Hoofdstuk 7: Samenwerkingsverband DSZ:Dalfsen, Staphorst en Zwartewaterland
7.6 De verwachtingen getoetst van het DSZ samenwerkingsverband
In de bovenstaande paragrafen is de DSZ- samenwerking uitvoerig beschreven. In deze paragraaf zal een antwoord gegeven worden op de verwachtingen en hypotheses die in dit onderzoek zijn gesteld. Bij iedere hypothese zal geanalyseerd worden of deze steun vindt of dat deze verworpen moet worden.
Hypothese 1:
Een beslissing om intergemeentelijk te gaan samen werken op beleidsuitvoerende en politiek ongevoelige taken, zoals PIOFACH taken, roept minder weerstand op binnen gemeenten dan samenwerking op beleid- strategische taken, zoals omgevingsbeleid, openingstijden en cultuursubsidies.
Binnen het DSZ samenwerkingsverband wordt ten aanzien van hypothese 1 veel steun gevonden. Deze samenwerking is vooral gericht op PIOFACH taken. De focus ligt op samenwerking op beleidsarme terreinen. De gemeenteraden van de gemeenten zijn alleen zeer terughoudend als het gaat om
beleidsstrategische taken. De gedacht bij deze raden is al gauw ‘samenwerking op bedrijfsvoering laten we maar doen want dat levert misschien ook wat geld op en zijn we niet erg aangehecht’
(Gemeentesecretaris Zwartewaterland, 2012), maar onze eigen vrijheid mag niet worden aangetast. De gemeentesecretarissen zelf zijn het er over eens dat een samenwerking op beleidstaken ook vele voordelen met zich mee brengt, waar het bijvoorbeeld gaat om economisch beleid, infrastructuur of vestigingsbeleid. Maar het overgrote deel van de gemeenteraden staat momenteel huiverig tegenover een dergelijke opstelling. Op de vraag of ‘samenwerking op a- politieke taken is binnen dit
samenwerkingsverband gemakkelijker te realiseren dan samenwerking op beleid- strategische taken’ werd door alle gemeentesecretarissen kort geantwoord met ‘ja’. Hypothese 1 gaat dus binnen dit samenwerkingsverband absoluut op.
Hypothese 2 a: Intergemeentelijke samenwerking wordt door een gemeente alleen maar aangaan indien het meer voordelen dan nadelen oplevert.
Hypothese 2 b: Intergemeentelijke samenwerking wordt aangaan onder druk van de omgeving, waaronder samenwerkingsverbanden van andere gemeenten, aandrang van hogere overheden, dominante praktijkopvattingen over samenwerking waardoor gemeenten bang worden de boot te missen.
In deze samenwerking is er zowel steun te vinden voor hypothese 2a als hypothese 2b. De primaire redenen van de gemeenten om samen te gaan werken liggen vooral op het gebied van
kostenvermindering, verbetering van de professionaliteit door het creëren van specialismen en het verminderen van - voornamelijk- de personele kwetsbaarheid. Daarnaast voorkomt het wellicht dat de gemeenten op termijn worden heringedeeld. De insteek van gemeenten voor het aangaan van de samenwerking was dat het vele voordelen op zou leveren voor de gemeenten.
Er is ook een duidelijk voorbeeld naar voren gekomen waarbij een samenwerking der mate nadelig zou uitpakken voor een gemeente, dat deze ervoor heeft gekozen af te zien van de samenwerking op dat desbetreffende gebied. Hierbij ging het om de gemeente Dalfsen die in 2012 afzag van de voorgestelde businesscase ICT, omdat de gemeente van mening was naar verhouding veel meer te moeten bijdragen dan de overige gemeenten. Een samenwerking op dit terrein zou nadelig uitpakken voor Dalfsen. Dus door ondermeer dit voorbeeld kan gesteld worden dat hypothese 2a veel steun krijgt in deze
samenwerking en wordt bevestigd.
Ook voor hypothese 2b zijn er argumenten die de hypothese ondersteunen. Al hoewel het niet altijd expliciet wordt gezegd, heeft de druk vanuit de omgeving wel degelijk effect op deze samenwerking. Zo was de aanleiding voor de gemeente Dalfsen om een eigen onderzoek te starten het ambtelijke fuseren van Ommen en Hardenberg. Hierdoor bevond Dalfsen zich ineens te midden van twee grote gemeenten, wat tot gevolg zou kunnen hebben dat de gemeente weggedrukt dreigde te worden.
Ook de gemeentesecretaris van Zwartewaterland (2012) gaf aan dat zijn gemeente nooit helemaal vrij is van enig modernisme. De politiek- bestuurlijke omgeving pikt ook signalen van intergemeentelijke samenwerking op en stelt vervolgens de vraag wat die ontwikkelingen voor de eigen gemeente betekenen. Hoe noodzakelijk is samenwerking voor de eigen gemeente?
De gemeenten ervaren weinig tot geen druk van provincie aangaande besluitvorming omtrent het zoeken van samenwerking. De ‘directe’ druk van hogere overheden is door de gemeenten niet ervaren, maar ‘indirect’ is er wel degelijk druk aanwezig. Door het grote aantal taken dat wordt gedecentraliseerd richting de gemeenten, worden gemeenten ‘gedwongen’ samenwerkingsverbanden te zoeken en intensiveren om de gewenste kwaliteit van de diensten te kunnen blijven leveren. De gemeenten in dit samenwerkingsverband hebben dus wel degelijk te maken met druk die van buitenaf op de gemeenten rust. Hypothese 2b vindt hierdoor in dit samenwerkingsverband veel steun en kan dus worden bevestigd.
Hypothese 3a: Wanneer partijen uitgaan van tegengestelde doelen en verwachtingen, en niet goed zicht hebben op de uitvoering van de afspraken, dit het onderlinge wantrouwen kan voeden, zodat zij zich zullen inspannen om hun werkrelaties gedetailleerd te regelen.
Hypothese 3b: Wanneer partijen uitgaan van dezelfde belangen, elkaar onderling vertrouwen dan zullen ze nalaten om hun samenwerkingsrelaties nauwkeurig te regelen en zullen ze betrekkelijk weinig aandacht besteden aan de controle op de gemaakte afspraken.
De doelen die de drie gemeenten wilden bereiken met de DSZ samenwerking kwamen in grote lijnen met elkaar overeen. In dit samenwerkingsverband is vandaar deze hypothese 3a niet van toepassing.
Voor hypothese 3b wordt in het DSZ samenwerkingsverband slechts ten dele gesteund. In de periode tot aan de bestuurlijke constellatie nota in Dalfsen was het onderlinge vertrouwen tussen de gemeenten
groot. In januari 2010 is er door de drie gemeenten een convenant ICT overeengekomen, met daarin ook een dienstverleningsovereenkomst. Deze overeenkomst schetst slechts op hoofdlijnen de
overeengekomen afspraken. Er is geen sprake van een totaal dichtgeregeld convenant. Tot hier zijn er argumenten te vinden die hypothese 3b ondersteund. Maar opvallende is dat na het onderzoek in Dalfsen, de toen nieuw overeengekomen afspraken tussen de gemeenten niet uitgebreid zijn vastgelegd. Dit ondanks het feit dat het onderlinge vertrouwen en de motivatie op dat moment wel een deuk hadden opgelopen. Dit betekent dat het onderlinge vertrouwen in deze samenwerking geen verband heeft met de nauwkeurigheid van de vastlegging. Hypothese 3b moet uiteindelijk dus verworpen worden als het gaat om de DSZ- samenwerking.
7.7
Samenvattende conclusie
In deze samenvattende conclusie zullen in het kort de vragen, die in de inleiding van dit hoofdstuk zijn gesteld, beantwoord worden.
Wat is de motivatie voor de samenwerking en welke doelen hebben de gemeenten?
De DSZ- samenwerking is een residu van het groter samenwerkingsverband DOORSZ. De drie gemeenten zagen door intensief te gaan samenwerken kans om kostenefficiënter, professioneler en minder kwetsbaar te gaan werken. Daarnaast is de schaalgrootte van iedere gemeente afzonderlijk te klein om alle taken richting de toekomst op een kwalitatief hoog niveau aan te bieden. Deze
samenwerking vanuit die optiek ook gezien worden als een alternatief voor een mogelijke herindeling richting de toekomst. De drie belangrijkste doelstellingen die door de DSZ- samenwerking
bewerkstelligd moesten worden waren: Het reduceren van kosten Het verbeteren van de kwaliteit
Het verminderen van de kwetsbaarheid
In welke fase bevindt zich de samenwerking?
Het is moeilijk om aan te geven in welk fase de samenwerking tussen de gemeenten zich op dit moment bevind. De gemeenten hebben er van af gezien om de samenwerking vorm te geven via een
matrixmodel. Op dit moment is er geen sprake meer van een gestructureerd samenwerking tussen de gemeenten. De gemeenten willen elkaar in pragmatische zin (dat wil zeggen: gezond verstand gebruiken en als het iets oplevert, dan vooral doen) nog wel ondersteunen, maar er mag geen sprake meer zijn van een formele structuur. De samenwerking is op dit moment het beste te omschrijven als een
netwerksamenwerking. Het originele plan van de gemeenten om taken via een matrix model over de gemeentehuizen te verdelen kan definitief als mislukt beschouwd worden.
Op welke taken vindt er samenwerking plaats?
De samenwerking op dit moment is vooral gericht op ‘beleidsarme taken’. Daar waar door pragmatisch samen te werken voordelen behaald kunnen worden, moeten benut worden. Op ‘beleidsrijke taken’ dient de samenwerking plaats te vinden via de netwerkconstructie, waarbij er dus geen formele structuur worden opgezet.
Welke factoren zijn bevorderend en welke factoren zijn belemmerend gebleken in de ontwikkeling en de effectiviteit van de samenwerking?
Het feit dat deze samenwerking niet is geworden wat er in beginsel van was gehoopt heeft doen besluiten alleen naar de belemmerend factoren te kijken in deze samenwerking. De belangrijkste factoren bij de verschillende categorieën waren:
1) Bij de randvoorwaardelijke factoren: De instabiele of remmende politiek- bestuurlijke omgeving en het ontbreken van chemie en vertrouwen.
2) Bij de procesmatige factoren: Tijdige en frequente communicatie en het proces van samenwerken was niet geformaliseerd.
3) Bij de factoren rondom structuur en inrichting: Het verschil in ontwikkeling tussen de partnergemeenten te zijn.
In hoeverre speelt wantrouwen of vertrouwen in deze praktijksituaties een rol en heeft dit gevolgen voor de manier waarop de samenwerking wordt geregeld?
Aanvankelijk is de samenwerking tussen de drie gemeenten gestoeld op een onderling goed vertrouwen. Maar gaande het proces hebben er zich enkele incidenten voorgedaan die het vertrouwen de gemeenten hebben doen afnemen. Deze incidenten zijn met name van invloed geweest op de motivatie van de medewerkers in de verschillende gemeenten, waardoor er onderling twijfels ontstonden of de gemeenten nog wel echt met elkaar wilden samenwerken.