3. Achtergrond en strekking wijzigingen Bal
3.2 Natura 2000-gebieden en bijzondere nationale natuurgebieden
3.3.1 Omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteiten: soorten
3.3.2.2 Omzetting in het Bal
Algemeen
Voor de systematiek van het verbieden van bepaalde gedragingen door aanwijzing als flora- en fauna-activiteit, waardoor deze gedragingen uitsluitend op basis van een verleende omgevings-vergunning kunnen uitgevoerd, en voor de systematiek van het formuleren van afwijkingen van deze vergunningplicht, wordt verwezen naar voorgaande paragraaf 3.3.1.2 (kopje ‘algemeen’).
Aanwijzing verboden gedragingen
Overeenkomstig die in het voorgaande beschreven systematiek van de Omgevingswet, worden met dit aanvullingsbesluit in het Bal de op grond van de habitatrichtlijn en andere internationale verplichtingen te verbieden gedragingen aangewezen als gedragingen die zijn aan te merken als
‘flora- en fauna-activiteit’ en die daarmee op grond van artikel 5.2, tweede lid, van de Omge-vingswet zijn verboden, tenzij daarvoor een omgevingsvergunning is verleend:
de op grond van de artikelen 12, eerste lid, en 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de habitatrichtlijn te verbieden handelingen die directe schade aan vogels toebrengen;130
het op grond van de artikelen 12, tweede lid, en 13, eerste lid, aanhef en onder b, van de habitatrichtlijn te verbieden bezit en handel; 131
de op grond van artikel 15 van de habitatrichtlijn te verbieden middelen voor het van-gen of doden.132
Daarmee zijn alle voorheen in de artikelen 3.3, 3.6 en 3.9 van de Wet natuurbescherming op-genomen verboden in het Bal omgezet.
Afwijkingen
De aanwijzingsbepalingen bevatten een specifieke uitzondering die onmiddellijk samenhangt met een uit de habitatrichtlijn zelf voortvloeiende inperking van de daar genoemde verboden.
Zo blijkt uit artikel 2, tweede lid, en de context van de artikelen 12 en 13 dat het gaat om in het wild levende soorten en dus niet om dieren of planten die zijn gefokt of geteeld. Om die re-den zijn in het het Bal gefokte dieren en planten van het bezit- en handelsverbod
130 Artikel 11.31 Bal.
131 Artikel 11.32 Bal.
132 Artikel 11.33 Bal.
47
uitgezonderd.133 Voor de aangewezen verboden handelingen die direct schade veroorzaken blijkt uit de bewoordingen zelf al dat het gaat om handelingen ten aanzien van in het wild le-vende soorten en om handelingen in de natuur. Ook worden handelingen uitgezonderd die wor-den verricht ter uitvoering van door het bevoegd gezag voor het beheer van het Natura 2000-gebied134 voorziene instandhoudingsmaatregelen of passende maatregelen voor een Natura 2000-gebied. Dergelijke handelingen zijn dus niet vergunningplichtig.135
Verder kan – waar voorheen op grond van de Wet natuurbescherming ontheffing werd verleend in individuele gevallen voor in beginsel verboden activiteiten toestemming worden verleend bij omgevingsvergunning op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g. Daarbij geldt het afwijkingskader van artikel 16 van de habitatrichtlijn als toetsingskader.136
Daarnaast zijn er enkele meer generieke uitzonderingen van de vergunningplicht voorzien, overeenkomstig de uitzonderingen op de verbodsbepalingen ter omzetting van artikel 5 van de vogelrichtlijn die voorheen ook in de Wet natuurbescherming waren opgenomen:
Geen omgevingsvergunningplicht geldt voor toestemmingsbesluiten op grond van een an-dere wet waarbij het afwijkingskader van artikel 9 van de vogelrichtlijn wordt toegepast. 137
De omgevingsvergunningplicht geldt evenmin voor handelingen die daarvoor zijn aangewe-zen in:
▪ een programma of omgevingsplan voor zover dat mede is gericht op de inrichting, het beheer of het gebruik van een Natura 2000-gebied; of
▪ in een programma dat gericht is op versterking van natuurwaarden binnen of buiten Natura 2000-gebieden mede met het oog op een duurzame economische ontwikkeling.
138
In het Bkl is geregeld dat dit onderdeel van het programma of omgevingsplan moet vol-doen aan het afwijkingskader van artikel 9 van de vogelrichtlijn en is voorzien in betrok-kenheid van het normaliter bevoegde gezag voor de omgevingsvergunning.139
Bij omgevingsverordening of – ingeval van activiteiten die betrekking hebben op handel of activiteiten die (anderszins) van nationaal belang zijn – bij ministeriële regeling van de Mi-nister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit kan vrijstelling van de omgevingsvergun-ningplicht worden verleend, met inachtneming van het afwijkingskader van artikel 9 van de vogelrichtlijn.140
Overheden of maatschappelijke organisaties kunnen een gedragscode opstellen die verze-kert dat overeenkomstig die gedragscode verrichte handelingen zo min mogelijk verstoring van vogels en van hun voortplantings- en nestelplaatsen en dergelijke veroorzaken. Als
133 Artikel 11.32, tweede lid, aanhef en onder b, Bal.
134 Artikel 2.18, eerste lid, onder f, onder 2˚, Omgevingswet en artikel 3.24 Bkl.
135 Artikelen 11.31, tweede lid, aanhef en onder b, en 11.32, tweede lid, aanhef en onder c, Bal.
136 Artikel 8.74h Bkl.
137 Artikelen 11.31, tweede lid, aanhef en onder a, en 11.32, tweede lid, aanhef en onder b, Bal.
138 Artikel 11.34 Bal en artikelen 4.34, eerste lid, en 5.167, eerste lid, Bkl.
139 Artikelen 4.34, tweede lid, 4.37 en artikelen 5.167, tweede lid, en 5.170 Bkl.
140 Artikelen 11.35, 11.36 en 11.37 Bal.
48
voor de handelingen een beroep kan worden gedaan op één of meer van de rechtvaardi-gingsgronden voor afwijkingen die worden genoemd in artikel 9 van de vogelrichtlijn en als ook overigens aan het afwijkingskader van dat artikel is voldaan, kan de minister deze ge-dragscode aanwijzen bij de ministeriële regeling; overeenkomstig deze gege-dragscode ver-richte handelingen worden bij de ministeriële regeling vrijgesteld van de omgevingsvergun-ningplicht. 141
In de artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 7 worden deze bepalingen verder toegelicht.
3.3.3 Omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteiten: andere soorten
Algemeen
Naast de concrete Europese en internationale verplichtingen ten aanzien van soortenbescher-ming die zijn besproken in de voorgaande paragrafen, bevatten verschillende verdragen waar Nederland partij bij is algemene verplichtingen tot instandhouding van in het wild voorkomende dier- en plantensoorten en de daarbij behorende leefmilieus. Het Biodiversiteitsverdrag verplicht partijen om wetgeving of andere regelgeving te ontwikkelen en te handhaven die nodig is voor de bescherming van bedreigde soorten en populaties (artikel 8, onderdeel k). Het verdrag van Bern verplicht partijen om de nodige maatregelen te nemen om de populaties van in het wild levende dier- en plantensoorten te handhaven of te brengen op een niveau dat met name over-eenkomt met hetgeen vanuit ecologisch, wetenschappelijk en cultureel standpunt is vereist (ar-tikel 2).
Aan deze verplichtingen wordt invulling gegeven met verschillende instrumenten. Zo worden rode lijsten opgesteld met bedreigde dier- en plantensoorten,142 worden actieve maatregelen getroffen om de internationaalrechtelijke biodiversiteitsdoelstellingen te realiseren, waaronder het realiseren van een natuurnetwerk Nederland (zie paragraaf 4.2.3 van deze nota van toelich-ting) en geldt een specifieke zorgplicht voor natuur met de mogelijkheid daaraan maatwerk-voorschriften of maatwerkregels te koppelen (zie paragrafen 2.1.4 en - voor de analogie met de Natura 2000-gebieden - paragraaf 3.2.1.1 van deze nota van toelichting).
Een aantal soorten vraagt daarnaast aanvullende bescherming door middel van het landelijk verbieden van bepaalde schadelijke handelingen. Het gaat daarbij in het bijzonder om soorten die in Nederland in hun voortbestaan worden bedreigd en die daarom op de rode lijsten zijn ge-plaatst; deels ook soorten die vallen onder bijlage V van de habitatrichtlijn waarop artikel 14 van die richtlijn van toepassing is (zie in het voorgaande paragraaf 3.2.2.1). Ook gaat het – in het licht van hun intrinsieke waarde en de maatschappelijke opvattingen – om dieren die
141 Artikel 11.38 Bal.
142 Overeenkomstig artikel 2.19, vierde lid, onder a, van de Omgevingswet, zoals gewijzigd door de Aanvullingswet natuur Omge-vingswet.
49
aanvullende bescherming vragen, ongeacht of het om bedreigde soorten gaat of niet. Voorheen voorzagen de artikelen 3.10 en 3.11 van de Wet natuurbescherming in deze aanvullende lande-lijke bescherming. Deze lijn wordt inhoudelijk ongewijzigd voortgezet onder de Omgevingswet.
Aanwijzing verboden gedragingen
In het licht van het voorgaande wordt met dit aanvullingsbesluit het opzettelijk doden of van-gen van in het wild levende zoogdieren, amfibieën en reptielen aangewezen als omgevingsver-gunningplichtige flora- en fauna-activiteit, voor zover het soorten betreft die niet al vallen onder de aanwijzing van flora- en fauna-activiteiten die betrekking hebben op habitatrichtlijnsoorten.
Dat geldt ook voor het beschadigen of vernielen van de vaste voortplantingsplaatsen of rust-plaatsen van dieren van deze soorten, zoals bijvoorbeeld dassenburchten.143 Door de aanwijzing vallen al deze handelingen onder de reikwijdte van artikel 5.1, tweede lid, onder g, van de Om-gevingswet en zijn zij verboden, tenzij daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Voor de genoemde soorten dieren is daarbij niet relevant of zij in hun voortbestaan worden bedreigd;
het gaat primair om hun intrinsieke waarde en de betekenis die daaraan in de samenleving wor-den toegekend. De hiervoor genoemde handelingen worwor-den ook als omgevingsvergunningplich-tige flora- en fauna-activiteit aangewezen als zij betrekking hebben op in het wild levende vis-sen, dagvlinders, libellen en kevers van soorten die bedreigd of ernstig bedreigd zijn en op de rode lijsten zijn geplaatst.
Alle onder de aangewezen handelingen vallende diersoorten worden opgesomd in onderdeel A van de nieuwe bijlage VII, bij het Bal. Een toekomstige wijziging van de rode lijsten heeft dus als zodanig geen onmiddellijke gevolgen voor de reikwijdte van het verbod: een beperking of verruiming van de reikwijdte van het verbod vergt een wijziging van de bijlage door middel van een algemene maatregel van bestuur.
Voor planten van soorten die in hun voortbestaan worden bedreigd en daarom op de rode lijs-ten zijn geplaatst, wordt het in hun natuurlijke verspreidingsgebied opzettelijk plukken en ver-zamelen, afsnijden, ontwortelen of vernielen aangewezen als omgevingsvergunningplichtige flora- en fauna-activiteit voor zover niet om habitatrichtlijnsoorten gaat. Het gaat daarbij meer specifiek om bepaalde vaatplantsoorten die zijn opgenomen in onderdeel B van de bijlage bij het aanvullingsbesluit, waaronder een aantal orchideeënsoorten.
Afwijkingen
De aanwijzingsbepalingen bevatten conform het voorheen geldende artikel 3.10 van de Wet na-tuurbescherming enkele specifieke uitzonderingen, die onmiddellijk samenhangen met de wens bepaalde schadelijke dieren te kunnen bestrijden waar dat maatschappelijk aanvaardbaar is.
143 Artikel 11.39, eerste lid, aanhef en onder a, Bal.
50
De zwarte rat, de bruine rat en de huismuis zijn niet opgenomen in de nieuwe bijlage VII, onder A, bij het Bal, omdat een effectieve en efficiënte ongediertebestrijding onmogelijk zou worden ingeval het doden van deze dieren onder de reikwijdte van de omgevingsvergunningplicht zou vallen. Hetzelfde geldt voor de mol. Mollen kunnen grote schade aanrichten aan onder andere gazons, groenstroken, golfbanen en sportvelden. Het bestrijden van mollen ter voorkoming van dergelijke schade is algemeen aanvaard. De zwarte rat, de bruine rat, de huismuis en de mol behoren tot algemeen voorkomende soorten in Nederland, waardoor de staat van instandhou-ding niet in gevaar komt.
Daarnaast geldt het opzettelijk doden of vangen van bosmuizen, huisspitsmuizen en veldmui-zen, en het beschadigen van hun vaste voortplantings- of rustplaatsen, niet als omgevingsver-gunningplichtige flora en fauna-activiteit voor zover die dieren zich in of op gebouwen of daarbij behorende erven of roerende zaken bevinden.144 Ook voor deze diersoorten geldt dat bestrij-ding in die gevallen algemeen wordt aanvaard en dat de gunstige staat van instandhoubestrij-ding daardoor niet in gevaar komt. Buiten de genoemde locaties geldt de omgevingsvergunningplicht voor een flora- en fauna-activiteit wel.
Voor de goede orde wordt erop gewezen dat bij het doden van een in het wild levend dier onno-dig lijden moet worden voorkomen, ook als soorten of plaatsen betreft die niet onder de reik-wijdte van het specifieke verbod voor flora- en activiteiten vallen.145 Ook het verbod op het bui-ten gebouwen voorhanden hebben van bepaalde middelen, indien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat die middelen zullen worden gebruikt voor het doden of vangen van dieren, geldt onverkort.146
Daarnaast is in de aanwijzingsbepalingen van de flora- en fauna-activiteiten ook een specifieke uitzondering opgenomen voor handelingen die worden verricht ter uitvoering van door het be-voegd gezag voor het beheer van het Natura 2000-gebied147 voorziene instandhoudingsmaatre-gelen of passende maatreinstandhoudingsmaatre-gelen voor een Natura 2000-gebied. Dergelijke handelingen zijn dus niet vergunningplichtig.148
Verder kan – waar voorheen op grond van artikel 3.10, tweede lid, van de Wet natuurbescher-ming ontheffing werd verleend – in individuele gevallen een omgevingsvergunning op grond van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, worden verleend. Aangezien het hier gaat om soor-ten die niet onder het strikte beschermingsregime van de vogelrichtlijn, de habitatrichtlijn en de verdragen van Bern en van Bonn vallen, is ruimte gevonden voor het toelaten van meer recht-vaardigingsgronden voor afwijking. Het afwijkingskader is opgenomen in artikel 8.6.2.3 van het Bkl.
144 Artikel 11.39, tweede lid, Bal.
145 Artikel 11.54 Bal.
146 Artikel 11.55 Bal.
147 Artikel 2.18, eerste lid, onder f, onder 2˚, Omgevingswet en artikel 3.24 Bkl.
148 Artikel 11.39, tweede lid, aanhef en onder c, Bal.
51
Daarnaast zijn er enkele meer generieke uitzonderingen van de vergunningplicht voorzien, overeenkomstig de uitzonderingen op de verbodsbepalingen ter omzetting van de artikelen 12, en 12 van de habitatrichtlijn die voorheen ook in de Wet natuurbescherming waren opgenomen:
Geen omgevingsvergunningplicht geldt voor toestemmingsbesluiten op grond van een an-dere wet waarbij het afwijkingskader van artikel 16 van de habitatrichtlijn wordt toegepast.
149
De omgevingsvergunningplicht geldt evenmin voor handelingen die daarvoor zijn aangewe-zen in:
▪ een programma of omgevingsplan voor zover dat mede is gericht op de inrichting, het beheer of het gebruik van een Natura 2000-gebied; of
▪ in een programma dat gericht is op versterking van natuurwaarden binnen of buiten Natura 2000-gebieden mede met het oog op een duurzame economische ontwikkeling.
150
In het Bkl is geregeld dat dit onderdeel van het programma of omgevingsplan moet vol-doen aan het afwijkingskader van artikel 16 van de habitatrichtlijn en is voorzien in betrok-kenheid van het normaliter bevoegde gezag voor de omgevingsvergunning.151
Bij omgevingsverordening of – ingeval van activiteiten die betrekking hebben op handel of activiteiten die (anderszins) van nationaal belang zijn – bij ministeriële regeling van de Mi-nister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit kan vrijstelling van de omgevingsvergun-ningplicht worden verleend, met inachtneming van het afwijkingskader van artikel 9 van de vogelrichtlijn. 152
Overheden of maatschappelijke organisaties kunnen een gedragscode opstellen die verze-kert dat overeenkomstig die gedragscode verrichte handelingen zo min mogelijk verstoring van vogels en van hun voortplantings- en nestelplaatsen en dergelijke veroorzaken. Als voor de handelingen een beroep kan worden gedaan op één of meer van de rechtvaardi-gingsgronden voor afwijkingen die worden genoemd in artikel 9 van de vogelrichtlijn en als ook overigens aan het afwijkingskader van dat artikel is voldaan, kan de minister deze ge-dragscode aanwijzen bij de ministeriële regeling; overeenkomstig deze gege-dragscode ver-richte handelingen worden bij de ministeriële regeling vrijgesteld van de omgevingsvergun-ningplicht. 153
In de artikelsgewijze toelichting in hoofdstuk 7 worden deze bepalingen verder toegelicht.
Voorheen was in artikel 3.11, eerste lid, van de Wet natuurbescherming ook voorzien in de mo-gelijkheid om bij ministeriële regeling het verbod voor bepaalde categorieën van handelingen op te heffen en te vervangen door de verplichting van een voorafgaande melding van de te ver-richten activiteit bij gedeputeerde staten. Daaraan is in de praktijk nooit invulling aan gegeven.
Mocht daar in de toekomst behoefte aan bestaan, dan kan door wijziging van het Bal voor
149 Artikelen 11.31, tweede lid, aanhef en onder a, en 11.32, tweede lid, aanhef en onder b, Bal en artikel 8.74i Bkl.
150 Artikel 11.40 Bal en artikel 4.34, eerste lid Bkl.
151 Artikelen 4.34, tweede lid, 4.38 en 5.171 Bkl.
152 Artikelen 11.41, 11.42 en 11.43 Bal.
153 Artikel 11.44 Bal.
52
bepaalde categorieën van handelingen de aanwijzing als vergunningplichtige flora- en fauna-activiteit worden opgeheven en op grond van artikel 16.88 van de Omgevingswet worden ver-vangen door een meldingsplicht.
3.3.4 Schade- en overlastbestrijding, populatiebeheer en jacht