Beoordeling project Rotterdam Stadshavens Uitgangspunt projectbeoordeling

Het CPB is gevraagd om samen met het PBL een projectbeoordeling te maken van het investeringsvoorstel Stadshavens Rotterdam dat is ingediend voor een subsidie uit het budget Nota Ruimte. Het investeringsvoorstel bestaat uit 11 projecten die voorzien in herstructurering van vier Rotterdamse havengebieden in de periode 2007 - 2040. De 11 projecten bevatten in meer of mindere mate de volgende maatregelen: (i) ontwikkeling van vastgoed en/of bedrijventerreinen in oud-havengebieden, (ii) infrastructurele ingrepen die bereikbaarheid moeten verbeteren en (iii) investeringen in openbare ruimte. Grondopbrengsten zijn de belangrijkste (en meestal enige) bron van financiële opbrengsten.

Het doel van de projectbeoordeling is om erachter te komen of een financiële bijdrage van de overheid aan de 11 projecten vanuit welvaartseconomisch oogpunt gerechtvaardigd is. Een overheidsbijdrage is gerechtvaardigd als een project aan de voorwaarden voor legitimiteit, effectiviteit en efficiency voldoet (zie ook CPB-memorandum over de beoordelingsmethodiek projectbeoordelingen99). Indien dit het geval is, dan is het oordeel van de projectbeoordeling ‘gunstig’. Als het project niet voldoet aan één van de voorwaarden, dan zal het eindoordeel ‘ongunstig’ zijn.

Gezien het grote aantal projecten met veel verschillende doelstellingen die het

investeringsvoorstel Stadshavens bevat, gebruiken we in deze beoordeling een aangepast formaat waarin de nadruk ligt op de beoordeling van legitimiteit en efficiency. We gaan als volgt te werk. We beginnen met een eerste scan waarin wordt gekeken naar het saldo van de KBA en het saldo van de Grondexploitatie (oftewel het saldo van de financiële effecten). Op basis van de saldi in beide analyses delen we de projecten in drie groepen in:

• Als het saldo van de KBA negatief is, dan is het project maatschappelijk onrendabel en voldoet het niet aan de voorwaarde voor efficiëntie. Een overheidssubsidie is dan niet gerechtvaardigd. • Als het saldo van de Grondexploitatie (GREX) positief is, dan kan het project zichzelf

bedruipen en is een subsidie van de overheid niet legitiem.

• Als het saldo van de KBA positief is en het saldo van de grondexploitatie negatief is, dan kan een project in aanmerking komen voor een overheidssubsidie. De gerechtvaardigde omvang van de subsidie bedraagt het minimum van de absolute waarde van het tekort van de

grondexploitatie (dat wil zeggen het tekort van de financiële of markteffecten) en het saldo van de niet-markteffecten van het project.

99 _{Ossokina I.V. en A.S. Verrips (2009), Toelichting beoordelingsmethodiek projectbeoordelingen, CPB memorandum 232,}

In paragraaf 17.1 is een tabel weergegeven met de eindoordelen over de elf projecten met een korte toelichting daarop. De cijfers in de tabel (het KBA-saldo en het GREX-saldo) zijn ontleend aan de MKBA van Buck Consultants International (2009), deel I bijlage 5. In

paragraaf 17.2 volgt het oordeel over het totale investeringsvoorstel Stadshavens. Bijlage 1 en 2 geven uitgebreide toelichting op de beoordeling. In bijlage 1 worden de door het CPB

gehanteerde correcties op de MKBA van Buck Consultants besproken; in bijlage 2 wordt de toepassing van deze correcties geïllustreerd voor specifieke Stadshavens-projecten.

In deze beoordeling baseren we ons op de volgende hoofdbronnen:

• De MKBA Stadshavens van Buck Consultants (2009); • De Business Case Stadshavens van Deloitte (2009).

17.1

Eindoordelen per project over de subsidieverlening

Tabel 17.1 Overzicht eindoordelen over de subsidieverlening per project

Naam project Investerings-

bedrag (€ mln)

Saldo GREX/ KBA na correctie van CPB100

Toelichting

Oordeel subsidie ongunstig maar verbeterbaar met als reden: saldo KBA negatief en project maatschappelijk onrendabel, maar door de GREX te optimaliseren kan het project mogelijk maatschappelijk rendabel worden gemaakt

Katendrecht 76 GREX: − 34

KBA: − 18 + pm (pm is gering)

Subsidie van ca €16 mln is gerechtvaardigd indien de GREX met €18 mln geoptimaliseerd kan worden.

Mogelijke richting voor optimalisatie: verwijder onrendabele parkeergarages (negatief saldo − €19 mln CW) uit de grondexploitatie. Waalhaven- boulevard/ Entree Sluisjesdijk 67 37 GREX: − 43 KBA: − 22 + pm (pm is gering)

De twee projecten Waalhavenboulevard en Sluisjesdijk worden gezamenlijk beoordeeld. Zie bijlage 2 voor verdere toelichting.

Subsidie van ca €21 mln is gerechtvaardigd indien de GREX met €22 mln geoptimaliseerd kan worden.

Mogelijke richting voor optimalisatie:

*latere realisatie ontwikkeling Sluisjesdijk (versneld

herontwikkelen heeft een onrendabele top van €8 mln reëel); *optimalisatie van het drijvende programma (kantoren en parkeerplaatsen op het water lijken hoge kosten bouwrijp maken met zich mee te brengen).

Oordeel subsidie ongunstig met als reden: saldo KBA negatief en project maatschappelijk onrendabel

Rondje Rijnhaven 71 GREX: − 39

KBA: − 30 + pm (pm is gering)

Zie bijlage 2. Het negatieve saldo van de GREX is mede te herleiden tot:

* Een aanzienlijke impliciete subsidie aan het European Chinese Centre die in het project verwerkt lijkt te zijn. Voor kantoren, voorzieningen en het overige programma zijn in de grond-exploitatie geen opbrengsten geraamd (p.29-30 Business Case van Deloitte).

* Het ontwikkelen van een hoogwaardig park (kosten €13,5 mln reëel). Dit is een apart project, waarvan de rendabiliteit niet goed in beeld gebracht is. Het is met andere woorden onduidelijk of de baten van het park een dergelijke investering rechtvaardigen. Voorinvesteren Maashaven 91 GREX: − 52 KBA: − 40 + pm (pm is gering) Zie bijlage 2.

De hoge kosten van het project zijn o.a. te herleiden tot: dure voorzieningen voor drijvende woningen (aanlegsteigers ad €30 mln reëel); een onrendabele brug met bewegende delen (investering €16,5 mln reëel, baten langzaam verkeer €3 mln); een grote investering in duurzaamheid

(investeringsbedrag €30 mln reëel, de baten zijn niet duidelijk).

100 _{In de beoordeling van het grondexploitatiesaldo wordt geen rekening gehouden met het verschil tussen de boekwaarde}

van een terrein en de gederfde inkomsten. Met andere woorden gaan we ervan uit dat de geschatte gederfde inkomsten een goede benadering zijn voor de waarde van het terrein. De monopoliewinst van oude eigenaren bij eventuele aankoop van het terrein wordt derhalve nihil verondersteld.

Vervolg Tabel 17.1 Overzicht eindoordelen over de subsidieverlening per project Distripark Waal- haven Zuid 37 GREX: − 22 KBA: − 18 + pm (pm is gering) Zie bijlage 2.

Het versneld herstructureren van het Distripark lijkt onrendabel: de onrendabele top versnelde herontwikkeling die onderdeel uitmaakt van de GREX is gelijk aan -€40 mln reëel (Business Case van Deloitte, p.90).

Climate Campus 263 GREX: − 142

KBA: − 100 + pm (pm is gering)

Zie bijlage 2.

De hoge investeringskosten zijn mede te herleiden tot: * verwerving, afkoop bedrijvenlocaties fruitcluster (bijna €80 mln reëel, p.175-176 van de BC van Deloitte); het is onduidelijk waarom de verwervingen reeds in 2009 plaatsvinden terwijl de bedrijven slechts in 2019 gaan verhuizen; investeringen in duurzaamheid (€19 mln reëel, p.144 van de BC) waarvan de baten onduidelijk zijn.

Oordeel subsidie ongunstig met als reden: saldo GREX positief en het project bedruipt zichzelf

RDM-terrein 100 GREX: + 31 Het GREX saldo van Buck Consultants (-€4 mln) wordt

positief wanneer wordt gecorrigeerd voor de door Buck Consultants ten onrechte buiten dit saldo gelaten post ‘vermeden kosten’ ad €26 mln en de ten onrechte buiten de GREX gelaten financiële baten van de CO2-besparing door windturbines ad. €9 mln.

Shortsea hub Eemhaven

23 GREX: + 23 Het GREX saldo van Buck Consultants (+€51 mln) wordt

gecorrigeerd voor de ten onrechte niet opgenomen gederfde inkomsten van 1.500.000 m2 bvo te herstructureren bedrijventerreinen. Ook zonder herstructurering (in het nulalternatief) zouden deze bedrijventerreinen inkomsten opleveren; we schatten deze inkomsten gelijk aan de helft van de opbrengsten van de bedrijventerreinen in het projectalternatief, dit impliceert een correctie op de GREX van ca − €35 mln. Daarnaast wordt gecorrigeerd voor de ten onrechte buiten de GREX gelaten financiële baten van de CO2-besparing door windturbines ad. €7 mln.

Marconi freezone 17 GREX: + 3 Het GREX saldo in de MKBA van Buck Consultants is

positief. Oordeel: onbeoordeelbaar Gebiedsoverstijgen d (OV + vastgoed) 104 GREX: − 76 KBA: ???

Het GREX saldo van Buck Consultants (-€66 mln) is gecorrigeerd voor de buiten de GREX gelaten kosten infrastructuur, zie bijlage 2.

Het project Gebiedsoverstijgend bestaat uit 3 afzonderlijke onderdelen waarvan één naar verwachting onrendabel is en de andere onbeoordeelbaar zijn. Correcte informatie over de baten per project ontbreekt.