afgeschaald of helemaal stopgezet worden, of juist geïntensiveerd. Ook is het denkbaar dat er iets verandert in de verdeling van verantwoordelijkheden tussen markt en overheid, bijvoorbeeld dat bekostiging van bepaalde activiteiten bij de markt komt te liggen, of dat het Rijk juist bepaalde taken naar zich toetrekt.
7.1. Beleidsopties en consequenties
Beleidsopties kunnen de facto drie kanten op werken: besparing na investering (+20% > -20%), besparingen (-20%) en investeringen (+(-20%). In deze volgorde behandelen we de belangrijke opties die in het onderzoek naar voren zijn gekomen.
Besparing na investering
Gesteld is dat de overheid in het huidige stelsel erg servicegericht is richting de markt door de beoordeling van stalsystemen zelf grotendeels uit te voeren en te bekostigen (naast de subsidies die ook vanuit LNV nog worden verstrekt aan veehouders voor het stimuleren in investeringen in emissiearme stalsystemen). Dit strookt wellicht niet goed met het adagium ‘de gebruiker betaalt’ en kan aanleiding zijn om meer
verantwoordelijkheid bij de markt te leggen als het gaat om de beoordeling van stalsystemen (en mogelijk ook voor andere activiteiten, zoals de bekostiging van onderzoek). Het is denkbaar dat in dat geval de beoordeling van de emissiereductie van stalsystemen gebeurt door daarvoor geschikte certificeringsinstanties, die rechtstreeks in opdracht van veehouders of fabrikanten werken. De rol van RVO/de TAP in het
beoordelingsproces wordt dan kleiner of verdwijnt zelfs helemaal, waarmee kosten wordt bespaard. Er ontstaat dan een systeem dat lijkt op hoe in Nederland meetinstrumenten (bijvoorbeeld weegschalen, volumemeters, et cetera) worden gecertificeerd. Fabrikanten kunnen deze laten certificeren door één van de
235 Officieel schrijft de RPE alleen voor om naar de besparingsvariant (-20%) te kijken. In overleg met de opdrachtgever is afgesproken om beleidsopties voor zowel besparingen (-20%) als investeringen (+2-%) te onderzoeken. Dit is niet ongebruikelijk in beleidsdoorlichtingen.
vijf in Nederland aangewezen instanties (notified bodies) of een andere Europese aangewezen instantie. De markttoegang geschiedt dan via certificering, en dit wordt gecombineerd met toezicht in gebruik door de overheid (ter vergelijking: Agentschap Telecom houdt toezicht op de in Nederland opgestelde
meetinstrumenten voor zakelijk gebruik). Betrokkenen stelden dat dit wel een langetermijnscenario kan zijn en dat deze transitie eerst (beperkte) investeringen van het Rijk vraagt. Niet zozeer een investering in geld, maar wel een investering in tijd, omdat er beleidsinzet nodig is om een afsprakenkader te ontwikkelen waar certificeerders aan moeten voldoen. Er zitten ook risico’s aan. De Rijksoverheid verliest in dit scenario de controle over het vaststellen van emissiefactoren en moet vertrouwen op de kwaliteit en onafhankelijkheid van certificeringsinstanties. In fraudegevoelige omgevingen kan certificatie een kwetsbaar instrument zijn. Ten slotte is een risico dat de markt voor de ontwikkeling en beoordeling van nieuwe stalsystemen te klein is voor een certificeringsinstatie om rendabel op te opereren, wat in het verre verleden al eens is gebleken.
Nauw verwant hieraan is het gebruik van sensoren in stallen om real time emissies te meten. Deze techniek is voor het meten van ammoniakemissies ver ontwikkeld (voor fijnstof en geur veel minder ver) en hier worden binnenkort meerdere pilots bij veehouders voor gestart. Op basis van die pilots ontstaat een beeld over hoe kansrijk de toepassing van sensormetingen is en hoe het instrument gebruikt kan worden voor de transitie naar een systeem voor emissiemetingen (uit te werken door een volgend kabinet). Zo zijn bijvoorbeeld
sensormetingen bij open stallen niet eenvoudig. Er gelden wel een aantal voorwaarden voor een succesvolle overgang. Een belangrijke voorwaarde is dat er een kwaliteitsborgingsysteem komt om te voorkomen dat fraude wordt gepleegd. Als de overgang naar real time meten met sensoren werkelijkheid wordt, dan levert dat in potentie flinke kostenbesparingen op voor toezichthouders, omdat ze op afstand emissiewaarden kunnen aflezen en veel meer administratief kunnen afdoen. Ook het beoordelingsproces door RVO/de TAP kan dan worden afgeschaald c.q. afgeschaft, omdat berekeningen kunnen worden vervangen door exacte metingen.
Daarbij geldt wel dat metingen niet kunnen plaatsvinden voordat de bouw van een emissiearme stal
plaatsvindt en een rol van RVO/de TAP daarom toch nodig kan blijven. Ook hierbij is de veronderstelling dat het Rijk eerst de noodzakelijke voorbereidende werkzaamheden moet treffen, onder meer om een kader te stellen voor de systematiek om kwaliteit te borgen, voordat er sprake zal zijn van besparing.
Besparingen
Een optie is om te onderzoeken of kennisdeling meer op regionaal niveau zou kunnen worden georganiseerd en zou kunnen plaatsvinden. Nu is dat centraal georganiseerd via RWS/InfoMil (op Rijksniveau). In dat geval zou RWS/InfoMil meer als faciliterende organisatie voor kennisdeling kunnen fungeren. Het risico daarvan is dat kennis meer versnipperd raakt en dat de kosten bij regionale partijen (bijvoorbeeld provincies,
veiligheidsregio’s of omgevingsdiensten) navenant stijgen, waardoor het in feite geen besparing is. Wel is dit een besparing voor de Rijksbegroting indien middelen voor de meerkosten bij regionale partijen niet worden gecompenseerd.
Verder is geopperd om op de Rav-lijst te gaan werken met een systeem van emissieklassen in plaats van unieke emissiefactoren per stalsysteem. Dat kan mogelijk een besparing opleveren bij de werkzaamheden van de TAP.
Door een klasse eraan te verbinden in plaats van een precies getal wordt meer recht gedaan aan de
werkelijkheid, namelijk dat een precies getal ook altijd een onzekerheidsmarge met zich meebrengt. De vraag is vervolgens welk effect het hanteren van een klasse in plaats van één waarde op (concurrentie tussen)
fabrikanten heeft, omdat er dan minder onderscheidend vermogen tussen stalsystemen ontstaat en dat dus mogelijk ook leidt tot minder prikkels om te innoveren met stalsystemen.
Investeringen
Een deel van het onderzoek dat nu plaatsvindt betreft de evaluatie van emissiefactoren. Dat soort onderzoek gebeurt grotendeels op ad hoc basis en zou meer planmatig kunnen plaatsvinden. Bijvoorbeeld door het opzetten van een meerjarenprogramma voor evaluatie van emissiefactoren, waarin deze voor bepaalde diercategorieën eens in de x-aantal jaren opnieuw worden geëvalueerd. Dat geeft uiteindelijk een meer
compleet, actueel en waarheidsgetrouw beeld over eerder vastgestelde emissiefactoren. Om dat mogelijk te maken is een jaarlijkse extra investering nodig.
Het aantal geurknelpunten rond veehouderijen is vrij groot en geurbeleid is voor decentrale overheden een grote uitdaging (zie ook de conclusies in paragraaf 5.4.3). Dat kan reden zijn om de inzet van het Rijk op het thema geur te intensiveren. Als concrete optie is genoemd om gemeenten/omgevingsdiensten meer voorlichting te geven en beter te ondersteunen op gebied van de Omgevingswet en geurbeleid
(vergunningverlening en handhaving). Het beoogde effect is dat omgevingsdiensten dan beter in staat worden gesteld om geurknelpunten aan te pakken.
Meerdere deelnemers zien een belang in meer investeringen in het ontwikkelen van modellen. Momenteel worden modellen gebruikt in de proefstalprocedure, bij vergunningverlening en bij monitoring. Er wordt veel gemeten op het niveau van de individuele veehouderij, terwijl een combinatie van modellen, (voorspellende) statistiek en metingen het vaststellen van de emissiereducerende waarde van stalsystemen in
proefstalprocedures nog effectiever kan maken.
Het gebrek aan capaciteit bij omgevingsdiensten/gemeenten om goed toezicht te kunnen uitoefenen, is een punt van aandacht dat in rapporten naar voren is gekomen en ook door deelnemers aan de bijeenkomst wordt onderschreven. Aangezien de handhaving een taak is van omgevingsdiensten (die worden aangestuurd en bekostigd door provincies en gemeenten), is de vraag welke rol het Rijk hierin kan spelen. Varianten die daarbij in theorie denkbaar zijn, variëren van het nog beter ondersteunen van omgevingsdiensten in hun
taakuitvoering tot het opleiden van inspecteurs van omgevingsdiensten tot het eventueel beschikbaar stellen van (al dan niet geoormerkte) financiële middelen vanuit het Rijk aan omgevingsdiensten om toezicht en handhaving te intensiveren. Zie ook het rapport van de commissie Van Aartsen.
7.2. Algemeen beeld
In de paragraaf hiervoor zijn de opties beschreven die denkbaar zijn als er moet worden bespaard of als er kan worden geïnvesteerd.
In aanvulling daarop merken we dat het overheersende beeld is dat stalemissies een zeer relevant, actueel en urgent maatschappelijk vraagstuk is (onder meer vanwege geurhinder, (mogelijke) gezondheidseffecten op omwonenden en vanwege de ingrijpende maatregelen die moeten worden genomen om de stikstofemissies te beperken). Daardoor is de beleving dat al het beleid dat kan helpen om de emissies te beperken, noodzakelijk is en dat er weinig aanleiding is voor besparing. Dit beeld wordt verder versterkt doordat het onderdeel stalsystemen van artikel 21 - met jaarlijks ca. € 2,3 mln. - een relatief kleine begrotingspost vormt en een investering of besparing van 20% niet snel het verschil zal maken.
Een tweede belangrijke notie is dat besparingen op de lange termijn vaak gepaard gaan met investeringen op de korte termijn (in geld of in tijd). Daarmee zijn het niet altijd overduidelijke besparingen (-20%) of
investeringen (+20%). Voorbeelden zijn de transitie naar een systeem waarin de markt de verantwoordelijkheid krijgt voor stalbeoordeling en het gebruik van sensoren voor (real time) meten van stalemissies. Dit zijn bovendien beleidsopties die een lange adem vergen en dus niet binnen een paar jaar effect zullen sorteren.
Ten slotte kan worden opgemerkt dat besparingen op het niveau van de Rijksoverheid kunnen leiden tot extra kosten bij de decentrale overheden, waardoor per saldo geen kostenbesparing wordt bereikt. Daar moet rekening mee gehouden worden. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn als de ondersteuning en voorlichting aan vergunningverleners of handhavers afneemt.