Conclusie legitimiteitsvraag
12 Beoordeling programma ‘Westelijke Veenweiden’ Algemene informatie
12.4 De efficiëntievraag nader beschouwd
De second opinion van het CPB uit 2006 bevatte, kort samengevat, onder andere, de volgende twee kritiekpunten:
63 Het hoofdstuk in Witteveen+Bos draagt de titel ‘aanvullende baten’. De titels van de twee evaluerende paragrafen luiden:
1. Het grote positieve saldo voor het project ‘Functie volgt Peil’ was voor een zeer belangrijk deel het gevolg van de veronderstelling dat in de Krimpenerwaard ook zonder project grote
investeringen zouden moeten worden uitgevoerd.
2. De milieubaten, die in ‘Functie volgt Peil’ een substantieel deel van de projectbaten uitmaakten64, zijn schromelijk overschat. Ter illustratie: omgerekend per hectare (nieuw) broekbos was er in de Krimpenerwaard sprake van een baat aan verminderde fijnstofuitstoot van 137.500 euro. Werden daar de baten van extra NO2-afvang nog bij opgeteld dan resulteerde zelfs een baat van 163.120 euro per hectare broekbos. Zonder toelichting zal duidelijk zijn dat dit absurde schattingen zijn65. Maar zelfs als ze dit niet zouden zijn, dan suggereren ze in ieder geval een heel ander project dan het project dat wordt voorgesteld66.
Op basis van deze (en enige andere, kwantitatief minder belangrijke) kritische kanttekeningen concludeerde het CPB dat bij correctie voor beide punten, het door Witteveen+Bos en ECORYS berekende MKBA-saldo voor het project ‘Functie volgt Peil’ vermoedelijk van positief in negatief zou veranderen (CPB, 2006, p.15). Merkwaardigerwijs wordt deze constatering die bij een extrapolatie naar het programma ‘Westelijke Veenweiden’ van
doorslaggevend betekenis is voor de uitkomst, door Witteveen+Bos in de ‘Aanvulling MKBA’s remming bodemdaling’ (2009) volledig genegeerd.
Het CPB constateerde in 2006 overigens ook dat de overschatting van de baten niet per se betekende dat investeringen zoals voorgesteld in ‘Functie volgt Peil’ onrendabel (niet efficiënt) zouden zijn. Tegenover de overschatting van de baten stonden namelijk andere baten die geen of onvoldoende aandacht kregen. Kort samengevat waren dat:
1. Cultuurhistorische waarden in de vorm van de instandhouding van de bestaande middeleeuwse ontginningsstructuur en het typische Hollandse agrarische veenweidelandschap.
2. Unieke natuurwaarden, waarbij vooral gedacht moet worden aan de mondiale betekenis van de westelijke veenweiden als weidevogelgebied.
3. De waarde van een kwalitatief hoogwaardige (= niet verrommelde) open ruimte, die vooral ontleend wordt aan de ligging binnen de sterk verstedelijkte Randstad en die bij een vernatting beter beschermd wordt.
Met betrekking tot het eerste punt constateert Witteveen+Bos (2009, p.29) dat een omkeer van peilbeheer zowel een verlies als een winst aan cultuurhistorische baten met zich meebrengt.
64 In de projecten Wormer- en Wisperveld gaat het om bijna 90% van de door Witteveen+Bos berekende baten; in Groot-
Wilnes-Vinkeveen om 55%; en in de Krimpenerwaard om 31% van alle baten. Het relatief lage percentage voor de Krimpenerwaard hangt samen met de grote batenpost ‘uitgespaarde investeringen’ in dit deelproject.
65 Met betrekking tot deze baten schrijft Witteveen+Bos (2009, p.29) overigens dat deze voorzichtig (!) zijn geschat op grond
van kengetallen. Daarbij is ‘gewerkt met bestaande prijskaartjes (die CPB erkent via OEI)’. Wat dit laatste betreft: los van het feit dat dit wel een erg bureaucratisch argument is, heeft het CPB het kengetallen boek nooit erkend.
66 Kort samengevat zou dat andere project eruit moeten bestaan om een groot aantal hectares broekbos in de deelgebieden
Vervolgens ‘reduceren’ Witteveen+Bos de cultuurhistorische baten tot extra recreatiebaten en baten van vererving. De laatste worden niet gemonetariseerd. De vraag kan worden gesteld of cultuurhistorische baten geen zelfstandige baten zijn die geen verdere reductie behoeven.67 Met betrekking tot de onder punt 2 genoemde natuurbaten schrijft Witteveen+Bos dat niet duidelijk is waarom de natuurbaten zijn onderschat.68
Voor de kern van het efficiency oordeel over het programma ‘Westelijke Veenweiden’ is het volgende van belang:
1. Uitvoering van de deelprojecten van het programma ‘Westelijke Veenweiden’ brengt kosten met zich mee die, direct of indirect, slechts voor een klein deel uit de markt kunnen worden terugverdiend. Tot de monetaire baten die via de markt bij betrokkenen (niet noodzakelijk zijn dit de investeerders) terechtkomen, behoren met name landbouwbaten (efficiencywinst) voor een beperkt aantal bedrijven, uitgespaarde kosten van waterbeheer en recreatiebaten. 2. Daarnaast zijn er baten die op de markt geen prijs krijgen. Sommige van die baten, met name
sommige milieubaten zoals bijvoorbeeld CO2, kunnen via een benadering in euro’s worden uitgedrukt. Voor andere baten kan dit in redelijkheid niet op een enigszins objectieve en betrouwbare wijze. Tot die laatste categorie behoren onder andere de baten van cultuurhistorie, unieke natuur en biodiversiteit (zie Sunstein, 2002).
3. Een MKBA van het programma ‘Westelijke Veenweiden’ zal derhalve hoogstwaarschijnlijk een, in investeringskosten, aanzienlijk negatief MKBA-saldo in euro’s opleveren en een
positieve post voor niet-gemonetariseerde baten.
4. Of de maatschappelijke waarde van de niet betrouwbaar te monetariseren projectbaten aan cultuurhistorie, unieke natuur en biodiversiteit opweegt tegen het negatieve eurosaldo van de overige kosten en baten (het efficiency-oordeel), is niet op objectieve gronden vast te stellen. In laatste instantie zal de politiek hierop een antwoord moeten geven. In de formulering van een antwoord zullen de uniekheid van het gebied en de schaarste aan open ruimte in de Randstad een belangrijke rol spelen. Wel zou per deelproject kunnen worden nagegaan of de niet in euro’s uitgedrukte waarden, met de voorgestelde maatregelen wel op de meest kosteneffectieve wijze zullen worden gerealiseerd. Dit zou ook tot een prioritering van de twaalf deelprojecten kunnen leiden (welk deelproject is vanuit een welvaartsoogpunt het aantrekkelijkst?).
67 ‘Zorg om de veenweide past in de canon van de vaderlandse geschiedenis.’ aldus de Bont (2005, p. 15) 68 Witteveen+Bos schrijft hierover: ‘Recreatiebaten zijn echter ook natuurbaten’ (die wel zijn geschat) en ‘niet
gebruikswaarden zijn in rekening gebracht’ (zie Witteveen+Bos p. 29-30). Ofwel: de natuurbaten zijn onderdeel van de recreatiebaten en de gebruikswaarden.
12.5
Totaalbeeld
Centraal in het programma ‘Westelijke Veenweiden’ staan de maatregelen om (i) de
voortdurende daling van de veenpolders af te remmen; en (ii) het waterbeheer te rationaliseren (aantal peilgebieden te verminderen). Tot nu toe werd het waterbeheer goeddeels gedicteerd door het landbouwkundige gebruik van het veenweidegebied. In de praktijk betekent dit dat het waterpeil de gebruiksfunctie volgde. Met de maatregelen van het programma ‘Westelijke Veenweiden’ vindt er een accentverschuiving plaats naar een strategie waarin het waterpeil medebepalend is voor de wijze waarop het gebied wordt gebruikt.
De voorgestelde programmamaatregelen die betrekking hebben op twaalf veenweidepolders hebben in essentie vier typen welvaartskosten (i) er moet geïnvesteerd worden in de waterhuishouding; (ii) polders moeten hier en daar opnieuw worden ingericht; (iii) er komt nieuwe natuur die beheerd moet worden; en (iv) er is een welvaartsverlies vanwege een (netto) afname van de landbouwproductie.
Daar tegenover staan ook baten: (i) het waterbeheer wordt (iets) goedkoper; (ii) het gebied wordt aantrekkelijker om te recreëren of anderszins te verblijven; (iii) de efficiency van sommige landbouwbedrijven zal toenemen; (iii) er zijn minder schadelijke emissies, vooral van CO2, en er is sprake van fijnstofafvang; (iv) het typische karakter van het landschap blijft beter bewaard; en (v) de veenweiden als weidevogelgebied met een mondiale betekenis, blijft beter behouden.
Het programma voldoet aan de eisen van legitimiteit en effectiviteit. Zij het dat met betrekking tot dit laatste er slechts sprake is van een afremming van de daling van een deel van de bodem in de gebieden en dus niet van een volledige stopzetting van die daling in het gehele gebied. Met betrekking tot het efficiency-oordeel is het volgende van belang:
De baten kunnen maar voor een deel in euro’s worden uitgedrukt. Vanwege de uniciteit van het westelijk veenweidegebied zijn niet alle baten betrouwbaar te monetariseren. Mede gezien de uitkomsten van de MKBA ‘Functie volgt Peil’ uit 2006 en de kanttekeningen die daarbij door het CPB zijn geplaatst (die, opmerkelijk genoeg, goeddeels in Witteveen+Bos (2009) worden genegeerd dan wel erg onevenwichtig worden behandeld), zijn de eurobaten van het programma ‘Westelijke Veenweiden’ vermoedelijk aanzienlijk kleiner dan de totale projectkosten. Maar naast eurobaten zijn er ook niet-eurobaten. Vanuit één van de hoofddoelen van het project (afremmen bodemdaling veenweidegebied om het karakter van het gebied in stand te houden) zijn juist die niet-eurobaten belangrijk. Over de vraag of de maatschappelijke waarde daarvan het negatieve eurosaldo van de te monetariseren kosten en baten van het project overtreft, kan, ook gezien de beperkt beschikbare gegevens over de projecten, slechts gespeculeerd worden. Maar zelfs met veel meer gegevens is een objectief antwoord niet mogelijk. Net als bij beslissingen over andere collectieve goederen met een uniek karakter geldt dat voor de unieke cultuurhistorische waarden en de natuurwaarden van het veenweidegebied de politiek
kunnen worden nagegaan of de niet in euro’s uitgedrukte waarden, met de voorgestelde maatregelen op de meest kosteneffectieve wijze zullen worden gerealiseerd. Dit zou tevens tot een eventuele prioritering en/of selectie van de twaalf deelprojecten kunnen leiden.
Bronnen
Akker, J. van den, 2005, Maaivelddaling en verdwijnende veengronden, in: W.A. Rienks en A. L. Gerritsen, Veenweide 25x belicht, WUR, Wageningen, p.11-13.
Bakel, J. van en P. Vereijken, 2005, Moeraswisselteelt als oplossing voor duurzaam biomassabeheer, in: W.A. Rienks en A. L. Gerritsen, Veenweide 25x belicht, WUR, Wageningen, p.26-27.
Bont, Ch. de, 2005, De veenweide in historisch-geografisch perspectief: remmen of doorstarten, in: W.A. Rienks en A. L. Gerritsen, Veenweide 25x belicht, WUR, Wageningen, p.14-15.
CPB, 2006, Second Opinion MKBA Functie volgt Peil, CPB Notitie, Den Haag.
DLG, 2008, Programma Westelijk Veenweiden: Projectenlijst herstructurering en transitie westelijke veenweiden in het kader van de Nota Ruimte.
Ebregt, J. C.J.J. Eijgenraam en H.J.J. Stolwijk, 2005, Kosteneffectiviteit van maatregelen en pakketten, Centraal Planbureau, Den Haag.
PBL, 2009, Commentaar op Westelijke Veenweidegebied: Aanvulling MKBA’s remming bodemdaling m.b.t. waterbeheer, memo 23 februari.
Sunstein, Cass R., 2002, Coherent and Incoherent Valuation: A Problem with Contingent Valuation of Cultural Amenities, Working Paper, The Cultural Policy Center, University of Chicago.
Witteveen+Bos en ECORYS, 2006, MKBA Functie volgt Peil Westelijk Veenweidegebied, Rotterdam.