antwoord op de vraag of de doelen van het beleid zijn gerealiseerd (doelbereik) en hoe doeltreffend het beleid is geweest. Ook geven we aan welke maatregelen eventueel kunnen worden genomen om
2. Onderzoek Rebel (2020)
Op 6 september 2019 schreef de staatssecretaris van IenW in haar beleidsreactie op het rapport van de Commissie Geurhinder Veehouderij ook over stalbeoordeling. In de brief geeft de staatssecretaris aan dat er verbeteringen zijn doorgevoerd vanwege eerdere kritiek op het stelsel, maar dat nog steeds bepaalde knelpunten worden ervaren. Dat is aanleiding voor de staatssecretaris om opdracht te geven aan een extern bureau om advies uit te brengen over de mogelijkheden voor verdergaande wijzigingen ter versterking van het stelsel van de stalbeoordeling.101
Naar aanleiding van deze aankondiging en uitvoering van die opdracht, brengt Rebel op 16 juni 2020 in opdracht van IenW een rapport uit, met een antwoord op de vraag: ‘Hoe verbeteren we het proces voor beoordeling van emissies in stallen?’ In dit rapport worden de verschillende knelpunten geschetst die verschillende stakeholders ervaren:102
98 Rebel (2020). Een nieuw systeem van stalbeoordeling.
99 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, Aanhangsel nr. 832.
100 Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016, 33 037 nr. 175.
101 Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 383, nr. 333.
102 Rebel (2020). Een nieuw systeem van stalbeoordeling.
• De stalbeoordelingsprocedure is complex met lange doorlooptijden. Dit komt bijvoorbeeld door de hoeveelheid informatie die bij een aanvraag overlegd moet worden, de verschillende partijen met verschillende rollen in het proces, de eisen en de randvoorwaarden bij metingen en de verschillende emissiefactoren.
• Volgens de huidige regels wordt de emissiereductie van een bepaald stalsysteem bepaald ten opzichte van de Beste Beschikbare Technieken (BBT). In de praktijk blijkt dat de echte emissie behalve door het stalsysteem ook beïnvloed wordt door de keuze voor veevoer/additieven en de zogenaamde
managementactiviteiten van veehouders (zoals hoe vaak een veehouder schoonmaakt).Het
stalsysteem is dus niet de enige factor die het emissieniveau uit de stal beïnvloedt. Hierdoor worden veehouders niet geprikkeld om in te zetten op emissiereducerende activiteiten anders dan de stalsystemen.
• Er zijn voorbeelden waarbij fabrikanten een beschreven techniek kopieerden en deze goedkoper op de markt brachten (dan degene die de proefstalprocedure heeft doorlopen). Dit kan voor sommige fabrikanten reden zijn om uit te wijken naar het buitenland waar de techniek wel beschermd is. Ook geeft het andere fabrikanten een perverse prikkel om stalsystemen na te bootsen. Op 23 april 2020 is door middel van een wijziging van de Rav geregeld dat een nieuw stalsysteem op de Rav-lijst
gekoppeld wordt aan de ontwikkelaar, om dit probleem te verhelpen.
• De beoordeling van een staltechniek door de TAP wordt als niet transparant ervaren en daarmee ook de uitkomsten. De intransparantie wordt verder versterkt door het gebrek aan toegankelijkheid van de TAP voor mondelinge toelichting en bespreking van de beoordeling. Ook kwam naar voren dat de modellen die de TAP gebruikte op een te hoog detailniveau de emissiefactor bepalen. Dit sloot niet aan bij de onzekerheidsmarge van emissies en creëert een mate van schijnzekerheid.
• De procedure van stalbeoordeling vraagt een investering van de aanvrager (qua tijd en kosten, vooral voor het meten). Hierdoor is de aanvraag voor een proefstalstatus lastiger voor kleine partijen. De hoge kosten en de vereiste minimale emissiereductie, leiden ertoe dat innovaties met een beperkte emissiereductie niet worden ontwikkeld.
Gedurende het onderzoek van Rebel werd de Taskforce Versnelling Innovatieproces Stalsystemen (hierna:
Taskforce) opgericht. De Taskforce werd ingesteld om “de versnelling op het gebied van innovatie van stalsystemen, andere veehouderij-oplossingen en een bijbehorend nieuw systeem van vergunningverlening, toezicht en handhaving vorm te geven”. Op 19 november 2020 kwam het adviesrapport ‘Ruimte voor ondernemerschap en innovatie’ van de Taskforce uit.103 Het adviesrapport stelt, kort samengevat, dat er op korte termijn creatieve oplossingen moeten worden bedacht en innovatieve stalsystemen moeten worden ontwikkeld om deze vervolgens op de markt te brengen. Hierdoor kan de veehouderij verder verduurzaamd worden. Ook stelt de Taskforce dat het werken met emissieplafonds voor veehouders de innovatiesnelheid kan verhogen, de marktimplementatie kan versnellen en maatschappelijke doelen kan realiseren.
Verder geeft de Taskforce nog een aantal aanbevelingen:
1. Het ontwerpen en implementeren van een wettelijk systeem dat stuurt op emissiedoelen (in plaats van op middelen), waarbij de manier van inrichting van het stalsysteem wordt overgelaten aan veehouders en techniekleveranciers, en waarbij ook voer- en managementmaatregelen worden meegerekend in het beperken van emissies. De borging van het emissieplafond is een samenspel tussen de publieke en private sector.
2. Het optimaliseren van de huidige regelgeving en werkwijzen met betrekking tot de
proefstalprocedure, aangezien deze naar verwachting nog zeker vier tot vijf jaar operationeel zal blijven.
103 Taskforce Versnelling Innovatieproces Stalsystemen (2020). Ruimte voor ondernemerschap en innovatie: Advies Taskforce Versnelling Innovatieproces Stalsystemen.
3. Het inrichten van 20 pilots, om op deze manier innovatietrajecten de mogelijkheid te bieden zich verder te ontwikkelen en de internationale samenwerking rondom het ontwikkelen van innovatieve stalsystemen te optimaliseren.
In februari 2021 schrijft de minister van LNV, mede namens de staatssecretaris van IenW, in een Kamerbrief over dit rapport aan de Tweede Kamer dat het advies richting geeft aan de transitie naar een systeem gebaseerd op gemeten emissies uit de stal.104 De minister ondersteunt de voorstellen voor het inrichten van een regie-orgaan, maar de invulling vraagt nog om nadere uitwerking. Zij krijgt in ieder geval de opdracht om 20 pilots op te zetten om meer ervaring op te doen met sensormetingen. Voor de huidige proefstalprocedure zal RVO vergaande inhoudelijke en procesmatige veranderingen doorvoeren. Verder schrijft de minister van LNV dat de uitwerking van het nieuwe systeem en de instelling van een regieorgaan aan een volgend kabinet is.
5.1.3. Conclusies
Stalbeoordeling is voor een belangrijk deel instrumenteel aan het bereiken van de beleidsdoelen op andere deelonderwerpen binnen deze beleidsdoorlichting. Het kent daarom ook een ander soort doelstelling:
“Het stellen van voorschriften aan stalsystemen en het mogelijk maken van de ontwikkeling van nieuwe stalsystemen door ontwikkelaars.”
Voor het stellen van voorschriften aan stalsystemen is er een stelsel van wet- en regelgeving, informatie en protocollen dat fabrikanten in staat stelt om nieuwe stalsystemen te ontwikkelen en vervolgens te laten toetsen (op emissiereductie), waardoor ze kunnen worden voorzien van een vastgestelde
emissiereductiefactor die wordt vermeld op de Rav-lijst.
In dit stelsel ontwikkelen fabrikanten ook daadwerkelijk nieuwe, emissiereducerende stalsystemen. Sinds 2014 zijn gemiddeld zo’n zes nieuwe stalsystemen per jaar met een unieke emissiefactor op de Rav-lijst geplaatst (betreffende ammoniakemissie). Deze emissiereducerende stalsystemen geven per dierplaats minder emissie dan traditionele stalsystemen (die niet op de Rav-lijst staan).
Ook blijkt dat de emissiearme stalsystemen in de praktijk worden aangeschaft door veehouders. Uit cijfers uit de studie van de CDM volgt dat de implementatiegraad van emissiearme stalsystemen is toegenomen tussen 2012 en 2018.
Kortom, met de toetsing en implementatie van nieuwe stalsystemen wordt emissiereductie bereikt ten opzichte van de situatie dat deze stalsystemen niet zouden worden ingezet. Er zijn er in de periode 2014-2020 stalsystemen toegevoegd aan de Rav-lijst en er zijn in die periode meer emissiereducerende stalsystemen geïmplementeerd door veehouders. Het doel van stalbeoordeling - mogelijk maken van de ontwikkeling van nieuwe stalsystemen - wordt daarmee dus bereikt.
Tegelijkertijd valt op basis van evaluaties uit 2014 en 2020 op te maken dat stalbeoordeling wordt ervaren als een complex en langdurig proces en dat niet alle innovaties goed passen binnen deze procedure. Het gevolg is dat het meerdere jaren duurt voordat nieuwe stalsystemen een emissiefactor toegekend krijgen en dat sommige stalsystemen helemaal geen emissiefactor toegekend kunnen krijgen. Dit laatste geldt bijvoorbeeld voor relatief kleine innovaties, waarbij leveranciers geen business case zien in het doorlopen van de
stalbeoordelingsprocedure. In de periode 2014-2020 is een deel van de knelpunten door getroffen
104 Tweede Kamer, 2020-2021, 29 383, nr. 357.
maatregelen wel weggenomen, met als uiteindelijk streven om het gemakkelijker en aantrekkelijker te maken voor fabrikanten om nieuwe stalsystemen te ontwikkelen.
Het (verder) versoepelen van de voorschriften om meer ontwikkeling van nieuwe stalsystemen mogelijk te maken kan nadelig uitpakken voor de betrouwbaarheid van prestaties van die nieuwe stalsystemen. Recente studies van CBS en de CDM laten zien dat een deel van de emissiearme stalsystemen mogelijk niet goed functioneert (zie paragraaf 5.2.2). Dit onderstreept het belang van de voorschriften die aan de toelating van nieuwe stalsystemen worden gesteld.
Tot slot is op te merken dat de ruimte om verdere verbeteringen door te voeren binnen het huidige stelsel van stalbeoordeling beperkt lijkt, zo volgt uit de studies van Berenschot en Rebel. Dat is aanleiding om de potentie voor een geheel ander stelsel voor stalbeoordeling nader te onderzoeken. Om die reden is aan de Tweede Kamer toegezegd om voor de ontwikkeling van innovatieve stalsystemen in 20 pilots meer ervaring op te doen met een nieuw systeem gebaseerd op doelvoorschriften, waar veehouders op een emissieplafond worden afgerekend op basis van real time meten met sensoren.
5.2. Emissiebeleid ammoniak uit stallen
In artikel 21 Duurzaamheid van de Rijksbegroting van Infrastructuur en Waterstaat staan geen expliciete doelen en/of indicatoren beschreven voor het deelonderwerp emissiebeleid ammoniak uit stallen. Wel is “het verminderen van emissies” onderdeel van de algemene doelstelling. Het verminderen van ammoniakemissies uit stallen is daar onderdeel van. Op grond van beleidsdocumenten en gesprekken is de volgende doelstelling gereconstrueerd: “Het verminderen van emissies ammoniak uit stallen naar de lucht”. Hieronder hangt als subdoelstelling: “Het toepassen van BBT door veehouders (ten einde schadelijke ammoniakemissies uit stallen te verminderen)”.
In deze paragraaf gaan we eerst in op het doelbereik ten aanzien van deze doelstellingen. Hierbij kijken we zowel naar de nationale doelen die als het ware boven de doelen van artikel 21 hangen (zie doelenboom), als naar de doelen van artikel 21. Vervolgens kijken we naar de doeltreffendheid van het beleid bij het al dan niet bereiken van deze doelstellingen.
5.2.1. Doelbereik
De wetgeving waarmee invulling wordt gegeven aan de doelstelling van het emissiebeleid ammoniak uit stallen kent maximale emissiewaarden per dierplaats én een emissieplafond ammoniak per veehouderij in kwetsbare gebieden. Daarnaast wordt met het beleid bijgedragen aan het behalen van het Nederlandse
ammoniakplafond (de maximale ammoniakemissie in Nederland volgens de NEC-richtlijn). In deze paragraaf gaan we eerst in op de mate waarin de Europese doelstellingen worden behaald en wat de bijdrage van de veehouderij hieraan is. Vervolgens bekijken we de mate waarin de doelstellingen voor het emissiebeleid ammoniak uit stallen onder artikel 21 zijn behaald.