Onzekerheden en risico’s

Er zijn verschillende manieren om in een KBA rekening te houden met risico’s en

onzekerheden. Twee van de belangrijkste manieren worden in deze paragraaf achtereenvolgens besproken: het gebruik van de discontovoet en gevoeligheidsanalyses.

Discontovoet

De keuze voor een bepaalde discontovoet heeft belangrijke gevolgen voor de uitkomsten van de KBA. Op dit moment schrijft de Rijksoverheid voor om uit te gaan van een risicovrije reële discontovoet van 2,5% en een risico-opslag van 3%.96 In de huidige KBA lijken de kosten te zijn gedisconteerd tegen de risicovrije discontovoet van 2,5%.97 De meeste baten zijn

gedisconteerd tegen een discontovoet inclusief risico-opslag ad 5,5%. Andere baten in de KBA zijn echter gedisconteerd tegen een relatief lage discontovoet van 2,5%: ruimtelijke kwaliteit woningen en bedrijventerrein de Steiger, consumentenvoordelen voor koop- en huurwoningen, kantoorruimte en voorzieningen en recreatiebaten. Dit gaat in tegen de huidige voorschriften om alle kosten en baten die aan macro-economisch risico zijn blootgesteld te disconteren tegen 5,5%.98

De economische literatuur geeft argumenten om bijvoorbeeld blijvende milieubaten tegen een iets lagere discontovoet te disconteren. Momenteel wordt hiernaar nader onderzoek verricht. Deze inzichten hebben echter nog geen weerslag gevonden in de huidige voorschriften betreffende de discontering in KBA’s. De toepassing van een lage discontovoet in de KBA is dan ook onvoldoende gemotiveerd. De baten worden hierdoor te hoog ingeschat. Wij kunnen wegens ontbrekende informatie het effect van deze lage discontovoet niet kwantificeren. Het is niet in tabel 16.4 verwerkt.

Gevoeligheidsanalyse

Een andere mogelijkheid om in een KBA met onzekerheid rekening te houden is het maken van gevoeligheidsanalyses. De KBA bevat een gevoeligheidsanalyse ten opzichte van de

discontovoet. Helaas is daarin alleen het effect van een lagere en niet van een hogere discontovoet tot uitdrukking gebracht.

Naast de robuustheid met betrekking tot de gekozen discontovoet zijn ook andere gevoeligheidsanalyses denkbaar. Met name de gevoeligheid van de KBA-uitkomsten met betrekking tot de gekozen woningprijzen zou nader moeten worden onderzocht.

96 _{Zie ook Handreiking MKBA projecten Nota Ruimtebudget, kader 11.} 97 _{Op basis van eigen berekeningen.}

98 _{Door in de KBA de kosten en baten contant te maken met dezelfde disconteringsvoet van 5,5%, wordt naar de mening}

van het CPB in de waardering te weinig rekening gehouden met het verschil in macro-economisch risico tussen deze twee posten. Gelet op het rapport van de werkgroep Actualisatie Discontovoet heeft het CPB dit onderscheid wel gemaakt in de (K)KBA Zuidas. Er zijn echter ook andere manieren denkbaar om met dit risico rekening te houden. Over de manier van disconteren zal een nadere afspraak worden gemaakt bij het maken van de leidraad KBA Gebiedsontwikkeling.

Alternatieven

De KBA onderzoekt drie verschillende manieren om de verbreding van de A6 in te passen in de Weerwaterzone. Het is positief dat deze verschillende projectalternatieven zijn uitgewerkt. Het beeld dat uit de KBA naar voren komt, is echter negatief: de hoge investeringskosten op korte termijn worden niet gecompenseerd door de onzekere grondopbrengsten en externe effecten op langere termijn. Zoals ECORYS aangeeft in de KBA biedt fasering van het project wellicht mogelijkheden om de Weerwater meer rendabel te ontwikkelen. Het voordeel van een gefaseerde invulling van het project is dat meer informatie beschikbaar komt over de

ontwikkeling van vraag en aanbod in het gebied alvorens tot uitvoering van de plannen wordt overgegaan. Dit verkleint de onzekerheid van het project. Duidelijk is dat uitvoering van projectalternatief 1 niet uitsluit dat op een later tijdstip − wanneer er meer informatie beschikbaar is over de ontwikkeling van vraag en aanbod van woningen, kantoren en voorzieningen − over kan worden gegaan tot uitvoering van projectalternatief 2 of 3. Hieraan zijn wel additionele kosten verbonden.

Daarnaast is het wellicht mogelijk om de projectalternatieven goedkoper uit te voeren. Volgens de projectindieners wordt de infrastructuur in de huidige plannen zeer ruim aangelegd. Het doel hiervan is om toekomstige uitbreiding van de wegcapaciteit relatief goedkoop te kunnen accommoderen. Het is immers goedkoper om een extra rijbaan te realiseren door middel van het in gebruik nemen van de vluchtstrook dan door middel van een uitbreiding van de tunnel met een extra tunnelmond. De kosten van deze brede opzet zijn in de huidige plannen verwerkt. De toekomstige baten hiervan hebben wij gelijk gesteld op € 9 mln (zie bespreking optiewaarde). Dit is echter een zeer onzekere inschatting. Hierdoor is het niet zeker of de kosten van de brede aanleg van de infrastructuur worden gecompenseerd door de toekomstige baten.

Een laatste mogelijkheid is om alleen de herinrichting van de afrit A6-Almere haven op te nemen in het nulalternatief. Dit lijkt een aantrekkelijke optie aangezien deze herinrichting zo’n 50 tot 70% van de directe baten van de projectalternatieven genereert. Het is niet duidelijk of deze optie technisch te realiseren is. Daarnaast zullen de kosten van de herinrichting van de afrit in het nulalternatief hoger zijn: er is meer ruimte nodig om voor het hoogteverschil tussen afrit en snelweg te compenseren. Hoeveel hoger de kosten in het nulalternatief zouden uitvallen, is op basis van de huidige informatie niet op te maken. Het is dus niet duidelijk of de optie enerzijds technisch haalbaar is en anderzijds welvaartsverhogend is.

16.5

Samenhang

Het onderliggende project heeft samenhang met het project Schaalsprong Almere: de opgave om voor 2030 zo’n 60.000 nieuwe woningen en ruimte voor een bijbehorend aantal extra arbeidsplaatsen en voorzieningen te realiseren in Almere. In het kader van de Schaalsprong zal

in de nabije toekomst in en rondom Almere op veel plaatsen gebiedsontwikkeling plaatsvinden. De Weerwaterzone is één optie om hieraan invulling te geven. Er zijn echter veel alternatieven. Uit eerste verkenningen in het kader van de KBA Schaalsprong Almere blijkt dat de

Weerwaterzone kosten-baten-technisch niet de meest voor de hand liggende optie is.

Andere aanwijzingen voor het bestaan van alternatieven zijn gevonden door het Planbureau voor de leefomgeving (2009). Gemeente Almere neemt de zevende plaats in van de top 25 gemeenten met het grootste nog uitgeefbaar nettoareaal bedrijventerreinen. Met betrekking tot bedrijventerreinen lijkt er daarom geen sprake te zijn van schaarste.

Een ander project waarmee het huidige project nauw samenhangt, is het project A6/A9 Schiphol-Amsterdam-Almere. De samenhang met dit project is onderzocht in de KBA Weerwater. Inpassing van de verbrede A6 op maaiveldniveau leidt tot een langere aanlegduur van de A6, maar heeft geen consequenties voor de overige projectdelen.

Samenvattend

De efficiëntie van het project moet als ongunstig worden beoordeeld: De kba-saldi van alle onderzochte projectalternatieven zijn substantieel negatief. In tegenstelling tot de conclusie in de KBA is ook het minst verregaande projectalternatief 1 (bruggebouwen/overkluizingen) qua kosten en baten niet vergelijkbaar met de verbreding van de A6 op verhoogde ligging.

Zowel vanuit bedrijfseconomisch als maatschappelijk perspectief is het project zwaar verliesgevend. De hoge investeringskosten van in het bijzonder de tunnelalternatieven worden niet teruggewonnen door de verkoop van woningen, kantoorruimte en voorzieningen. Met andere woorden het beeld uit de grondexploitatie is zeer negatief. Er zijn onvoldoende externe baten om dit negatieve exploitatiesaldo te compenseren. Misschien kan het KBA-saldo van de projectalternatieven iets worden verbeterd door een gefaseerde invulling van het project. Een andere mogelijkheid is om alleen over te gaan tot herinrichting van de afrit A6-Almere Haven in het nulalternatief. Dit onderdeel van het project genereert immers de meeste directe baten.

Daarnaast zijn diverse baten van het project omgeven door een substantiële mate van onzekerheid, met name ten aanzien van de huizenprijzen. Door een aantal baten in de KBA te disconteren tegen een te lage discontovoet is in de KBA onvoldoende rekening gehouden met onzekerheid. Het daadwerkelijke KBA-saldo komt hierdoor nog lager uit dan in tabel 2.4 is weergegeven.

Ten slotte staat het huidige project in nauwe samenhang met de plannen rondom de Schaalsprong Almere. Er lijken in en rondom Almere voldoende kostenefficiëntere alternatieven te bestaan om invulling te geven aan de opgave van de Schaalsprong.

16.6

Totaalbeeld

De A6 ter hoogte van Almere zal in het kader van het programma ‘Randstad Urgent’ worden verdubbeld. De huidige plannen in de ontwerp Trajectnota/mer voorzien in uitbreiding op verhoogde ligging (dijklichaam). Dit zal naar verwachting de onderlinge bereikbaarheid van de gebieden aan weerskanten van de A6 negatief beïnvloeden. Het huidige projectvoorstel is erop gericht de verbreding te realiseren op maaiveldniveau. Dit beperkt de barrièrewerking van de A6 en maakt verdere gebiedsontwikkeling mogelijk. Het project voorziet tevens in een herinrichting van de afrit A6-Almere haven, welke lokale bereikbaarheidsbaten genereert.

Het project is naar aanleiding van drie criteria beoordeeld: legitimiteit, effectiviteit en efficiëntie. Aan het criterium van legitimiteit lijkt te zijn voldaan: het project bestaat uit een aanpassing van hoofdinfrastructuur die naast reistijdbaten ook externe baten genereert door het effect op de ruimtelijke kwaliteit. Een substantieel deel van de baten kunnen geïnternaliseerd worden; ze komen tot uitdrukking in de grondprijzen voor woningen, kantoren, bedrijven en voorzieningen. De externe effecten zijn relatief beperkt en onzeker: de mate waarin de ruimtelijke kwaliteit verbetert naar aanleiding van het project − in het bijzonder op het gebied van luchtkwaliteit − staat nog niet vast en dient nader te worden onderzocht. Vanuit het subsidiariteitsbeginsel is de gemeente Almere de eerst aangewezen partij om het project te financieren omdat het gros van de externe effecten neerslaat in Almere.

Aan de voorwaarde van effectiviteit is in beginsel ook voldaan. Het slagen van het project is echter wel met de nodige onzekerheid omkleed. Of gebiedsontwikkeling in de voorgestelde omvang kan plaatsvinden, hangt af van de onzekere ontwikkeling van de vraag naar woningen, kantoren en voorzieningen in de Weerwaterzone. Daarbij speelt ook concurrentie met andere gebiedsontwikkeling rondom Almere − bijvoorbeeld in het kader van de Schaalsprong Almere − een rol.

De efficiëntie van het project moet als ongunstig worden beoordeeld. De hoge

investeringskosten van de projectalternatieven worden niet teruggewonnen door de verkoop van woningen, kantoorruimte en voorzieningen. Er zijn daarnaast onvoldoende externe baten om dit negatieve exploitatiesaldo te compenseren. Ook het minst verregaande projectalternatief is qua kosten en baten niet vergelijkbaar met de huidige plannen voor de A6. Een meer gefaseerde invulling van het project is technisch mogelijk. Dit biedt misschien mogelijkheden om de efficiëntie iets te verhogen. Interessanter lijkt het om het meest rendabele deel van het project − de herinrichting van de afrit A6-Almere haven − toe te voegen aan de huidige plannen voor de verbreding van de A6. Het is echter niet duidelijk of dit technisch haalbaar is. Ten slotte zijn veel projecteffecten omgeven door meer onzekerheid dan in de KBA tot uitdrukking is gebracht. In de KBA is afgeweken van de richtlijnen omtrent de discontering van de baten van de projectalternatieven. Dit schetst een te rooskleurig beeld van de projectvoorstellen.

Bronnen

CPB, MNP en RPB, 2006, Welvaart en Leefomgeving.

DfT Department for Transport, 2008, Multi-modal transport appraisal investment, ongedateerd, zie http://www.dft.gov.uk/adobepdf/165223/multimodalappraisal.

ECORYS, 2009a, MKBA Almere Weerwater, in opdracht van de gemeente Almere, d.d. 24 juni 2009.

ECORYS, 2009b, Reactie op vragen CPB d.d. 10 juli 2009.

ECORYS, 2009c, Concept reactie ECORYS d.d. 18 augustus 2009 op CPB Beoordeling project Almere Weerwaterzone (conceptversie 11/8/2009).

ECORYS, 2009d, MKBA Weerwater notitie tbv CPB d.d. 25 augustus 2009.

Eijgenraam, C.J.J., C.C.Koopmans, P.J.G.Tang en A.C.P.Verster, 2000, Evaluatie van

Infrastructuurprojecten, Leidraad voor Kosten-batenanalyse, CPB en NEI.

Eijgenraam, C.J.J. en I.V. Ossokina, 2006, Kosten-batenanalyse Zuidas Amsterdam, CPB Document 134.

Eijgenraam, C.J.J. en I.V. Ossokina, 2009, Probleemanalyse en daaruit volgende project- en nulalternatieven in KBA’s, CPB Memorandum, 2009.

European Commision DG Regional Policy, 2008, Guide to Cost-Benefit Analysis of investment projects: Structural Funds, Cohesion Fund and Instrument for Pre-Accession.

Gemeente Almere, 2008, Gebouwen & Gegevensmanagement 01/10/2008: Bedrijven terreinen Almere 2008, De Steiger.

Gemeente Almere, 2009a, Almere Weerwater: optimale inpassing verbrede A6.

Gemeente Almere, 2009b, Memo reactie op concept advies CPB inzake Almere Weerwater d.d. 17 augustus 2009.

Gemeente Almere en MVRDV, 2009b, Weerwaterzone: ontwikkelingsstrategie Weerwaterzone, stuurgroep A6.

Gemeente Amsterdam Ontwikkelingsbedrijf, Programma Afdeling Vastgoedadvisering, 2008, Brief betreffende Actualiteitscontrole Grondprijsadvies Almere Pampus d.d. 1 november 2008.

HEATCO, 2006, Summary of Deliverable 5, Proposal for Harmonised Guidelines. Developing Harmonised European Approaches for Transport Costing and Project Assessment, IER, Germany.

Ministerie van VROM, 2007, Handreiking maatschappelijke kosten-batenanalyse projecten Nota Ruimtebudget.

Planbureau voor de Leefomgeving, 2009, De toekomst van bedrijventerreinen: van uitbreiding naar herstructurering.

Stichting Recreatie, 2008, Recreatiecijfers bij de hand.

Weterings, A., E. Dammers, M. Breedijk, S. Boschman en P. Wijngaarden, 2009, De waarde van de kantooromgeving. Effecten van omgevingskenmerken op de huurprijzen van

kantoorpanden, mimeo.

Witteveen+Bos, in opdracht van het Ministerie van LNV, 2006, Kentallen Waardering Natuur, Water, Bodem en Landschap, Hulpmiddel bij MKBA’s, eerste editie.

17

Beoordeling project Rotterdam Stadshavens