Woord vooraf
14 Beoordeling project IJsseldelta Zuid (Kampen) Algemene informatie
Korte omschrijving van de situatie en de oorspronkelijke projectalternatieven
IJsseldelta Zuid is het gebied ten zuiden en westen van de stad Kampen. In dit gebied is in de PKB Ruimte voor de Rivier een ruime planologische reservering opgenomen voor een bypass van de IJssel naar het Vossemeer. De bypass dient er voor te zorgen dat tezijnertijd vooral stroomopwaarts bij Zwolle de maatgevende hoogwaterstanden niet te hoog zullen oplopen.70 Voor de korte termijn (gereed voor 2015) is in deze PKB voorzien in verdieping van het zomerbed van de IJssel over 22 km met ongeveer 1,5 meter (kosten 39 mln euro), wat veel goedkoper is dan een bypass.
De initiatiefnemers van het project hebben laten onderzoeken welke voordelen er zijn om toch de bypass al voor 2015 te realiseren en de zomerbedverdieping uit te stellen. Dit laatste vereist een omwisselbesluit van het Rijk, eigenlijk voor 1 januari 2009, maar in november 2008 uitgesteld tot april 2009. Er zijn twee voorstellen gemaakt voor de bypass: een groene variant, die slechts functioneert bij zeer hoge afvoeren en geen meerwaarde geeft voor woningbouw (beleidsalternatief 1a, kosten 193 mln euro) en een blauwe variant waarin er permanent water staat in de bypass met een open verbinding naar het noordelijke deel van het Vossemeer en een sluis voor recreatievaart naar de IJssel (beleidsalternatief 1b, kosten 210 mln euro). De blauwe bypass was het aanvankelijke projectvoorstel, onder andere omdat dit project wel goed kan worden gecombineerd met woningbouw, die op redelijk korte termijn in de regio gerealiseerd zou moeten worden. Dit, omdat de blauwe bypass een omgevingskwaliteit genereert waardoor er in het duurdere segment kan worden gebouwd. Het waterstandverlagend effect van beide varianten van de bypass is onder maatgevende omstandigheden gelijk, maar niet geheel voldoende om overal stroomopwaarts de PKB norm te halen. Bij Zwolle is dan toch over een korter traject van 7 km een beperkte zomerbedverdieping noodzakelijk. Als de bypass niet voor 2015 wordt gerealiseerd, wordt voor 2015 de omvangrijke zomerbedverdieping uitgevoerd op grond van de PKB.
Het is te verwachten dat de maatgevende afvoeren in de loop der tijd zullen toenemen. Daarvoor hanteert Rijkswaterstaat drie scenario’s. In scenario 1 blijft de afvoer bij Lobith die behoort bij een overschrijdingskans van 1/1250 per jaar, tot 2050 gelijk aan de huidige
maatgevende afvoer van 16 dzd m3/s; in scenario 2 neemt deze afvoer tot 2050 toe tot 16,5 dzd m3/s en in scenario 3 is dat 17 dzd m3/s. Dit laatste scenario sluit aan bij het huidige maximum beeld voor 2100 van 18 dzd m3/s. De stijging van het IJsselmeerpeil in deze scenario’s is tot nu
70 Veiligheidsnormen voor dijkringen (nu nog in de vorm van maximale overschrijdingskansen) worden langs de rivieren
eerst vertaald in maatgevende afvoeren (in dit geval die in Lobith) en deze maatgevende afvoeren worden lokaal weer vertaald in maatgevende hoogwaterstanden (MHW’s). De waterkeringen moeten zodanig op orde zijn dat zij overal deze MHW’s kunnen keren, afgezien van de gegeven overschrijdingskans.
toe beperkt. Deze ontwikkelingen hangen niet alleen af van klimaatverandering, maar ook van het in Duitsland gevoerde beleid. Als er een verandering komt in de maatgevende afvoer, zal dit vermoedelijk sprongsgewijs gaan als gevolg van enige hoge afvoeren, net als dat in 1993 en 1995 is gebeurd en de aanleiding was voor de PKB Ruimte voor de Rivier.
Afhankelijk van de eerste beslissing, bypass of zomerbedverdieping voor 2015, zijn er ten behoeve van de KBA voor de jaren tot 2050 aanvullende pakketten ontworpen. De
zomerbedverdieping kan later alsnog worden gevolgd door aanleg van een bypass, zij het dat de blauwe variant dan minder opportuun lijkt. Dit is variant 2 met groene bypass. Maar er kan ook worden gekozen voor een vervolgpakket met alleen uiterwaardmaatregelen. Dit laatste is minder ingrijpend en goedkoper dan de bypass. Daarom is dit laatste pakket met
zomerbedverdieping beschouwd als het referentieproject 0. Omdat beide varianten van de bypass (1a en 1b) hetzelfde waterstandverlagend effect hebben, worden zij zo nodig op den duur ook gevolgd door eenzelfde pakket, waaronder alsnog aanvullende zomerbedverdieping over de hele lengte en diepte. In de scenario’s 2 en 3 verschillen de maatregelen in de beleidspakketten 1a (direct groene bypass) en pakket 2 (later groene bypass) uiteindelijk niet van elkaar en pakket 1b alleen op het punt van de vormgeving van de bypass. Daarom verschillen de totale (niet gedisconteerde) investeringskosten in de pakketten 1a , 1b en 2 slechts een paar procent van elkaar (in scenario 3 uiteindelijk: 300, 305 en 306 mln euro). Alleen de referentievariant heeft een afwijkend eindpakket, dat in ieder scenario opgeteld duidelijk de laagste investeringskosten heeft (in scenario 3: 279 mln euro).
Kort samengevat zijn zomer/najaar 2008 de volgende alternatieve pakketten geanalyseerd:
• Referentie-alternatief:71 Zomerbedverdieping voor 2015, indien daarna nodig gevolgd door uiterwaardmaatregelen; inclusief EHS elders;
• Beleidsalternatief 1a: ‘Gebiedsontwikkeling IJsseldelta Zuid met groene bypass’ aangevuld met beperkte zomerbedverdieping voor 2015, indien daarna nodig gevolgd door volledige
zomerbedverdieping en uiterwaardmaatregelen; inclusief EHS elders en compensatie voor verlies vogelgebied;
• Beleidsalternatief 1b: ‘Gebiedsontwikkeling IJsseldelta Zuid met blauwe bypass’ aangevuld met beperkte zomerbedverdieping voor 2015, indien daarna nodig gevolgd door volledige zomerbedverdieping en uiterwaardmaatregelen; inclusief compensatie voor verlies vogelgebied; • Beleidsalternatief 2: Zomerbedverdieping voor 2015, indien daarna nodig gevolgd door groene
bypass en uiterwaardmaatregelen; inclusief EHS elders.
71 We gebruiken het woord referentie-alternatief omdat het hier wel degelijk gaat om de uitvoering van een volledig project
dat qua effecten vergelijkbaar is met de andere projecten. We reserveren het woord nulalternatief voor een situatie waarin er niet iets wordt gedaan dat vergelijkbaar is met het project, dus iets wat, gezien vanuit het project, lijkt op ‘niets doen’.
Deze in juni 2008 in overleg met CPB en Rijkswaterstaat voorgestelde inrichting van de alternatieven maakt het mogelijk om in de KBA twee vragen te beoordelen:
• Als ervoor wordt gekozen om nu de bypass aan te leggen, welke van de twee varianten is dan de beste (keuze tussen 1a en 1b)?
• Welke van de dan resterende beleidsalternatieven lijkt in het licht van de verschillende scenario’s voorlopig het beste?
De KBA is uitgevoerd door Witteveen & Bos en ECORYS.72 Voor de overzichtelijkheid zijn de effecten van de vier alternatieven eerst gepresenteerd ten opzichte van ‘niets doen’. Omdat gelet op de PKB ‘niets doen’ geen beleidsoptie is, zijn de resultaten daarna gepresenteerd als verschil ten opzichte van die in het referentie-alternatief, dat het minst ingrijpende en in kosten het goedkoopste alternatief is. Deze opzet en inrichting van de KBA bevorderen een helder inzicht in de uitkomsten en de wijze waarop deze tot stand zijn gekomen.
Aanbevelingen van de Deltacommissie en de heroverweging van het project De Deltacommissie (Cie Veerman) heeft in september 2008 twee voorstellen gedaan die rechtstreeks invloed hebben op deze projecten. De eerste is dat op korte termijn het
veiligheidsniveau van dijkringen met een factor 10 moet worden aangescherpt. De tweede is dat het peil van het IJsselmeer blijft meestijgen met het peil op de Waddenzee tot een verhoging met 1,5 m boven het huidige winterpeil van −0,4 m tov NAP. Dit hoge peil zou pas na het jaar 2100 worden bereikt. Maar het kabinet heeft eind 2008 in het Nationaal Waterplan vastgelegd dat alle nieuwe projecten in en rond het IJsselmeer alleen door mogen gaan als daarin volledig met deze voorgestelde peilverhoging rekening is gehouden. Projecten die niet aan deze eis voldoen, moeten wachten tot uiterlijk in 2015 een nieuw peilbesluit is genomen. De
voorliggende ontwerpen voor de bypass gaan echter uit van een mogelijke peilverhoging met − in eerste instantie − niet meer dan 0,5 m, in tweede instantie op te rekken tot 1 m. Bovendien ontstond onduidelijkheid of de huidige ontwerpen van de bypass bij een peilverhoging met 1,5 m überhaupt nog wel zouden werken. Daarom is besloten tot een aanvullend onderzoek door de Waterdienst (RWS) met medewerking van Deltares.
Uitkomst van dit onderzoek (maart 2009) is enerzijds dat aanleg van de voorgestelde bypass toekomstige ontwikkelingen niet in de weg hoeft te staan. Anderzijds kan het zo zijn dat er geheel andere inrichtingen nodig zijn, wil een bypass in de toekomst goed kunnen werken. In paragraaf 2.2 gaan we nader in op alle onzekerheden.
72 Van deze KBA bestaan verschillende versies. De voorlopige second opinion was gebaseerd op de versie van 11
november, op 17 november aangevuld met een notitie met verbeteringen “Natuur en EHS in de MKBA IJsseldelta”. Inmiddels is er een nieuwe aanvulling (maart 2009) waarin de kosten van onderhoud van het verdiepte zomerbed fors naar beneden zijn bijgesteld. Dit levert slechts meer ondersteuning van de eerdere beoordeling in de second opinion.
Wat voor deze projectbeoordeling nu het meest van belang is, is dat de initiatiefnemers inmiddels lijken afgestapt van het streven naar een omwisselbesluit. Dit betekent automatisch dat de in de PKB opgenomen maatregel van zomerbedverdieping voor 2015 geheel wordt uitgevoerd. Daarmee lijken automatisch de projectalternatieven 1a en 1b van de baan, in ieder geval in de opzet als beschreven in de KBA. Verder is er nu geen directe noodzaak om te kiezen tussen de verdergaande oplossingen. Daarmee is nu ook geen keuze meer nodig tussen het referentie-alternatief, alternatief 2 of nog andere oplossingen, zie ook paragraaf 2.2. Dit kan worden meegenomen in de brede afweging over het IJsselmeer en nader worden uitgewerkt nadat een nieuw besluit over het peil op lange termijn is genomen. Dit laatste is wellicht mogelijk omdat alle door de Waterdienst (RWS) onderzochte alternatieve oplossingen van de problemen door peilverhoging kosten meebrengen tussen de 0,5 en 2 mld euro, zonder dat nu een meer nauwkeurige uitspraak mogelijk is.
De initiatiefnemers houden echter vast aan het voorstel voor “een gefaseerde aanleg en inrichting van een blauwe bypass (cf. alternatief 1b)”, zie memo VROM mede namens initiatiefnemers dd 10 april 2009 naar aanleiding van een concept van deze beoordeling. Als voordelen daarvan worden nu genoemd:
• De gebiedsontwikkeling kan starten voor 2015;73
• Er zijn forse synergievoordelen te behalen, doordat bijv. zand uit de IJssel hergebruikt kan worden bij de gebiedsontwikkeling;
• Er kan met de definitieve dimensionering van bijv. de kunstwerken en de vormgeving van (een deel van) de dijken rekening gehouden worden met de nog vast te leggen normen na 2015.
Leeswijzer
Dit alles maakt deze projectbeoordeling tot een merkwaardige: het is een beoordeling zonder duidelijk project! De onderstaande beoordeling richt zich dus (in paragraaf 2.2) op een schets van de onzekerheden op de langere termijn waarmee in een aangepast voorstel rekening moet worden gehouden. Het meer standaard opgezette deel van de second opinion (paragrafen 2.1 en 2.3) is grotendeels een herhaling van de voorlopige beoordeling van 28 november 2008. Deze tekst is gehandhaafd omdat deze een toelichting geeft waarom de nu gekozen lijn, eerst uitvoering zomerbedverdieping, in overeenstemming is met het resultaat van de eerdere KBA.
73 VROM is van mening dat in deze projectevaluatie te weinig aandacht is voor de goede ligging van de woningbouwlocatie
ten opzichte van andere mogelijke locaties. De keuze van de locatie is echter in de KBA niet onderzocht dan wel vergeleken met andere locaties. Op deze manier kan het project dus niet worden beoordeeld. De enige manier waarop het kan, is volgens de in de KBA gevolgde methodiek waarin er in het referentie-alternatief eventueel elders wordt gebouwd met een saldo 0 voor de maatschappelijke baten en kosten, net zo als dat geldt voor allerlei andere mogelijke of denkbare projecten. In de KBA blijkt een gunstige ligging dan uit het feit dat er een positief saldo voor het onderdeel woningbouw moet zijn. Als VROM expliciet de keuze tussen enkele concrete locaties had willen laten onderzoeken, dan had de opdracht voor de KBA anders moeten luiden. Nu is de focus in de KBA op de keuzes bij de oplossingen voor waterveiligheid en dus sluit deze beoordeling daarbij aan.
14.1
Legitimiteit overheidsbijdrage
Waterveiligheid
In het kader van dit onderzoek zijn de besluiten in de PKB Ruimte voor de Rivier, gebaseerd op de geldende wettelijke normen voor waterveiligheid, een gegeven en hetzelfde geldt voor voortzetting van dit beleid. Alle beleidsalternatieven leveren formeel dezelfde veiligheid en volgens de KBA zouden ook de praktische verschillen beperkt zijn. De investeringskosten voor waterveiligheid zijn, zowel nu als later, voor het Rijk. Dat heeft tot 2015 gekozen voor de financieel goedkoopste oplossing en daarna is het referentie-alternatief het goedkoopste. Deze kosten zijn dus altijd voor het Rijk. Wat overblijft, zijn de verschillen in kosten t.o.v. het referentie-alternatief en hier is de vraag of daarvoor een overheidsbijdrage legitiem is.
Een apart punt is daarbij de realisatie van de EHS. De onderzoekers stellen dat de blauwe bypass voorziet in een afgesproken hoeveelheid EHS en de ontbrekende schakel vormt tussen de randmeren en de IJssel. Het Drontermeer en het Vossemeer zijn Natura 2000-gebied. Als de blauwe bypass niet wordt gerealiseerd, zou als gevolg van deze afspraak elders een
overeenkomstige hoeveelheid EHS (300 ha natuur) moeten worden gerealiseerd; de KBA gaat dan overigens uit van droge natuur. Realisatie van de EHS binnen plan 1b zou 10,9 mln euro aan inrichting kosten plus het verlies aan landbouwproductie met een contante waarde van 3,1 mln euro. Dit is bijna 47 dzd euro per ha en blijft daarmee onder de gemiddelde bedragen voor de EHS en is veel lager dan het gemiddelde bedrag dat in het kader van Ruimte voor de Rivier aan meer ruimte/natuur (lang niet altijd EHS) wordt uitgegeven (orde grootte 250 dzd euro per ha). Dit legitimeert een overheidsbijdrage voor deze kosten bij realisatie van de blauwe bypass.
Wat de overige externe effecten betreft, scoren in (de aanvulling op) de KBA de
bypassvarianten op het totaal van de kenmerken landschap en natuur een plus ten opzichte van de varianten die beginnen met zomerbedverdieping. Voor natuur is die plus wel te verdedigen, maar bij de plus voor landschap zijn vraagtekens te plaatsen. De bypassvarianten verstoren het landschap, zowel door de dijken als door de, bij blauw daar gedeeltelijk bovenop liggende, woningbouw. Daarnaast zijn er bij de blauwe bypass recreatiebaten (waaronder veiligheid op het water), maar die worden in de KBA niet op geld gewaardeerd omdat het vooral verplaatsing zou betreffen. In alle varianten wordt aan de kwantitatieve EHS vereisten voldaan en wordt een eventueel verlies aan vogelgebied gecompenseerd. Alles bij elkaar lijkt het bedrag dat door deze plus gelegitimeerd kan worden, niet al te hoog en dan moet het verlies aan open ruimte nog laag worden gewaardeerd. Het bedrag lijkt in ieder geval beduidend kleiner dan het financiële tekort bij de varianten 1a en 1b.
Subsidiariteit
Bij de andere aspecten dan waterveiligheid of EHS gaat het vooral om regionale voordelen in de streek rond Kampen.
Afgezien van de waterveiligheid en de EHS voldoet het vroegere voorkeursbeleidsalternatief 1b, direct een blauwe bypass, slechts voor een gering deel aan de voorwaarde voor legitimiteit. Dit deel heeft bij dit project vooral regionale betekenis.
14.2
Effectiviteit
Algemeen
Onder de huidige omstandigheden zijn alle in de KBA behandelde alternatieven (in dit geval dus inclusief het referentie-alternatief) effectief in het halen van de veiligheidsnormen, gemeten in overschrijdingskansen. Hetzelfde geldt voor de bijdrage aan het halen van de EHS door het toevoegen van het kostenbedrag voor een alternatief project bij de alternatieven waarin die toevoeging niet automatisch plaatsvindt. Ten slotte voorzien enige alternatieven in extra woningbouw.
Onduidelijk is in hoeverre de financiering van de projecten is geregeld.
Compartimentering
Wat nu wel sterk blijkt te verschillen tussen de projectvarianten zijn de schades bij overstromen en de aantallen slachtoffers. In de KBA staan deze punten aan het begin van paragraaf 4 wel genoemd, maar ze zijn verder niet onderzocht. In de voorlopige beoordeling van 28 november is daarover het volgende gemeld:
“De aanleg van een bypass houdt in dat dijkring 11, IJsseldelta gecompartimenteerd wordt, zo niet gesplitst in twee nieuwe primaire dijkringen. Het kleiner worden van de dijkring rond Kampen heeft een permanent effect op de veiligheidssituatie aldaar. Doorbraak van de dijk kan mogelijk tot een snellere stijging van de waterpeilen leiden dan in de huidige situatie. Maar dit is zonder nader onderzoek moeilijk te zeggen, onder andere door de aanleg van de Hanzelijn aan de zuidkant van Kampen die mogelijk ook al een compartimenterende werking heeft.”
Inmiddels is gebleken dat HKV in 2005 en DHV in 2006 al onderzoek hiernaar hebben uitgevoerd. Een samenvattend rapport van DHV (september 2006) meldt dat door de aanleg van een bypass de stijgsnelheden en waterdiepten in het noordelijk compartiment rond Kampen toenemen. Dit rapport citeert het HKV rapport dat door uitvoering van het project de materiële schade bij overstromen rond Kampen met een factor 2 à 3 kan toenemen en het aantal
slachtoffers met een factor 2 à 5. Inmiddels is het bouwprogramma verlaagd, zodat onduidelijk is wat de verhogingen door het huidige project zijn. In ieder geval melden alle rapporten dat de evacuatietijden te gering zijn, zowel zonder als met bypass.
Geen van de rapporten gaat in op de daaruit logisch volgende aanpassing van de
veiligheidsnormen ten opzichte van de situatie zonder compartimenteren.74 Berekening daarvan
74 De optimale overstromingskans is omgekeerd evenredig met de schade bij overstromen. Een verhoging van de schade
bij overstromen met een factor 3 betekent dus, onder overigens gelijke omstandigheden, dat de optimale overstromingskans een factor 3 kleiner wordt en de veiligheidsnorm dus met die factor aangepast dient te worden. Aanpassing van de veiligheidsnorm is natuurlijk iets geheel anders dan de toets of de waterkeringen wel aan die norm voldoen.
is eenvoudig mogelijk op basis van de aanwezige informatie, mits die informatie netjes bij elkaar wordt gebracht. Aanleg en vormgeving van de dijk aan de noordzijde van de bypass als een ‘doorbraakvrije’ dijk is in dit geval met een (te) korte evacuatietijd en mogelijk hoog groepsrisico zeker het overwegen waard en ligt mogelijk ook (gedeeltelijk?) in de bedoeling. Maar hetzelfde is dan eigenlijk nodig bij de bestaande dijken en met name in Kampen zelf zal dit heel moeilijk en kostbaar zijn. De gevolgen van de aanleg van de bypass zijn dus veel verstrekkender dan de KBA suggereert.
Er is dus niet aangetoond dat een bypass op veiligheidsgebied voldoet aan het
effectiviteitscriterium, dit nog los van de punten die hieronder aan de orde komen. Als zomerbedverdieping hoe dan ook doorgaat, is altijd wel aan de wettelijke norm voor de overschrijdingskans voldaan. Ook zal toevoeging van de bypass altijd leiden tot extra
waterstandverlaging. Maar de informatie ontbreekt om conclusies te kunnen trekken over het al dan niet verlagen van het risico (kans x gevolg) door toevoeging van de bypass.
Onzekerheden en risico’s, mede op basis van het rapport van de Waterdienst (RWS) Aanscherping veiligheidsnormen
De eerste onzekerheid is de herziening van het systeem en de hoogte van de veiligheidsnormen in 2011. Daarbij is normaanscherping voor bijvoorbeeld de dijkring 53, Salland (met o.a. Zwolle) te verwachten. Dit komt duidelijk naar voren uit de KBA Ruimte voor de Rivier, is onlangs bevestigd in de KKBA Waterveiligheid 21e eeuw (eigenlijk voor alle dijkringen langs de bovenrivieren), om nog maar niet te spreken over de factor 10 van de Cie Veerman!75 Normaanpassing zou met name stroomopwaarts leiden tot een andere beoordeling van de effectiviteit van de diverse maatregelen. In ieder geval schiet aanleg van alleen de bypass dan nog meer tekort bij Zwolle. Het rapport van de Waterdienst (RWS) behandelt dit punt aan het begin van hoofdstuk 6. De conclusie is daar:
”Een verhoging van het veiligheidsniveau (…) kan leiden tot hogere eisen aan de
hoogwatergeul (= bypass, CPB), waardoor een zwaardere dimensionering noodzakelijk wordt. Ook wanneer meer waterstandsverlaging op de IJssel vereist is vanwege een hoger
veiligheidsniveau, is aanpassing van het ontwerp van de hoogwatergeul benodigd om de bijdrage van de geul in de afvoer van de IJssel te kunnen vergroten.” Dit is wat vaag;