Hoofdstuk 2 Gebiedsontwikkeling
2.3 Ontwikkelingsproces bij gebiedsontwikkeling
De inrichting van het pps-proces is erop gericht de activiteiten van de betrokken partijen in relatie met
hun omgeving en de omgeving van het project, te organiseren. Een aanzet hiertoe is het opknippen van
het proces in verschillende fasen. Waar projectmanagement zich primair richt op het aansturen van
mensen en activiteiten en het beheersen van onder andere tijd, geld en kwaliteit, richt de inrichting van
het proces zich vooral ook op omgevingsfactoren en besluitvormingproces. Het ontwikkelingsproces is in
figuur 2.2 opgenomen en komt van Kenniscentrum PPS (2004b). In Bijlage 2 is een uitgebreidere
beschrijving opgenomen van het ontwikkelproces.
Fysieke innovaties
- Geografische vernieuwing: vernieuwing van de
fysieke kwaliteiten van een gebied.
- Functie-integratie: een meer
sectoroverstijgende en gebiedsgerichte aanpak
van problemen en uitdagingen
- Technologische vernieuwing: toepassen van
nieuwe communicatie- of andere technieken
Procesmatige innovaties
- Procesvernieuwing: vernieuwende
beleidsprocessen en werkwijzen.
- Organisatievernieuwing: nieuwe organisatie- en
samenwerkingsvormen gericht op langdurige
bestaan (impliceert in de meeste gevallen pps).
- Cultuurverandering: verandering van waarden en
opvattingen, meer openheid.
- Structuurverandering: Opzet van
‘projectenveloppen’ t.b.v. value capturing
- Business case benadering: Sluitend met o.a.
maatschappelijke kosten/batenanalyse
Figuur 2.2 Ontwikkelingsproces met beslisthema’s (naar; Kenniscentrum pps, 2004b)
De aanbesteding zoals die in dit schema is opgenomen moet breed worden opgevat, namelijk het punt
waarbij verschillende partijen, publiek of privaat, al dan niet gedwongen besluiten om in een zeker
samenwerkingsverband verder te gaan.
In de navolgende beschrijving van de verschillende fasen wordt naast de globale omschrijving van de
fase zowel ingegaan op de activiteiten van de ontwikkelaar als op de samenwerkingsconstructie en het in
die fase gevoerde risicomanagement.
2.3.1 Initiatieffase. Haalbaarheid van het project bepalen
In deze fase vindt er een globale verkenning plaats, van aan de éne kant de opgave en aan de andere kant
de globale ideeën over het projectresultaat. Invulling van het plangebied vindt plaats op hoofdlijnen.
Tijdens en voor deze fase worden door de actoren eventueel al grondposities ingenomen.
Er bestaat nog geen schriftelijke overeenkomst met daarin nauwkeurig vastgelegde verplichtingen tussen
partijen, met uitzondering van de intentieverklaring waarin de verkenning van de mogelijkheden van de
gebiedsontwikkeling wordt vastgelegd.
De gemeente is als initiatiefnemer van de ontwikkeling in de meeste gevallen in deze fase bezig zich te
oriënteren op de eigen positie in de ontwikkeling ten aanzien van de grootste risico’s (zie paragraaf 4.1.1)
Deze houding wordt vervolgens in de samenwerkings- of selectievoorwaarden vertaald. Het gaat hierbij
voornamelijk om risico’s in relatie tot de grondontwikkeling, wat vaak onder de verantwoordelijkheid
valt van de gemeente. Omdat de vastgoedexploitatie vaak van invloed is op de gebieds- of
grondexploitatie wordt na de selectie nog lang dooronderhandeld over bijvoorbeeld de gevolgen van een
veranderend programma. Deze onderhandeling gaat door tot in de planvormingsfase, waar resultaten
van deze onderhandeling in een samenwerkingsovereenkomst worden vastgelegd.
Functie risicoanalyse
Het inzichtelijk maken van de verschillende risico’s (kwalificeren) en communiceren over de risico’s.
Daarnaast kan de analyse het opstellen van de strategie voor de totstandkoming van de samenwerking
met belanghebbenden ondersteunen. Input voor het opstellen van ruwe contouren voor een ruimtelijk en
organisatorisch plan. Daarnaast kan een eerste risicoanalyse beleidsmatige en financiële
randvoorwaarden opleveren.
Activiteiten waarbij risico’s in kaart worden gebracht zijn onder andere marktonderzoek,
grondonderzoek, inventariseren van juridische bestemmingsmogelijkheden en vergunningsprocedures
en afzetmogelijkheden. Hierbij wordt gekeken wat de opbrengstpotentie van het project is
(Kenniscentrum pps, 2004a).
Samenwerkingsconstructie
Risicomanagement
Haalbaarheid Realisatie Beheer
Publiek-private
realisatieovereenkomst
Publiek-private
intentieovereenkomst
Verdeling risico’s,
kosten en
verantwoordelijkheden
haalbaarheidsfase.
Eerste globale
kwalitatieve
risicoanalyse,
individueel.
Monitoren Monitoren
Aanbesteding
Iteratieve risicoanalyse
(kwantitatief)verdeling
risico’s, kosten en
verantwoordelijkheden.
Uitwerken
samenwerkingsovereenko
mst
Aanbestedingsstrategie
Initiatief
Aanbesteding
Aan de hand van bovenstaande gegevens kunnen grofweg investeringskosten, waarvan bouw- en
grondkosten de meest invloedrijke zijn in combinatie met de looptijd die invloed heeft op de rente,
tegenover de opbrengsten worden gezet om de haalbaarheid van het project te bepalen.
Belangrijke risicosoorten
Vooral de dynamiek in de omgeving van het project levert omgevingsrisico’s op. Deze risicogroep bevat
politieke, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s, economische risico’s en samenwerkingsrisico’s.
Daarnaast kan er een eerste blik geworpen worden op de projectrisico’s, zoals ruimtelijke risico’s en
planontwikkelingsrisico.
2.3.2 Planontwikkelingsfase
Bestaat uit definitie (PvE), voorlopig en definitief ontwerp en voorbereiding waarbij deze fasen cyclisch
worden doorlopen, ook wel ‘rekenen, tekenen, toetsen’ genoemd. De selectie heeft plaatsgevonden of is
nog in gang (zie Bijlage 2 voor het onderscheid).
Het voorlopige plan op hoofdlijnen wordt in deze fase uitgewerkt. De financiële uitgangswaarden
worden uitgewerkt om te toetsen of het plan haalbaar is, eveneens in juridische, milieutechnische en
maatschappelijke zin. Publiekrechtelijke planprocedures worden doorlopen, waarbij de gemeente een
belangrijke rol speelt. Partijen sluiten in deze fase parallel aan het verloop een
samenwerkingsovereenkomst, op basis van een concreet plan en een exploitatieberekening, zoals
opgenomen in Bijlage 2. In werkelijkheid is in dit stadium globaal gerekend en getekend. Aanvullende
grondverwervingsactiviteiten worden ondernomen. De afname van de grond is een groot risico, er
ontbreken nog veel zekerheden. Daarnaast tikt ook de renteteller.
Verkoop- en verhuurplanning zijn afhankelijk van de fasering van het project, waarbij ontwikkelingen in
de nabijheid van het project van invloed zijn op verkoop- en verhuursnelheid en genoemde fasering. Ook
is deze planning afhankelijk van het risico dat de ontwikkelaar wil lopen.
Voorwaarden voor het uitvoeren van de risicoanalyse in deze fasen zijn het programma van eisen
bestaande uit functie/bestemming, kwaliteitsniveau en massastudie (oppervlak, hoogte, aantal lagen)
Functie risicoanalyse
Identificatie van de belangrijkste risico’s van het voorgenomen plan en het inzichtelijk maken van
verschillende risico’s (kwantificeren) en communiceren over de risico’s, op iteratieve wijze. In de
samenwerkingsovereenkomst moet de allocatie van de belangrijkste risico’s worden vastgelegd. Deze
allocatie vindt onder andere plaats op basis van de houding van de verschillende partijen ten opzichte
van de risico’s, het gekozen samenwerkingsmodel, de beschikbare informatie over de verschillende
risico’s en de kenmerken van de betrokken partijen.
Belangrijke risicosoorten
Omgevingsrisico’s; samenwerkingsrisico’s, politieke, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s
Organisatierisico’s; structuur van de projectorganisatie, kwaliteit en kwantiteit van het personeel
Projectrisico’s; risico’s in verband met de beoogde pps-constructie, plankwaliteit en ruimtelijk risico
2.3.3 Realisatiefase en exploitatie/beheerfase
De realisatiefase is gericht op de uitvoering van de plannen op de manier zoals vastgelegd in de
samenwerkingsovereenkomst. Het procesmanagement en de inrichting van het pps-proces veranderen
van het structureren van het besluitvormingsproces en de interacties tussen partijen naar het monitoren
van die afspraken en die interacties. De fase is gericht op de uit- of invoering van de gekozen oplossing
zoals die is bepaald in de haalbaarheidsfase en is vastgelegd in de samenwerkingsovereenkomst.
Vergunningen moeten verleend worden voor de uitgewerkte plannen voor vastgoed en openbare
ruimten. Duidelijk is wie, wat, wanneer gaat doen. Grondverwerving loopt door, de al verworven
gronden zijn mogelijk bouwrijp gemaakt. Hier moet duidelijk zijn aan de hand van de
Functie risicoanalyse
De risicoanalyse moet ervoor zorgen dat de kwaliteit van de projectorganisatie wordt gewaarborgd.
Daarnaast is het onderdeel van het projectmanagement, waarbij de kwaliteit en actualiteit van het plan en
de exploitatieberekening wordt beoordeeld. De nadruk ligt op beheersing van de doelstellingen en
randvoorwaarden. Daarnaast zijn procedurele afspraken die eerder in het proces gemaakt zijn basis voor
daaraan gerelateerde analyses.
Belangrijke risicosoorten
Organisatierisico’s zoals de cultuur(verschillen) bij de betrokken partijen, de structuur van die organisatie
die werkzaam moet blijken en de verschillende processen binnen de organisatie.
Projectrisico’s zoals risico’s in verband met de pps-constructie, de plankwaliteit en het ruimtelijk risico.
Omgevingsrisico’s zoals macro-economische ontwikkelingen en risico’s met betrekking tot financiële
parameters waarmee is gerekend.
Vooruitlopend op het volgende hoofdstuk dat ingaat op risicomanagement bij gebiedsontwikkeling
wordt hier gesteld dat het doel van de risicoanalyse verschuift van het leveren van inzicht in de
voortgang van een project naar de noodzaak van en mogelijkheden voor het treffen van
beheersmaatregelen. Algemene kenmerken van de cycli zijn dat de risicoanalyse eerder in het project
minder kwantitatief, minder formeel, minder tactisch, meer strategisch, meer creatief en meer belast met
de identificatie en opsporen van kansen is (Gehner, 2003).
