Tot slot is het van belang om te kijken in wat voor omgeving de crisisorganisatie zich bevindt. De veiligheidsregio’s zijn tot stand gekomen in een periode dat ook de politie nog uit 25 regio’s bestond.
45 Interview Lukas Vermeulen, 2016
Pagina 46 van 57 Voor een paar jaar waren de veiligheidsregio’s en de politieregio’s aan elkaar gelijk. De politie is gereorganiseerd naar 10 regio’s. De regio’s zijn niet meer gelijk. Hetzelfde geldt voor de externe partners. Een voorbeeld is het gebied van de dienst Oost-Nederland van Rijkswaterstaat. Dit gebied bestaat uit een deel van de veiligheidsregio’s IJsselland en Twente en gaat tot een deel van Gelderland- Zuid.47 Elke partner heeft weer een andere omgeving. Dit maakt het werkveld waarin veiligheidsregio’s opereren complex. De crisisorganisaties hebben hetzelfde probleem, die werken in principe in dezelfde complexe omgeving. Echter als GRIP 5 wordt afgekondigd dan wordt de omgeving waarin de crisisorganisatie opereert anders. GRIP 5 is een crisis in meerdere veiligheidsregio’s (NCTV & Veiligheidsberaad, 2013).
Of de omgeving zo goed is, dus of de veiligheidsregio’s zo goed verdeeld zijn, is lastig te bepalen. Sanne Bastings geeft aan dat er een golfbeweging te zien is in de historie met betrekking tot centralisatie en decentralisatie. Voor beide valt wat zeggen. Bij centralisatie kunnen processen sneller verlopen omdat je via een centraal orgaan kennis kunt delen, maar het kan ook trager gaan omdat aanpassingen in de ene regio makkelijker te realiseren zijn dan in een andere regio..48 Hoe groter de regio’s zijn des te minder is de dynamiek. Er zijn 25 veiligheidsregio’s en dus ook 25 crisisorganisaties. Veiligheidsregio’s zijn functionele bestuursorganen. Functionele bestuursorganen hebben een beperkt, wettelijk vastgelegd takenpakket (Breeman, Van Noort & Rutgers, 2008). De veiligheidsregio’s zijn landelijk opgezet en hebben overal hetzelfde takenpakket. Dit houdt in dat zij ook gedecentraliseerd zijn. Omdat het relatief kleine gebieden zijn, bevindt de veiligheidsregio zich in een dynamische omgeving.
Een stroomstoring (en elke andere crisis) is niet te voorspellen. In die zin is de omgeving voor de crisisorganisatie onvoorspelbaar. De dagelijkse activiteiten van de veiligheidsregio’s spelen zich af in een voorspelbare omgeving.
Kijkend naar de dynamiek, complexiteit en voorspelbaarheid kan vastgesteld worden dat de dagelijkse gang van zaken van de veiligheidsregio zich bevindt in een dynamische/complexe vorm en is het dus een planmatige organisatie. De crisisorganisatie komt in actie in een onvoorspelbare omgeving, de dynamiek en complexiteit blijft hetzelfde. Dat maakt dat de crisisorganisatie in een turbulente/competitieve omgeving opereert en heeft het een flexibele vorm als het naast het organisatieflexibiliteitsmodel van Volberda en Van der Weerd (2012) wordt gelegd.
Het onderstaande gaat dieper in op de relatie tussen de veiligheidsregio en de externe partners. Het aangaan van contacten met externe partners vindt ook plaats in de omgeving van veiligheidsregio. Met vele ketenpartners zijn convenanten getekend. Zo ook met de netbeheerders. Dit gaat in tegen de trend dat externe partners vaak geen deel uit maken van net netwerk zoals uit het onderzoek van Broekema, Van Eijk en Torenvlied (2015) naar voren is gekomen.
47 Interview Lukas Vermeulen, 2016. 48 Interview Sanne Bastings, 2016.
Pagina 47 van 57 Op het veiligheidsbureau van de veiligheidsregio Gelderland-Zuid zitten ook liaisons van de politie en defensie. Bij de tweewekelijkse overleggen schuift regelmatig Rijkswaterstaat en het Openbaar Ministerie aan. Eén keer per jaar vindt een overleg plaats met alle partners van de vitale infrastructuur om de actielijst die bij het convenant hoort te bespreken. Zaken die dan onder andere besproken worden, zijn het houden van oefeningen en het up-to-date zijn van de contactgegevens.49 Zowel Lukas Vermeulen als Sanne Bastings geven aan dat zij weten wie zij kunnen bellen als er een ernstige stroomstoring in de regio plaatsvindt.
Alle 25 veiligheidsregio’s hebben de afgelopen jaren een convenant afgesloten met de netbeheerders en politie in hun regio. Dit getuigt dat de aanbevelingen die naar aanleiding van de stroomstoring in Haaksbergen zijn gedaan, zijn opgevolgd.
De veiligheidsregio Gelderland-Zuid heeft bewust het contact houden met externe partners verdeeld. De afspraak is dat er minstens één keer per jaar een gesprek is met jouw externe partner om gegevens uit te wisselen. De lijntjes met de externe partners worden hierdoor korter.50 Hierdoor kunnen partners gemakkelijk aanschuiven als er echt een incident plaatsvindt, zij kunnen gemakkelijker worden benaderd om mee te doen met oefeningen en zij kunnen makkelijker om kennis worden gevraagd.
5.7.1 Subconclusie
De veiligheidsregio’s opereren in een dynamische, redelijk complex en voorspelbare omgeving. Crisisorganisaties opereren in een dynamisch, redelijk complex en onvoorspelbare omgeving. Een crisis is niet te voorspellen. De voorbereiding die de veiligheidsregio’s nemen in bijvoorbeeld contact onderhouden met de externe partners, helpt de crisisorganisatie om beter te presteren als het er echt toe doet.
49 Interview Lukas Vermeulen, 2016. 50 Interview Sanne Bastings, 2016.
Pagina 48 van 57
6 Conclusie
6.1 Conclusie
Stroomstoringen kunnen een grote impact hebben op de continuïteit van onze samenleving. Stroomstoringen ontstaan door een technische fout in het systeem, natuurverschijnselen of menselijk handelen. De netbeheerders zijn verantwoordelijk voor het beheer van de stroomvoorziening in Nederland. Echter is 100% betrouwbaarheid niet te garanderen. De jaarlijkse uitvalduur in Nederland bedraagt ongeveer 20 minuten (Wolse & Derkse, 2015). Echter, zijn er ook stroomstoringen die een paar dagen duren en heel veel mensen raken. Een stroomstoring van dat formaat wordt een black-out genoemd. Nederland heeft in 2005 een black-out gehad in Haaksbergen. De stroom is daar uitgevallen wegens extreme winterse omstandigheden. Ongeveer 40.000 mensen hebben gemiddeld 30 uur zonder stroom gezeten. In 2007 vond een black-out plaats in de regio Bommeler- en Tielerwaard. De oorzaak was een Apache gevechtshelikopter die tijdens een laagvliegoefening tegen de hoogspanningskabels aanvloog. De gemeenten Zaltbommel, Maasdriel, Lingewaal, Neerijnen en Geldermalsen hebben gemiddeld 50 uur geen stroom gehad. In deze regio wonen ongeveer 50.000 mensen.
Een stroomstoring die groot genoeg is om de publieke orde en veiligheid in gevaar te brengen, brengt de crisisorganisatie van de veiligheidsregio in actie. De crisisorganisatie werkt dan samen met de netbeheerder om de stroomstoring zo snel mogelijk op te lossen. De netbeheerder draagt zorg voor de elektriciteit, de crisisorganisatie voor de openbare orde en veiligheid. De crisisorganisatie is het onderwerp dat in dit onderzoek is onderzocht. Het doel van het onderzoek is om te achterhalen of crisisorganisaties kunnen leren en of dit leren invloed heeft op de flexibiliteit van de organisatie. De vraag die daarbij centraal staat, is:
Wat is het lerende vermogen van crisisorganisaties binnen de veiligheidsregio’s en wat voor invloed heeft dit leren op de flexibiliteit van een crisisorganisatie?
Het onderzoek heeft zich gefocust op twee aspecten: het leren van crisisorganisaties en de flexibiliteit van crisisorganisaties. De onderzoeksvraag veronderstelt dat er een relatie is tussen de twee concepten. Leren is nauw verbonden met kennis; om te leren is kennis nodig. Naast leren is het opdoen van vaardigheden van belang. Bij het leren is gekeken naar de verwerving van kennis, wat er met de opgedane kennis is gedaan, welke vaardigheden zijn geïmplementeerd en of kennis wordt gedeeld met anderen. Flexibiliteit is onderzocht door te kijken naar hoe de crisisorganisatie reageert op de omgeving, of de behoefte naar flexibiliteit wordt opgevangen door de crisisorganisatie en hoe de omgeving van crisisorganisatie er uitziet.
Pagina 49 van 57 De stroomstoringen in Haaksbergen en in de Bommeler- en Tielerwaard hebben veel expliciete kennis opgeleverd. Meerdere instanties hebben de crisisorganisaties onderzocht en daaruit zijn in totaal tien aanbevelingen naar voren gekomen. De aanbevelingen richten zich op verbetering, vernieuwing en ontwikkeling. De opgedane kennis wordt vooral toegepast in oefeningen. Daarnaast doet de veiligheidsregio veel aan planvorming en vinden er tussen de veiligheidsregio’s informatiebijeenkomsten plaats waar kennis wordt uitgewisseld. Het contact tussen de veiligheidsregio’s wordt steeds beter. Men gaat elkaar beter leren kennen. Informeel contact is een belangrijke voorwaarde om uiteindelijk van elkaar te leren. Kennis die de crisisorganisatie ontvangt, wordt altijd aangepast aan de omstandigheden waarin de eigen veiligheidsregio opereert. De kennis wordt eigen gemaakt. Samenwerking met externe partners, partners die voor specifieke kennis bij de crisisorganisatie worden betrokken, is ook van belang. Op deze manier kunnen ze makkelijker worden benaderd om mee te doen met oefeningen. Daarnaast als er echt een incident is, dan weet de crisisorganisatie wie er gebeld moet worden.
De crisisorganisatie bestaat uit een vaste club die aangevuld wordt als dat nodig is. In geval van een stroomstoring worden de netbeheerders als externe partner betrokken bij de crisisorganisatie. Tijdens een incident is het van belang om de omgeving in de gaten te houden. Met omgeving wordt in dit geval de burgers bedoeld. Veiligheidsregio’s worden professioneler met het communicatieproces. Omgevingsanalisten houden de stemming onder de bevolking in de gaten. De informatie die uit voortkomt wordt gebruikt in de berichtgeving om op die manier de bevolking te beïnvloeden. Vergeleken met de jaren 2005 en 2007, heeft dit een enorme ontwikkeling doorgemaakt.
Oefeningen maken duidelijk dat naast flexibiliteit ook stabiliteit nodig is. Te veel flexibiliteit maakt dat de crisisorganisatie geen houvast meer heeft en in chaos verzeild raakt. Stabiliteit wordt gecreëerd door te werken met vaste teams of door bepaalde structuren te handhaven, zoals het motorkapoverleg. Uit het interview met Sannne Bastings is naar voren gekomen dat mensen in evaluaties soms aangeven dat ze op deze manier nooit te werk te gaan, maar achteraf het toch als een leerpunt zien. Dit geeft een verband aan tussen leren en flexibiliteit.
De omgeving waarin de veiligheidsregio opereert is redelijk complex en dynamisch, maar voorspelbaar. De veiligheidsregio moet rekening houden met vele externe partners. Om de omgeving goed in kaart te hebben, worden convenanten met elkaar afgesloten. Op die manier zijn de afspraken helder en duidelijk en is bekend wat van elke partner wordt verwacht. Dit geldt eveneens voor de veiligheidsregio zelf. De crisisorganisatie werkt eveneens in een dynamische complexe omgeving, het gaat immers om hetzelfde territoriale gebied. Echter komt de crisisorganisatie in actie bij een incident. Incidenten zijn onvoorspelbaar. Door goede voorbereidingen te treffen, zowel intern als extern, maakt dat de crisisorganisaties zorgvuldig en slagvaardig kan reageren als het er echt toe doet.
Pagina 50 van 57 Om tot een definitief antwoord te komen op de onderzoeksvraag. De crisisorganisatie heeft het vermogen om te leren. Leren gebeurt door kennis te delen met andere crisisorganisaties van veiligheidsregio’s en door het houden van oefeningen. Kennis delen zorgt voor nieuwe inzichten die in de crisisorganisatie geïmplementeerd kunnen worden. Het houden van oefeningen zorgt ervoor dat leden van de crisisorganisaties hun impliciete kennis vergroten, hun vaardigheden behouden dan wel verbeteren. Leren is een cyclisch proces. De crisisorganisatie (en de veiligheidsregio) probeert continu de crisisorganisatie naar een hoger niveau te tillen. Leren is denken en leren is doen. Maar hoe hoog het niveau van de crisisorganisatie ook is, een black-out kan niet worden voorkomen. De crisisorganisatie moet zich zo zien voor te bereiden in samenwerking met de netbeheerders, dat zij samen er zo snel mogelijk voor zorgen dat de black-out weer verleden tijd is.
Leren heeft op basis van dit onderzoek geen invloed gehad op de flexibiliteit. Het is andersom, flexibiliteit heeft invloed op het lerend vermogen. Stabiliteit maakt dat er weinig wordt geleerd. Immers, er gebeuren geen onverwachte dingen, dus men handelt zoals wordt verwacht en zoals het altijd gaat. Een flexibele opstelling maakt dat je nieuwe ervaringen en vaardigheden opdoet, en dat er dus wordt geleerd. Hoe flexibeler men is, des te meer ruimte is er om te leren.
6.2 Beperkingen onderzoek
De focus in het onderzoek lag op de werking van crisisorganisaties bij een stroomstoring. Deze focus is verschoven naar de algemene werking van crisisorganisaties bij een incident. Dit heeft te maken met het feit dat er niet veel grootschalige stroomstoringen zijn geweest en dat er überhaupt weinig grote incidenten plaatsvinden in Nederland. Zo heeft de veiligheidsregio Gelderland-Zuid in de afgelopen jaren één keer een GRIP 3 situatie meegemaakt. Veiligheidsregio’s en hun crisisorganisaties maken dus weinig ‘echte crises’ mee.
Het onderzoek had meer verrijkt kunnen worden met informatie als meer interviews waren afgenomen met verschillende veiligheidsregio’s. Dit onderzoek heeft iets teveel de focus gelegd op de veiligheidsregio Gelderland-Zuid.
6.3 Afsluitende opmerkingen
Nederland heeft niet veel te maken met grote incidenten. De meeste incidenten komen niet verder dan GRIP 1. GRIP 3 en GRIP 4 situaties komen zelden voor. De keerzijde is dat de 25 crisisorganisaties in Nederland misschien te weinig blootgesteld worden aan echte incidenten. Ondanks dat er veel wordt geoefend, is de druk en stress die bij een echt incident komen kijken, moeilijk te incorporeren in een oefening. Bepleit kan dan worden of de crisisorganisaties niet een groot regionaal team of een landelijk team op ROT niveau moet zijn; een team dat ‘invliegt’ als er ergens een grootschalig incident gebeurt in Nederland. Dit team kan dan veel echte ervaringen opbouwen. Aan de andere kant is kennis van de
Pagina 51 van 57 omgeving ook cruciaal. Over veel zaken kan geadviseerd worden, maar de crisisorganisatie moet zelf de omgeving ervaren. De crisisorganisatie moet weten wat er in een bepaalde omgeving speelt en leeft. Het lokale moet dan ook geborgen worden in de structuur van de crisisorganisaties. Al met al is duidelijk geworden dat wij en de crisisorganisaties nog lang niet zijn uitgeleerd wat het beste werkbare model is.
In de conclusie is gestelde dat flexibiliteit invloed heeft op het lerend vermogen. Ik denk dat die relatie meer een wisselwerking heeft. Als leden van de crisisorganisatie van alles hebben geleerd doordat ze zich zo flexibel hebben opgesteld, dan vertalen ze die nieuwe kennis in een nieuwe houvast. Die houvast verandert op den duur in een bepaalde stabiliteit waar niet meer van wordt afgeweken. Op momenten dat leden van de crisisorganisatie daarmee worden geconfronteerd, zullen ze zich opnieuw flexibel op gaan stellen. Op dat moment worden weer nieuwe dingen geleerd. En zo herhaalt het proces zich keer op keer.
Pagina 52 van 57
7 Bibliografie
7.1 Literatuurlijst
Argyris, C. (1976). Single-Loop and Double-Loop Models in Research on Decision Making. Administrative
Science Quarterly, 21(3), 363-375.
Argyris, C. (1977). Organizational learning and management information systems. Accounting,
Organizations and Society, 2(2), 113-123.
Argyris, C & D.A. Schön (1978). Learning organization: A theory of action perspective. Addison-Wesley: Reading.
Atkinson, J. (1984). Manpower Strategies for Flexible Organizations. Personnel Management, 16(8), 28- 31.
Baarda, D.B., M.P.M. de Goede, & J. Teunissen (2005). Basisboek kwalitatief onderzoek. Den Haag: Noordhof Uitgevers BV.
Bateson, G. (2000). Steps to an ecology of mind. Chicago: The University of Chicago Press.
Bekker, S., A. Gielen, M. Kerkhofs, H. Meihuizen, A. Román, J. Schippers, M. de Voogd-Hamelink (2005).
Trendrapport Vraag naar arbeid 2004. Tilburg: Organisatie voor Strategisch Arbeidsmarktonderzoek.
Bertrams, J. (1999). De kennisdelende organisatie. Kunst & praktijk van het hergebruik van kennis. Schiedam: Scriptum.
Boersma, J. (2002). Management van kennis, een creatieve onderneming. Assen: Koninklijke Van Gorcum.
Braster, J.F.A. (2000). De kern van casestudy’s. Assen: Van Gorckum.
Breeman, G.E., W.J. van Noort & M.R. Rutgers (2008). De bestuurlijke kaart van Nederland. Bussum: Coutinho
Brown, S. & P. Duguid (2001). Knowledge and Organization: A Social Practice Perspective. Organization
science, 12(2) pp. 198-213.
Broekema, W., C. van Eijk & R. Torenvlied (2015). Externe experts in de crisisrespons: centrale processen in de samenwerking met de reguliere crisisbeheersingsorganisatie in Nederland. In: E. Devroe & A. Duchatelet & P. Ponsaers (Eds.). Zicht op first responders: Handboek bij het beheer van evenementen en
noodsituaties in Nederland en België [305-322]. Apeldoorn: MAKLU uitgevers.
Dixon, N.M. (1999). The Organisational Learning Cycle. How we can learn collectively. Hampshire: Gower Publishing Limited.
Dodgson, M. (1993). Organizational learning: A review of some literatures. Organization Studies, 14(3), 375-394.
Duin, M.J. van (1992). Van rampen leren. Een vergelijkend onderzoek naar de lessen uit
Pagina 53 van 57 Friedlander, F. (1983). Patterns of Indiviual and Organizational Learning. In Srivasta, S. & Associates (Eds.). The Executive Mind, New Insights on Managerial Thought and Action [pp. 192-220]. San Francisco: Jossey-Bass Inc.
Gerth, H.H. & C. Wright Mills (editors and translators) (1946). From Max Weber: Essays in Sociology. Oxford: Oxford University Press.
Haan E. de, P. Vos & P. De Jong (1994). Flexibiliteit van de arbeid: op zoek naar zekerheid. Amsterdam: Welboom bladen.
Hoopes, T. (1969). The Limits of Intervention. New York: McKay.
Kalverkamp D.G., L. Markesteijn & T. Baak (1984). Flexibel werken: een rapport over flexibiliteit
en arbeidsduur. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Kolb, D.A. (1984). Experimental Learning. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
Koskinen, K.U. & H. Vanharanta (2002). The role of tacit knowledge in innovation processes of small technology companies. International journal of production economics, 80(1), 57-64.
Loen C. & P. Van Schilfgaarde (1990). Flexibiliteit binnen stabiele arbeidsrelaties. Mogelijkheden
van interne arbeidsflexibiliteit. Assen: Van Gorcum.
Nonaka, I. & H. Takeuchi (1995). The Knowledge-Creating Company: How Japanese Companies
Create the Dynamics of Innovation. Oxford: Oxford University Press.
Peters, V. (1995). Case-study. In H. Hüttner, K. Reckstorf & F. Wester (Red.). Onderzoektypen in de
communicatiewetenschap. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum.
Polanyi, M. (1966). The tacit dimension. New York, Doubleday.
Senge, P. M. (1990). The Fifth Discipline. The Art & Practice of the Learning Organization. New York: Doubleday.
Sitter, L.U. de, A.A.M. Vermeulen & P. Van Amelsvoort (1987). Het flexibele bedrijf: integrale aanpak
van: flexibiliteit, beheersbaarheid, kwaliteit van de arbeid, productie-automatisering. Deventer: Kluwer.
Steene, T. vander, L. Sels, G. van Hootegem, H de Witte & A. Foerier (2001). Cahier 1: feiten en cijfers
van flexibiliteit. Definities van flexibiliteit en een caleidoscopisch flexibiliteitsoverzicht. Leuven: HIVA-KU.
Stoner, J.A.F. (1978). Management. New Jersey: Prentice-Hall.
Thomson, J.C. Jr. (1968). How could Vietnam happen? An autopsy. The Atlantic, 221(4), 47-53. Vermeulen, F.A.J. (1974-1975). De Bommeler- en de Tielerwaard. Arnhem: Gijsbers & Van Loon. Volberda, H.W. & N.P. van der Weerdt (2012). De flexibiliteit van Nederlandse Gemeenten. Den Haag: A+O fonds Gemeenten.
Watkins, K. E., & Marsick, V. J. (1999). Sculpting the learning community: New forms of working and organizing. NASSP Bulletin, 83(604), 78-87.
Wierdsma, A.F.M. & J. Swieringa (2002). Lerend organiseren. Als meer van hetzelfde niet helpt. Groningen: Stenfert Kroese.
Pagina 54 van 57 Yin, R.K. (2009). Case Study Research. Design and Methods. Thousand Oaks: SAGE Publications.
Zanders, A. (2008). Crisismanagement. Organisaties bij crisis en calamiteiten. Bussum: Uitgeverij Coutinho.