Instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen

Algemeen

Zoals is aangegeven in paragraaf 2.2.1, moeten de lidstaten op grond van artikel 6, eerste lid, van de habitatrichtlijn instandhoudingsmaatregelen treffen die zijn gericht op het in een gun-stige staat van instandhouding brengen of behouden van de typen natuurlijke habitats en leef-gebieden van soorten van de bijlagen I en II van de habitatrichtlijn die in een Natura 2000-ge-bied voorkomen. Op grond van de artikelen 3 en 4, eerste lid, van de vogelrichtlijn moeten eveneens beschermings- en herstelmaatregelen worden getroffen voor de leefgebieden van vo-gels waarvoor een Natura 2000-gebied is aangewezen. Deze maatregelen zijn gericht op het bereiken van de doelstellingen, zoals gepreciseerd in het aanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (zie hierna de paragra-fen 4.3.1.2 van deze nota van toelichting). Daarnaast moeten voor deze Natura 2000-gebieden op grond van de artikelen 6, tweede lid, en 7 van de habitatrichtlijn ook preventieve passende maatregelen worden getroffen ter voorkoming van (tussentijdse) verslechtering van de kwaliteit van deze natuurlijke habitats, habitats van soorten en leefgebieden van vogels en ter voorko-ming van elke in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen relevante significante verstoring van soorten.

De instandhoudingsmaatregelen en de passende maatregelen waartoe de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn verplichten, hebben veelal de vorm van feitelijke maatregelen, zoals de fysieke inrichting van een gebied, fysieke beheermaatregelen en fysieke ingrepen ter verbetering van de waterhuishouding. Uitgangspunt is dat deze maatregelen worden beschreven in het voor het Natura 2000-gebied vast te stellen beheerplan, dat geldt als bijzonder programma.⁸⁵ Voor zover handelingen door het bevoegd gezag – over het algemeen gedeputeerde staten, soms één van de ministers – worden verricht op terreinen of ten aanzien van andere onroerende zaken waar-van anderen rechthebbende zijn, moeten deze rechthebbenden dit gedogen, op grond waar-van arti-kel 10.10a van de Omgevingswet, zoals aangevuld bij de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

Een deel van de te treffen passende maatregelen kan evenwel ook de vorm hebben van op rechtsgevolg gerichte besluiten van het bevoegd gezag. Behalve om de omgevingsvergunningen

85 Artikel 3.9, derde lid, Omgevingswet, artikel 4.26 Bkl.

32

voor Natura 2000-activiteiten⁸⁶, gaat het dan om beperking van de toegang tot Natura 2000-gebieden⁸⁷ en om bij omgevingsverordening vast te stellen maatwerkregels.

Uitgangspunt is dat gedeputeerde staten van de provincies verantwoordelijk zijn voor het tref-fen van de instandhoudingsmaatregelen en de passende maatregelen, ongeacht of deze feitelijk van aard zijn of de vorm hebben van op rechtsgevolg gerichte besluiten.⁸⁸ Voor op rechtgevolg gerichte besluiten in de vorm van omgevingsverordeningen, ligt de bevoegdheid bij provinciale staten.⁸⁹

Voor bepaalde gebieden voor het beheer waarvan het Rijk verantwoordelijk is, zijn de voor het beheer verantwoordelijke ministers belast met het treffen van feitelijke instandhoudingsmaatre-gelen en feitelijke passende maatreinstandhoudingsmaatre-gelen.⁹⁰ Voor het stellen van toegangsbeperkingen in die ge-bieden en voor omgevingsvergunningen die betrekking hebben op bepaalde activiteiten of ter-reinen waar provincie-overstijgende belangen spelen is de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd gezag.⁹¹ Deze verdeling van de bevoegdheden tussen provincies en Rijk komt ook terug bij de vaststelling van maatwerkvoorschriften (zie hierna).

Specifieke zorgplicht, maatwerkregels en maatwerkvoorschriften

Voor alle categorieën van activiteiten waarvoor in het Bal algemene rijksregels zijn opgesteld, zijn specifieke zorgplichten geformuleerd. De specifieke zorgplichten borduren voort op de alge-mene zorgplicht in de Omgevingswet⁹², maar zijn concreter. Omdat zij concreter zijn, kunnen zij niet uitsluitend bestuursrechtelijk, maar ook strafrechtelijk worden gehandhaafd. ⁹³ Zij gel-den ook voor vergunningplichtige activiteiten. De specifieke zorgplichten doen een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer voor zover geen uitgewerkte regels gelden.

Bij maatwerkregels (als het Rijk bevoegd is: rijksregels) of maatwerkvoorschriften kan aan spe-cifieke zorgplichten, net als bij andere algemene rijksregels het geval is, zo nodig verder invul-ling worden gegeven voor bepaalde categorieën van gevallen of voor individuele situaties. Uit-gangspunt in het Bal is dat de in de Omgevingswet⁹⁴ geregelde mogelijkheid van maatwerkre-gels en maatwerkvoorschriften in beginsel wordt opengesteld voor alle situaties waarin alge-mene rijksregels – waaronder de specifieke zorgplicht – zijn gesteld. Bij algealge-mene regels waar-voor dat gewenst is, kan vervolgens desgewenst een nadere begrenzing aan de toepassing van maatwerk worden gesteld.

86 Artikel 5.1, eerste lid, Omgevingswet.

87 Artikel 2.43 (nieuw) Omgevingswet, artikel 3.21 (nieuw) Bkl.

88 Artikel 2.18, eerste lid, onderdeel f (niet) Ow, artikel 3.21 (nieuw) Bkl.

89 Artikel 2.6 Omgevingswet.

90 Artikel 2.19, vierde lid, (nieuw) Ow, artikel 3.24 (nieuw) Bkl.

91 Artikel 2.44, derde lid, (nieuw) Omgevingswet en artikel 3.8, eerste lid, onderdelen d en e, (nieuw) Ob.

92 Artikelen 1.6 en 1.7 Omgevingswet.

93 Artikelen 18.3 en 18.4 van de Omgevingswet en artikel 122 van de Provinciewet (bestuursrechtelijk). Artikel 1a, onder 1°, Wet op de economische delicten in samenhang met artikel 4.3 Omgevingswet (strafrechtelijk).

94 Artikelen 4.5 en 4.6 Omgevingswet.

33

In aansluiting op de in het Bal gevolgde lijn, neemt het onderhavige aanvullingsbesluit in het Bal de mogelijkheid op om maatwerkregels en maatwerkvoorschriften vast te stellen voor acti-viteiten met mogelijk nadelige gevolgen voor Natura 2000-gebieden, ofwel: ‘Natura 2000-acti-viteiten’.⁹⁵ Deze regels en voorschriften geven dan verder uitwerking aan de specifieke zorg-plicht die geldt voor Natura 2000-activiteiten in of nabij deze Natura 2000-gebieden, welke spe-cifieke zorgplicht eveneens aan het Bal is toegevoegd.⁹⁶

De specifieke zorgplicht voor Natura 2000-activiteiten omvat de verschillende elementen van de zorgplicht van artikel 1.11 van de voormalige Wet natuurbescherming en elementen van de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4 die wet. Het betreft in samenhang feitelijk alle ele-menten die besloten liggen in de verplichting tot het treffen van passende maatregelen van arti-kel 6, tweede lid, van de habitatrichtlijn, namelijk het onderkennen, in beeld brengen en in beeld houden van – in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-ge-bied – potentieel schadelijke effecten van de activiteit die de initiatiefnemer wil uitvoeren, het zetten van de noodzakelijke stappen om die effecten te voorkomen en, als desondanks sprake is van een nadelig effect, het herstel van de schade. De specifieke zorgplicht geldt voor degene die een activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat die activiteit nadelige ge-volgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Dat kunnen burgers en ondernemers, maar ook overheden zijn.⁹⁷ De specifieke zorgplicht is zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaafbaar.

De maatwerkregels en -voorschriften bieden een instrument om – als dat nodig is voor de be-trokken Natura 2000-gebieden gelet op de instandhoudingsdoelstellingen – voor categorieën van gevallen (maatwerkregels) of voor individuele gevallen (maatwerkvoorschriften) nadere uit-werking te geven aan de specifieke zorgplicht en eisen te stellen aan degenen die (potentieel) schadelijke activiteiten verrichten. In individuele gevallen kan het maatwerkvoorschrift bij zelf-standig besluit worden opgelegd, tenzij sprake is van een omgevingsvergunning. In dat laatste geval wordt het maatwerkvoorschrift aan de vergunning verbonden.⁹⁸

De bij maatwerkregel of -voorschrift op te leggen plichten kunnen van verschillende aard zijn.

Zij kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de aard van de mitigerende maatregelen om ne-gatieve effecten te voorkomen of op het soort herstelmaatregelen dat moet worden getroffen om eenmaal opgetreden effecten voor de natuur ongedaan te maken. Zij kunnen ook bijvoor-beeld betrekking hebben op de wijze van uitvoering van de activiteit. In voorkomend geval kan bij maatwerkvoorschrift in een individueel geval zelfs de plicht worden opgelegd om een activi-teit niet uit te voeren of – als deze reeds is begonnen – te staken. De maatwerkregels en -voor-schriften moeten uiteraard wel aansluiten bij de specifieke zorgplicht en het in het Bal⁹⁹ ver-woorde achterliggende oogmerk. Voor regels die worden gesteld over activiteiten die nadelige

95 Artikelen 11.7 en 11.8 Bal.

96 Artikel 11.6, eerste en tweede lid, Bal.

97 Zie ook artikel 11.5 (nieuw) Bal.

98 Artikel 11.8, derde lid, (nieuw) Bal.

99 Artikel 11.2, eerste lid, (nieuw) Bal.

34

gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden, oftewel ‘Natura 2000-activiteiten’, is dat oogmerk natuurbescherming.¹⁰⁰ Bij de maatwerkvoorschriften geldt daarbij dat deze altijd moe-ten voldoen aan de in het Bkl neergelegde beoordelingsregels voor de verlening van de omge-vingsvergunning voor Natura 2000-activiteiten.¹⁰¹

Voor zover de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevoegd gezag is¹⁰², kan deze de maatwerkvoorschriften vaststellen. Maatwerkregels in de zin van artikel 4.6 van de Omgevingswet als zodanig kan hij niet vaststellen, omdat het daar per definitie gaat om ten op-zichte van rijksregels of provinciale regels aanvullende (en voor zover toegestaan, soms daar-van afwijkende) regels. Zo nodig kan hij evenwel op grond daar-van artikel 4.3, vierde lid, daar-van de Omgevingswet aanvullende regels bij ministeriële regeling stellen, aangezien feitelijk sprake is van een nog verdere precisering van de in het Bal opgenomen specifieke zorgplicht voor Natura 2000-gebieden en dus van uitvoeringstechnische voorschriften. Met de mogelijkheid van inzet van een ministeriële regeling blijft de voorheen op grond van artikel 2.4 van de Wet natuurbe-scherming bestaande flexibiliteit behouden. Deze flexibiliteit is nodig om snel te kunnen inspe-len op ontwikkelingen die in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden ingrijpen bij categorieën van activiteiten noodzakelijk maken.

Informatieplichten

Los van de artikelen over maatwerkvoorschriften en –regels wordt met het aanvullingsbesluit in het Bal de verplichting opgenomen om op verzoek van het bevoegd gezag over een Naturaq 2000-activiteit die wordt verricht of is voorgenomen, gegevens en bescheiden te verstrekken.¹⁰³ Het gaat om gegevens die nodig zijn om te bezien of de algemene regels en maatwerkvoor-schriften toereikend zijn, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-ge-bied. Dit is bijvoorbeeld relevant in het licht van de ontwikkelingen van de technische mogelijk-heden tot het beschermen van de natuur in Natura 2000-gebieden en de ontwikkelingen met betrekking tot die natuur. Ook de mogelijkheid om dergelijke gegevens te vragen was onder-deel van de bevoegdheid van artikel 2.4, eerste lid, van de Wet natuurbescherming. Ook bij omgevingsverordening kunnen overigens verplichtingen ten aanzien van het verstrekken van gegevens en bescheiden worden gesteld.¹⁰⁴

Anders dan in de Wet natuurbescherming, maar in lijn met de regeling van andere activiteiten in het Bal, is daarnaast expliciet als verplichting opgenomen dat het bevoegd gezag onverwijld wordt geïnformeerd over elk ‘ongewoon voorval’.¹⁰⁵ Dit is volgens de begripsomschrijving in de Omgevingswet een “gebeurtenis, ongeacht door oorzaak daarvan, die afwijkt van het normale verloop van een activiteit, zoals een storing, ongeluk, calamiteit waardoor significante gevolgen

100 Zie voor het begrip ‘Natura 2000-activiteit’ de volgende paragraaf.

101 Artikel 11.8, vierde lid, (nieuw) Bal en artikelen 8.74b, 8.74c en 8.74d Bkl.

102 Zie artikel 11.4, eerste lid, (nieuw) Bal.

103 Artikel 11.12 Bal.

104 Artikel 4.1 Omgevingswet.

105 Artikelen 11.13 e.v. Bal.

35

voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan (…)”.¹⁰⁶ Deze informatieverstrek-king kan worden gezien als onderdeel van de invulling van de specifieke zorgplicht. Het bevoegd gezag zal vervolgens op grond van de artikelen 19.2 e.v. van de Omgevingswet moeten hande-len, door andere betrokken bevoegde gezagen te informeren, door de veroorzaker van het voorval te verplichten tot het treffen van maatregelen en door zo nodig zelf preventieve of her-stelmaatregelen te treffen.

Omzetting ‘aanschrijvingsbevoegdheid’ Wet natuurbescherming

Al deze bepalingen samen bieden ten minste dezelfde mogelijkheden als voorheen de zoge-noemde ‘aanschrijvingsbevoegdheid’ , die was geregeld in artikel 2.4 van de Wet natuurbe-scherming.

Een verschil is alleen dat de Omgevingswet – anders dan voorheen artikel 2.4, tweede lid, van de toenmalige Wet natuurbescherming – het niet mogelijk maakt om in spoedeisende gevallen het maatwerkvoorschrift in eerste instantie te volstaan met een mondelinge mededeling en het pas later op schrift te stellen. Maar dit wordt ondervangen, doordat kan worden teruggevallen op de specifieke zorgplicht, die zelfstandig handhaafbaar is. In spoedeisende gevallen, waarin er geen tijd is om een maatwerkvoorschrift vast te stellen, zal een toezichthouder die constateert dat door een handelen of nalaten mogelijk een verslechterend of significant verstorend effect optreedt, de betrokkene mondeling informeren over zijn bevindingen. Daarbij geeft de toezicht-houder aan betrokkene aan wat deze moet doen of nalaten om deze effecten te beperken of on-gedaan te maken. Doet betrokkene niets met de informatie van de toezichthouder en neemt hij niet de geëigende maatregelen om nadelige effecten voor het Natura 2000-gebied te voorko-men, dan handelt hij in strijd met de zorgplicht. Het bevoegd gezag kan dan overgaan tot be-stuurlijke handhaving van de specifieke zorgplicht door oplegging van een last onder bestuurs-dwang of bestuurs-dwangsom. Bovendien begaat betrokkene een strafbaar feit en loopt dus het risico op strafvervolging. Daarmee is in de praktijk hetzelfde mogelijk als onder de Wet natuurbescher-ming.