Kirsten Park
Studentnummer: 0922323 10-08-2016
Eerste lezer: Dr. W.J. van Noort Tweede lezer: Dr. J. Reijling Thesis Master
Management van de Publieke Sector Faculteit Governance and Global Affairs Instituut Bestuurskunde
Universiteit Leiden
Black-out verleden tijd?
Een onderzoek naar het lerende
vermogen van crisisorganisaties binnen
I
Samenvatting
Een grote stroomstoring kan in Nederland voor veel impact zorgen. Dit komt omdat het hebben van elektriciteit als iets vanzelfsprekend wordt beschouwd. Ernstige stroomstoringen worden ook wel een black-out genoemd. Deze black-outs zijn niet het onderwerp van deze thesis maar de crisisorganisatie die in actie dient te komen wanneer er een (ernstige) stroomstoring is. De crisisorganisatie is van de veiligheidsregio aangevuld met externe partners; in dit geval de netbeheerders. In dit onderzoek staat het lerende vermogen van deze crisisorganisaties centraal. Daarnaast wil ik onderzoeken of dit lerende vermogen invloed heeft op de flexibiliteit van de crisisorganisatie.
Aan de basis van het onderzoek staan de stroomstoringen in Haaksbergen (2005) en in de Bommeler- en Tielerwaard (2007). Dit waren twee stroomstoringen die een paar dagen duurden. De aanbevelingen die naar aanleiding van deze stroomstoringen zijn gedaan, vormen het startpunt voor het onderzoek. Met behulp van interviews en literatuur wordt duidelijk dat leren vooral oefeningen doen en kennis opdoen betekend. Oefeningen worden gedaan om vaardigheden te testen, te behouden en te verbeteren. Het oefenen van de crisisorganisatie is ook van belang bij flexibiliteit. Oefeningen zijn bij uitstek de manier om de crisisorganisatie bloot te stellen aan onverwachte situaties. Immers een crisis komt ook onverwachts.
De conclusie van het onderzoek luidt dat de crisisorganisaties van de veiligheidsregio in staat zijn om te leren en dat leren geen invloed heeft op de flexibiliteit, maar dat flexibiliteit wel invloed heeft op de mate waarin er wordt geleerd. Een black-out kan niet worden voorkomen, maar de crisisorganisatie kan er wel voor zorgen dat een black-out snel weer tot het verleden gaat behoren.
II
Afkortingen
BRZO – Besluit risico’s zware ongevallen (G)BT – (Gemeentelijke) Beleidsteam
CEER – Council of European Energy Regulators COL – Coördinerend Operationeel Leider CoPI – Commando Plaats Incident DTe – Directie Toezicht Energie
GRIP - Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure GRMT – Gemeentelijk Rampenmanagementteam
IFV – Instituut Fysieke Veiligheid IRBT – Interregionaal Beleidsteam IROT – Interregionaal Operationeel Team
Inspectie OOV – Inspectie Openbare Orde en Veiligheid KNMI – Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut kV - kilovolt
LOCC – Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum LTO – Land- en Tuinbouworganisatie
MCCb – Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (G)MT – (Gemeentelijke) Managementteam NCC – Nationaal Crisiscentrum
NCTV – Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid
NVBR – Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding RBT – Regionaal Beleidsteam
ROT – Regionaal Operationeel Team Wvr – Wet veiligheidsregio’s
III
Inhoudsopgave
Samenvatting ... I Afkortingen ... II 1 Introductie ... 1 1.1 Aanleiding ... 1 1.2 Probleemdefinitie ... 2 1.3 Vitale infrastructuur ... 2 1.4 Onderzoeksvraag ... 3 1.5 Het onderzoek ... 3 1.6 Relevantie ... 3 1.6.1 Wetenschappelijke relevantie ... 3 1.6.2 Maatschappelijke relevantie ... 4 1.7 Leeswijzer ... 4 2 Conceptueel kader ... 5 2.1 Inleiding ... 5 2.2 Crisisorganisatie ... 5 2.3 Kennis ... 8 2.4 Leren in organisaties ... 9 2.5 Flexibiliteit ... 132.6 Relatie tussen de concepten ... 16
3 Methodologie ... 17
3.1 Inleiding ... 17
3.2 Het onderzoek ... 17
3.3 Operationalisering ... 18
3.3.1 Operationalisatie lerend vermogen ... 18
3.3.2 Operationalisatie flexibiliteit ... 19
3.3.3 Leren en invloed op flexibiliteit ... 20
3.4 Beperkingen onderzoek ... 20
4 Stroomstoringen Haaksbergen en Bommeler- en Tielerwaard ... 22
4.1 Inleiding ... 22
4.2 GRIP-structuur ... 22
4.3 Veiligheidsregio’s Gelderland-Zuid en Twente ... 24
4.4 Stroomstoring Haaksbergen ... 24
4.4.1 Globaal verloop van de storing ... 25
4.4.2 Concrete conclusies en aanbevelingen ... 26
4.5 Stroomstoring Bommeler- en Tielerwaard ... 27
4.5.1 Globaal verloop van de storing ... 27
4.5.2 Conclusies en concrete aanbevelingen ... 29
5 Resultaten ... 31
5.1 Inleiding ... 31
5.2 Kennis naar aanleiding van de stroomstoring... 31
5.2.1 Subconclusie ... 34
5.3 Het gebruik van de opgedane kennis en het inzicht in vaardigheden ... 35
5.3.1 Subconclusie ... 38
5.4 Verspreiding van de kennis ... 39
5.4.1 Subconclusie ... 41
5.5 Het reageren van de crisisorganisatie op de omgeving ... 41
IV
5.6 Behoefte naar flexibiliteit ... 43
5.6.1 Subconclusie ... 45
5.7 Omgeving van de crisisorganisatie ... 45
5.7.1 Subconclusie ... 47 6 Conclusie ... 48 6.1 Conclusie ... 48 6.2 Beperkingen onderzoek ... 50 6.3 Afsluitende opmerkingen... 50 7 Bibliografie ... 52 7.1 Literatuurlijst ... 52
7.2 Bronnen via internet ... 54
Bijlage A: Vragen interview ... 56
Pagina 1 van 57
1 Introductie
1.1 Aanleiding
Het hebben van gas, water en elektriciteit is in Nederland bijna vanzelfsprekend. Wij kunnen ons niet goed voorstellen wat het is om het niet te hebben. Marc Elsberg heeft in 2012 het boek Black-out geschreven en dit boek gaat over een stroomstoring in geheel Europa. Er wordt gedetailleerd beschreven wat er op een dergelijk moment gebeurt in verschillende landen in Europa. Hoe langer de stroomstoring duurt, des te erger wordt de situatie. Enkele voorbeelden zijn het bederven van voedsel, geen watervoorziening meer, telefoon- en internetverkeer is onmogelijk en noodaggregaten raken op. Kortom, een scenario waarin chaos en paniek gaan ontstaan. Dit boek is onder andere de aanleiding geweest voor het onderwerp van mijn scriptie. Het onderwerp is dan ook de crisisorganisatie die in werking treedt als er een stroomstoring is.
Nederland is een van de betrouwbaarste landen als het gaat om het leveren van elektriciteit. De zekerheid dat burgers en bedrijven stroom hebben is 99,996% (Wolse & Derksen, 2015). Toch komen in Nederland ook weleens stroomstoringen voor. De laatste grote stroomstoring vond plaats op 27 maart 2015. De provincies Noord-Holland en Flevoland hebben toen een paar uur geen stroom gehad. Op vrijdagochtend 09.37 uur ontstond een storing in het landelijk netwerk van TenneT. Deze storing had ook gevolgen voor de regionale netbeheerder Liander. Mensen zaten vast in treinen, metro’s en liften. Daarnaast werkten de stoplichten niet meer en konden werknemers van bedrijven niet verder werken (NOS, 2015). De stroomstoring ontstond in een 380kV-hoogspanningstation van TenneT in Diemen. Het hoogspanningsstation bestaat uit twee helften. Als het ene station uitvalt, neemt de andere helft het over. Om 09.37 uur waren beide helften gekoppeld wegens werkzaamheden. De oorzaak van de storing is dat er kortsluiting is ontstaan en doordat de helften gekoppeld waren, werden beide helften uitgeschakeld. Uitschakeling moet meer schade voorkomen. TenneT kon het station om 10.36 uur weer in gebruik nemen. Op dat moment kon ook Liander beginnen de elektriciteit weer te herstellen voor haar klanten. Het opnieuw opstarten van elektriciteit moet gecontroleerd en gefaseerd gebeuren zodat er geen overbelasting ontstaat. Om 15.08 uur was alles weer onder controle en hadden alle consumenten en bedrijven weer stroom.1
Ondanks dat de stroomstoring maar een paar uur duurde, heeft zij voor veel ongemakken gezorgd in het hele land. De stroomstoring raakte veel openbare voorzieningen. Zo was het vliegverkeer op Schiphol ontregeld, ziekenhuizen in de regio moesten overgaan op noodstroom, het treinverkeer in de regio lag plat, op snelwegen ontstonden files en de telefoon bij de politie stond roodgloeiend (Remie, 2015).
Pagina 2 van 57 1.2 Probleemdefinitie
De recente stroomstoring geeft aan wat voor impact een incident van zulk formaat kan hebben op een samenleving. De jaarlijkse uitvalduur (het gemiddelde aantal minuten dat een klant geen stroom heeft) in Nederland in 2014 is 20,0 minuten (Wolse & Derksen, 2015). De Council of European Energy Regulators (CEER) vergelijkt Europese landen op het gebied van elektriciteit en gas met elkaar. Een gemiddelde stroomuitval in Engeland en Frankrijk duurt gemiddeld rond de 70 minuten (CEER, 2014). De stroomstoring van 27 maart 2015 is dus een grote geweest. Er zijn echter ook stroomstoringen geweest in Nederland die een paar dagen hebben geduurd. Twee voorbeelden hiervan zijn de stroomstoringen in Haaksbergen in 2005 en in de Bommeler- en Tielerwaard in 2007. Deze twee stroomstoringen kunnen ‘black-outs’ worden genoemd. Bij stroomstoringen die niet (snel genoeg) door TenneT of door de regionale netwerkbeheerder kunnen worden opgelost, betekent het hoe langer de storing duurt, hoe meer ontregeld de samenleving wordt en er een crisis kan ontstaan. Meerdere partijen raken betrokken bij de stroomstoring.
De stroomstoringen in Haaksbergen en Bommeler- en Tielerwaard zijn twee storingen geweest waar het beter had kunnen gaan (Inspectie Openbare Orde en Veiligheid2, 2006; Scholtens & Helsloot, 2008). Dit onderzoek richt zich op de vraag of crisisorganisaties in staat zijn om te leren en of dit leren van invloed is op de flexibiliteit van een crisisorganisatie. Een lerende organisatie is een “plek waar mensen continue ontdekken hoe zij hun realiteit kunnen creëren, en hoe zij deze realiteit kunnen veranderen” (Senge, 1990: 12). Het idee hierachter is dat een organisatie beter wordt als zij kan leren. Een crisisorganisatie kan dus – mits zij kan leren – beter worden. Een stroomstoring zoals in Haaksbergen kan dan wellicht tot de verleden tijd gaan behoren.
1.3 Vitale infrastructuur
Elektriciteit is een onderdeel van de energiesector. Deze sector is een onderdeel van de vitale infrastructuur. De volgende definitie van vitale infrastructuur wordt gebruikt in dit onderzoek:
“Producten, diensten en de onderliggende processen die, als zij uitvallen, maatschappelijke ontwrichting kunnen veroorzaken. Dat kan zijn omdat er sprake is van veel slachtoffers en grote economische schade, dan wel wanneer herstel zeer lang gaat duren en er geen reële alternatieven voorhanden zijn, terwijl deze producten en diensten niet gemist kunnen worden”.3
De energiesector is een functionele keten. Een functionele keten is verantwoordelijk voor één specifiek terrein, zoals energie (Brainich & Ten Dam, 2013: 3). In dit geval is dat zorg dragen voor de levering van energie (in de vorm van elektriciteit, gas of olie). Naast meerdere functionele ketens is er ook één algemene keten. De algemene keten is verantwoordelijk voor rampenbestrijding en handhaving van de openbare orde en richt zich op de bevolkingszorg (Brainich & Ten Dam, 2013: 3). Het wordt ook wel de
2 Ook wel Inspectie OOV genoemd. Deze term wordt in de rest van dit onderzoek gehanteerd. 3 Kamerstukken II 2004/05, 26.643, nr. 75: 1.
Pagina 3 van 57 bestuurlijke keten genoemd. Als zich een incident voordoet in de functionele keten, zoals een stroomstoring, waarbij de bevolking in gevaar dreigt te komen, dan wordt de crisisorganisatie ‘geactiveerd’. De crisisorganisatie wil ik bestuderen in dit onderzoek. De crisisorganisatie bestaat in dit geval uit actoren uit de algemene keten (veiligheidsregio) aangevuld met de functionele keten (energiesector). De focus ligt op de veiligheidsregio in dit onderzoek.
1.4 Onderzoeksvraag
De focus in deze scriptie ligt op het leren van crisisorganisaties. Daarnaast ben ik benieuwd of leren invloed heeft op de flexibiliteit van een crisisorganisatie. Deze aspecten heb ik verwerkt in de volgende onderzoeksvraag:
Wat is het lerende vermogen van crisisorganisaties binnen de veiligheidsregio’s en wat voor invloed heeft dit leren op de flexibiliteit van een crisisorganisatie?
1.5 Het onderzoek
Het doel van het onderzoek is om erachter te komen wat het lerende vermogen is van crisisorganisaties die te maken krijgen met incidenten met betrekking tot de vitale infrastructuur en of dit leren van invloed is op de flexibiliteit. Met behulp van een conceptueel kader worden de concepten crisisorganisatie, kennis, leren en flexibiliteit omschreven. In de methodologie wordt dit conceptueel kader geoperationaliseerd. De stroomstoringen in Haaksbergen en Bommeler- en Tielerwaard zullen de cases vormen binnen dit onderzoek. Op basis van literatuur en interviews wordt duidelijk hoe de crisisorganisatie leert en hoe flexibel zij is.
Er zijn meerdere redenen waarom dit onderzoek zich alleen focust op Nederland en niet op andere landen. Nederland heeft één van de meest stabiele netwerken met betrekking tot het leveren van elektriciteit (Wolse & Derksen, 2015). Hierdoor is een stroomstoring van groot formaat uitzonderlijk en als het dan gebeurt, wordt er goed onderzoek naar gedaan. Hierdoor is het mogelijk om uitgebreid desk research te doen en te achterhalen wat het lerend lerende vermogen is van de crisisorganisatie. Daarnaast is de tijd om een grondig Europees onderzoek te doen te kort en kan dit onderzoek voor specifieke conclusies voor Nederland zorgen.
1.6 Relevantie
1.6.1 Wetenschappelijke relevantie
Er is door de jaren heen veel literatuur geschreven over leren door individuen en leren door organisaties. Enkele auteurs zijn Argyris en Schön (1978), Senge (1990), Dixon (1999) en Wierdsma en Swieringa (2002). Echter is dit gericht op organisaties in de breedste zin van het woord. Minder is
Pagina 4 van 57 bekend over het leren van crisisorganisaties. Dit onderzoek voegt op twee manieren iets toe aan de wetenschappelijke ontwikkelingen rondom leren van crisisorganisaties. In de eerste plaats wordt onderzocht of een crisisorganisatie kan leren en hoe dat gebeurt. In de tweede plaats wordt geprobeerd te achterhalen wat de doorslaggevende factor is waarom een crisisorganisatie leert. Daarnaast is wil ik onderzoeken of er een relatie is te vinden tussen leren en flexibiliteit.
1.6.2 Maatschappelijke relevantie
De maatschappelijke relevantie is wellicht nog belangrijker in dit onderzoek. De stroomstoring in delen van Noord-Holland en Flevoland van 27 maart 2015 bewijst eens te meer wat voor chaos er kan ontstaan als de stroom een paar uur niet werkt. Crisisorganisaties moeten hierop voorbereid zijn. Hoe crisisorganisaties zich opstellen (flexibiliteit versus stabiliteit), is hierbij belangrijk. Geen enkele crisissituatie is hetzelfde. Dit houdt dus in dat niet alles vastgelegd kan worden in draaiboeken en protocollen. Enige vorm van flexibiliteit lijkt dus vereist.
Naast de crisisorganisaties dienen ook de externe partners en de samenleving voorbereid te zijn op een langdurige stroomstoring. Een stroomstoring treft uiteindelijk niet alleen de crisisorganisatie maar iedereen. Hoe beter iedereen is voorbereid, des te minder is er kans dat er chaos in de samenleving ontstaat.
1.7 Leeswijzer
Deze thesis bestaat uit 6 hoofdstukken. In het volgende hoofdstuk wordt het conceptueel kader gegeven. De concepten crisisorganisatie, kennis, leren en flexibiliteit worden door middel van literatuur van verschillende auteurs uiteengezet. In hoofdstuk 3 wordt de methodologie besproken en worden de begrippen kennis, leren en flexibiliteit geoperationaliseerd. Hoofdstuk 4 gaat eerst in hoe de rampbestrijdingsstructuur in Nederland is geregeld. Vervolgens volgt een korte beschrijving van de veiligheidsregio’s. Daarna worden de stroomstoringen in Haaksbergen en de Bommeler- en Tielerwaard beschreven. In hoofdstuk 5 worden de resultaten van het onderzoek uiteengezet. Hoofdstuk 6 presenteert de conclusie van het onderzoek. Tevens vindt er in dit hoofdstuk een reflectie van het onderzoek plaats.
Pagina 5 van 57
2 Conceptueel kader
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de belangrijkste concepten met betrekking tot dit onderzoek beschreven. De concepten die worden uitgewerkt, zijn: crisisorganisatie, kennis, leren en flexibiliteit. Bij de uitwerking van het concept crisisorganisatie ligt de focus op de kenmerken van een crisisorganisatie. Kennis en leren staan in relatie tot elkaar; om te leren is onder andere kennis nodig. Daarom wordt in het conceptueel kader ook aandacht besteed aan het concept kennis. Bij het concept leren wordt onderscheid gemaakt tussen leren op individueel niveau en leren op organisatieniveau. De beschrijving van het concept flexibiliteit focust zich op welke vormen flexibiliteit er bestaan. Tot slot wordt er een verband gelegd tussen de vier concepten.
2.2 Crisisorganisatie
In dit gedeelte wordt het concept crisisorganisatie uiteengezet. Eerst wordt besproken wat crisismanagement betekent. Vervolgens wat de kenmerken van een crisisorganisatie zijn. Daarna wordt de relatie tussen de crisisorganisatie en de externe partner behandeld.
Om de crisisorganisatie te kunnen duiden, is het eerst van belang in te gaan op het begrip crisismanagement. Management is het proces van plannen, organiseren, leiden en beheersen van de inspanningen van mensen in een organisatie en het gebruik van andere bronnen in de organisatie om vastgestelde organisatiedoelen te bereiken (Stoner, 1978). Management moet worden gezien als een proces gericht om een bepaald doel te bereiken. Met dit in het achterhoofd wordt crisismanagement in dit onderzoek als volgt gedefinieerd:
“crisismanagement is het proces van plannen, organiseren, leiden en beheersen van de inspanningen van mensen in een organisatie en het gebruik van andere bronnen in de organisatie dat erop gericht is effecten van een crisis zoveel mogelijk te beperken” (Zanders, 2008: 26).
Om op een crisis te kunnen reageren, wordt vanuit de organisatie vaak een aparte organisatie op touw gezet: de crisisorganisatie. De crisisorganisatie bestaat basaal uit drie niveaus: strategisch, tactisch en operationeel. Op strategisch niveau worden prioriteiten gesteld, lijnen uitgezet en bepaald welke doelen gehaald moeten worden. Het tactische niveau vertaalt de strategie naar een plan van aanpak. Het operationeel niveau is vervolgens belast met de uitvoering van het plan (Zanders, 2008). Bij de veiligheidsregio bestaat de operationele laag uit de Commando Plaats Incident (CoPI), brandweer, geneeskundige hulpverlening en de politie. De tactische laag wordt vervuld door het Regionaal Operationeel Team (ROT). De strategische laag is het Gemeentelijk Beleidsteam (GBT) of Regionaal Beleidsteam (RBT) (Martens, 2010).
Pagina 6 van 57 De crisisorganisatie heeft een aantal kenmerken. Het eerste kenmerk van een crisisorganisatie is dat er een balans gezocht moet worden tussen enerzijds zorgvuldigheid en anderzijds slagvaardigheid. De term zorgvuldigheid heeft een connectie met de term bureaucratie. Bureaucratie roept veelal een negatieve associatie op bij mensen; een bureaucratie is flexibel en traag. Max Weber omschreef begin twintigste eeuw bureaucratie als een ideaal systeem. Het ideale aan dit systeem is dat willekeur en machtsmisbruik worden voorkomen en dat zorgvuldigheid wordt gestimuleerd (Gerth & Wright Mills, 1946). Tijdens een crisis moeten afwegingen worden gemaakt die zowel materieel als immaterieel kunnen zijn en een grote impact kunnen hebben op enkele personen of hele gemeenschappen. De crisisorganisatie moet zorgvuldig tegen dit soort besluiten aankijken. Ook om zich uiteindelijk te kunnen verantwoorden.
Organisaties ontwikkelen zich. Startende organisaties zien er anders uit dan organisaties die al tientallen jaren bestaan. Oudere organisaties hebben systemen, routines en regels door de jaren heen ontwikkeld die zorgen voor controle- en correctiemogelijkheden. Dit zorgt ervoor dat besluiten zorgvuldig worden genomen, maar de slagvaardigheid is minder. Een crisisorganisatie dient slagvaardig te zijn; beslissingen moeten op korte termijn genomen worden. De crisisorganisatie kent geen systemen die voor controle- en correctiemogelijkheden zorgen. Zorgvuldigheid, zoals bij een bureaucratie het geval is, is dan ook geen prioriteit bij crisisorganisatie (Zanders, 2008). Echter moet zorgvuldigheid, zoals hierboven al is geschreven, niet uit het oog worden verloren. Kortom, de crisisorganisatie moet de juiste balans zien te vinden tussen zorgvuldigheid en slagvaardigheid.
Als er geen crisissituatie is, dan is er ook geen crisisorganisatie. Het tweede kenmerk van crisisorganisaties is dan ook de tijdelijkheid van de organisatie. Wel wordt verwacht dat als deze organisatie in actie komt deze feilloos functioneert. Dit houdt in dat veel afhangt van de competenties van de individuele leden van de crisisorganisatie (Zanders, 2008).
Het laatste kenmerk heeft te maken met leiderschap. Een crisis heeft een leider nodig. Een kenmerk van een crisisorganisatie is dan ook dat het leiderschap geconcentreerd wordt. Eén persoon kan bijvoorbeeld ingrijpende bevoegdheden krijgen. Bij de crisisorganisatie van de veiligheidsregio is bijvoorbeeld bij wet vastgesteld dat de burgemeester in geval van een ramp of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan het opperbevel heeft. De leden van de crisisorganisatie staan onder zijn bevel.4 Veel inzichten binnen crisismanagement komen vanuit de krijgskunde (Zanders, 2008). Echter zijn er twee belangrijke verschillen tussen crisismanagement en krijgskunde. Het eerste verschil is de bezetting van de organisaties. Militaire organisaties hebben over het algemeen een bredere bezetting dan (civiele) crisisorganisaties. Daarnaast besteden militaire organisaties veel geld en tijd aan oefeningen en trainingen. Bij crisisorganisaties is dat over het algemeen minder. Het tweede verschil is de volgorde en tijd van implementatie. Militaire operaties worden vaak goed voorbereid: generaals maken een plan en
Pagina 7 van 57 de soldaten voeren dat vervolgens uit. Een crisis gebeurt onverwachts en daar moet zo snel mogelijk op worden gereageerd. De operationele laag zal meteen in actie komen en vervolgens gaat de strategische laag aan het werk.
De crisisorganisatie opereert vaak met behulp van partners. In deze scriptie is de crisisorganisatie aangevuld met netbeheerders. De netbeheerders worden ‘externe partners’ genoemd. In deze scriptie wordt een externe partner gedefinieerd als “een partner die zich buiten de reguliere crisisbeheersingsorganisatie bevindt en als zodanig gezien wordt in de specifieke crisiscontext” (Broekema, Van Eijk en Torenvlied, 2015: 309). Broekema, Van Eijk en Torenvlied (2015) hebben onder andere onderzoek gedaan naar de samenwerking tussen de crisisorganisatie en de externe partners. Op basis van 114 evaluatierapporten hebben zij drie processen gevonden die kenmerkend zijn voor de relatie tussen de crisisorganisatie en de externe partners: de reden van samenwerking, de wijze van kennisoverdracht en de omgang met verschillende belangen.
De voornaamste reden om een externe partner bij de crisisorganisatie te betrekken is omdat deze specifieke kennis bezit. Echter is uit het onderzoek voortgekomen dat het vaak geen bewuste keuze is van de crisisorganisatie om een externe partner erbij te betrekken. Externe partners sluiten uit zichzelf aan omdat er sprake is van directe bedreiging in materiële zin, de nabijheid ten opzichte van crisislocatie of sprake van bedreiging in de taakuitvoering. In andere woorden, de crisisorganisatie kan dan niet om de externe partner heen. Uit het onderzoek komt ook naar voren dat externe partners, die betrokken worden bij de crisisorganisatie, vaak geen deel uitmaken van het bestaande netwerk van de crisisorganisatie. Tot slot geldt dat samenwerking effectiever verloopt wanneer contact met partners ook buiten crises om wordt onderhouden (Broekema, Van Eijk & Torenvlied, 2015).
Met betrekking tot kennisoverdracht komt voornamelijk naar voren dat contact houden met externe partners het sleutelwoord is. De crisisorganisatie dient voorbereidingen te treffen met externe partners, zodat ‘voorbereiding op flexibel handelen’ wordt gestimuleerd (Helsloot et al., 2004: 114). De crisisorganisatie moet in kaart hebben gebracht welke mogelijke scenario’s kunnen plaatsvinden en bij de scenario’s bepalen welke kennis mist. De veiligheidsregio’s hebben in het kader van dit punt een regionaal risicoprofiel opgesteld.
Het derde proces heeft te maken met verschillende belangen. Het nadeel dat aan externe partijen hangt, is dat zij vaak aan eigen belang denken in plaats van publiek belang. Zo kan het zijn dat een externe partij in eerste instantie volledig meewerkt, maar als sprake is van echte inzet vanuit de externe partij, er kosten in rekening worden gebracht. Dit kan tot vervelende situaties leiden en een vertrouwensbreuk veroorzaken. Een voordeel van externe partijen daarentegen is dat zij besluiten vanuit de crisisorganisatie kunnen legitimeren. Een voorbeeld hiervan is een grootschalige evacuatie van vee in Groningen in 2012. Groningen had last van hoogwater. De crisisorganisatie betrok de Land- en Tuinbouworganisatie (LTO) erbij. Naast het feit dat de LTO een onderbouwing gaf van het besluit, gaf het indirect de getroffen boeren het gevoel dat zij gehoord worden in het complexe proces (Haasjes et
Pagina 8 van 57 al., 2012). Het voordeel is dat zij bepaalde groepen in de bevolking hiermee kunnen aanspreken. Een ander aspect is dat de crisisorganisatie geen volledige controle over de externe partij heeft. Als de externe partij naar de media stapt, kan de crisisorganisatie daar in principe weinig aan doen (Broekema, Van Eijk & Torenvlied, 2015).
2.3 Kennis
Om duidelijk te maken wat kennis is, wordt beschreven hoe het proces van kennis creëren gaat. Bertrams (1999) geeft aan dat in het proces van kennis creëren onderscheid wordt gemaakt tussen gegevens, informatie en kennis. Gegevens zijn symbolische weergaven van getallen, hoeveelheden, grootheden of feiten. Deze kunnen gemakkelijk worden verkregen, verstuurd en opgeslagen (Bertrams, 1999). Een voorbeeld van het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) maakt duidelijk hoe gegevens veranderen in informatie. In juli 2016 is landelijk gemiddeld 52 millimeter neerslag gevallen.5 Als dit gegeven wordt vergeleken met gegevens van neerslag in juli van eerdere jaren dan krijgt het een bepaalde betekenis en is het dus informatie geworden. Het KNMI kan op basis van 52 millimeter concluderen dat juli 2016 een vrij droge maand was in vergelijking met het gemiddelde van 78 millimeter.
Het selecteren, interpreteren, combineren en waarderen van informatie stelt een individu in staat om een taak te vervullen. Dit is volgens Bertrams kennis. Kennis leidt op informatie gebaseerde uitspraken, beslissingen of voorspellingen.
Kennis kan zowel expliciet als impliciet zijn. Hieronder wordt een korte toelichting gegeven wat dit inhoudt, omdat deze vormen van kennis van belang zijn voor de creatie en de overdracht van kennis. Expliciete (gecodeerde) kennis is kennis die wordt vastgelegd in een bepaald medium. De kennis is niet afhankelijk van een individu en kan overgedragen worden (Boersma, 2002; Nonaka & Takeuchi, 1995). Dit gebeurt bijvoorbeeld via handleidingen, documenten en computerprogramma’s.
Impliciete (stilzwijgende) kennis is het tegenovergestelde van expliciete kennis. Het is kennis die is terug te vinden in de hoofden van een individu en is verankerd in de handelingen en ervaringen van een individu (Koskinen & Vanharanta, 2002). Impliciete kennis is persoons- en context gebonden en kan daardoor moeilijk worden geformaliseerd en gecommuniceerd (Nonaka & Takeuchi, 1995). Of zoals Polanyi zegt “we kunnen meer weten dan we kunnen zeggen” (1966: 4).
Als het gaat over kennis in organisaties specifiek, dan kan er een onderscheid worden gemaakt tussen sticky en leaky kennis (Brown & Duguid, 2001). Individuen in een organisatie delen niet dezelfde know-how. Know-how verwijst naar impliciete kennis, zoals ervaring, vaardigheden en referentiekaders. Deze
5
Website KNMI: https://www.knmi.nl/nederland-nu/klimatologie/maand-en-seizoensoverzichten/2016/juli (bezocht op 9 augustus 2016).
Pagina 9 van 57 kennis blijft bij het individu en wordt niet overgedragen op een ander individu binnen de organisatie. Dit wordt sticky kennis genoemd. Het individu kan ook besluiten de kennis te delen met individuen buiten de organisatie. Vaak gebeurt dit met individuen met dezelfde impliciete kennis (know-how). De kennis verlaat dan de organisatie. Dit wordt leaky kennis genoemd.
Individuen met dezelfde know-how zijn wel in staat deze kennis te vertalen naar know-what, oftewel expliciete kennis. Kennis is dus vaak leaky omdat individuen graag hun kennis willen delen met andere geïnteresseerden buiten de eigen organisatie.
2.4 Leren in organisaties
Dit gedeelte richt zich op leren in organisaties. Leren in organisaties gebeurt op verschillende niveaus. In dit gedeelte worden twee niveaus besproken: leren op individueel niveau en leren op organisatieniveau. Leren in een organisatie kan niet zonder individueel leren (Senge, 1990). Organisaties leren als de kennis en het leerproces van de individuen in de organisatie ingebed en gereproduceerd worden door de organisatie (Watkins & Marsick, 1999). Organisationeel leren is ook meer dan de som van het individuele leren (Dodgson, 1993).
Aangezien de wereld steeds meer onderling verbonden raakt en het bedrijfsleven complexer en dynamischer wordt, moet werk learningful worden. Het is niet langer voldoende om één persoon verantwoordelijk te maken voor het succesvol worden van een bedrijf, zoals Ford destijds deed met zijn fabriek. Het is niet meer denkbaar dat individuen bevelen aannemen van de ‘grote strateeg’ aan de top. De organisatie die in de toekomst uitblinkt, is de organisatie die ontdekt hoe de betrokkenheid van mensen en capaciteit om te leren op alle niveaus in een organisatie wordt verbeterd (Senge, 1990). Individuen zijn dus van belang. Dixon (1999) geeft aan dat individuen op drie manieren aan kennis komen:
- Rechtstreekse ervaring (ontvangst van zintuiglijke gegevens); - Woordelijke overdracht van informatie;
- Herschikken van informatie.
Bij leren spelen alle drie een rol. Als een collega een individu iets uitlegt over een bepaald project, dan trekt het individu conclusies op grond van de intensiteit waarmee deze collega spreekt en de gezichtsuitdrukkingen en gebaren die hij gebruikt. Er vindt woordelijke overdracht van informatie plaats en het individu kijkt wat hij met die informatie kan (Dixon, 1999).
Kolb (1984) heeft de ervaringsleercyclus bedacht. Het idee achter deze cyclus is dat leren een continue proces is. Kolb onderscheidt vier stappen. De eerste stap is doen. Door te doen, ervaar je zaken. Hier gaat het om werkelijke ervaringen en niet om ervaringen die worden verkregen via boeken. Stap twee is bezinnen. De ervaring die je hebt opgedaan, wordt gereflecteerd. De derde stap is denken. Met behulp van conceptualisering en analyse probeer je de ervaring te begrijpen. De laatste stap is beslissen. Na het
Pagina 10 van 57 denken wordt een keuze gemaakt en besloten welke vervolgstappen nodig zijn. Na stap 4 begint het proces weer opnieuw.
Kennis die we door leren verwerven, stelt de organisatie in staat om de omgeving te veranderen. Hoe sneller het tempo van veranderingen, des te meer nieuwe kennis moet worden gecreëerd om die verandering het hoofd te bieden; hoe meer kennis wordt gecreëerd, des te sneller vinden veranderingen plaats (Dixon, 1999). Friedlander zegt hier het volgende over: “leren is het proces dat aan verandering ten grondslag ligt en haar doet ontstaan. Verandering is het kind van leren” (1983: 194).
Organisationeel leren is volgens Dixon (1999) een continu proces zonder eindtoestand. Het is niet alleen het vermogen de organisatie en haar omgeving te transformeren, maar om dit voortdurend te doen. Organisationeel leren is gebaseerd op de volgende uitgangspunten:
- Er zijn vele juiste antwoorden en meerdere manieren om hetzelfde doel te bereiken;
- Mensen die zich zorgen maken over een bepaald probleem en daardoor beïnvloed worden, zijn in staat voor de oplossing ervan bruikbare kennis te ontwikkelen;
- Leren vindt plaats binnen een context van werk en praktijk en is het resultaat van een welbewuste inspanning (Dixon, 1999).
Een belangrijke bijdrage aan de literatuur over leren is geleverd door Argyris en Schön in 1978. Argyris en Schön zien leren als het signaleren en corrigeren van fouten en richten zich op leren binnen organisaties. Zij onderscheiden drie typen van leren: single-loop learning, double-loop learning en deutero-learning. Single-loop leren is een relatief makkelijk te realiseren leerproces voor organisaties. Het is een leerproces dat zich richt op correcties binnen de bestaande normen, veronderstellingen en structuur. De organisatie signaleert een fout en zet dit recht. Kortom, de symptomen worden bestreden, haar gedrag wordt gewijzigd, maar de spelregels blijven hetzelfde (Van Duin, 1992).
Double-loop leren grijpt meer in op de normen, veronderstellingen en structuur van een organisatie. Deze veranderen namelijk mee als fouten gecorrigeerd worden (Argyris & Schön, 1978). Het resultaat is dat de organisatie weer ‘symptoom vrij is’.
Drie factoren zijn belangrijk om de effectiviteit van double-leren in een organisatie te vergroten. De eerste factor is dat individuen beschikken over de juiste informatie. De tweede factor is dat individuen de mogelijkheid hebben om zelf doordachte beslissingen te nemen. De derde factor is dat individuen loyaal zijn aan de organisatie en zich betrokken voelen bij de gang van zaken betreffende de uitvoering. Individuen moeten hun feedback kunnen geven. De literatuur suggereert dat de factoren die het geven van feedback remmen, meer werkzaam worden als de beslissingen steeds belangrijker worden en meer bedreigend zijn voor de individuen (lees management/directies) die de belangrijke moeten nemen. Zo heeft Hoopes (1969) de vervorming en manipulatie van informatie door ondergeschikten beschreven en het ontbreken van een open debat. Thomson (1968) heeft voorbeelden
Pagina 11 van 57 gegeven hoe persoonlijke ideologieën, loyaliteit en cognitieve starheid de communicatie van geldige informatie naar het management remde. Kortom, het is makkelijker om feedback te krijgen voor minder belangrijke besluiten (Argyris, 1976). De meeste organisaties creëren, vaak zonder het te beseffen, systemen die double loop leren onderdrukken om effectief te zijn (Argyris, 1977).
De term deutero leren is ontleend aan Bateson (2000). Deutero learning komt neer op een verbeterslag van single-loop en double-loop leren. Oftewel, het beter herkennen en corrigeren van fouten en een betere reflectie van de geldende normen en waarden. Dit houdt in dat de organisatie daadwerkelijk leert van ervaringen, lessen te gebruiken en conclusies te trekken (Argyris & Schön, 1978). Kritiek op deze theorie is dat leren een consequentie is van iets negatiefs. Leren wordt gezien als een correctie. Het krijgen van feedback is de start om te leren. Dit veronderstelt dat leren vooral een reactieve actie is.
Wierdsma en Swieringa (2002) veronderstellen dat leren het veranderen van organisatiegedrag is. Dit is een collectief leerproces. Collectief leren is meer dan de som van individueel leren. Er is sprake van verandering van organisatiegedrag op het moment dat gedragsverandering van een individu effect heeft op andere individuen binnen de organisatie. Leervermogen houdt volgens Wierdsma en Swieringa in “het verhogen van de collectieve bekwaamheid van de leden van een organisatie of onderdelen van een organisatie” (2002: 45). Om tot resultaat te komen, is inspanning en tijd nodig.
Wierdsma en Swieringa onderscheiden drie niveaus van leren: enkelslag, dubbelslag en drieslag leren. Enkelslag leren is het veranderen van bestaande regels. Verbetering is waarnaar wordt gestreefd. Om enkelslag te kunnen leren, moeten de individuen openstaan voor verbeteringen.
Dubbelslag leren houdt in dat naast verbeteren ook wordt gekeken naar achterliggende ideeën. De organisatie signaleert bij dubbelslag leren aspecten uit de omgeving en koppelt deze aan de geldende normen. Medewerkers moeten worden betrokken om dubbelslag te leren. Betrokken medewerkers hebben kennis over de geldende normen en kunnen deze in twijfel trekken. Dit gaat bijna altijd gepaard met conflicten en tegenstellingen. Dubbelslag leren veronderstelt dus dat de confrontatie wordt aangegaan. Door in dialoog treden met elkaar worden deze kwesties duidelijk.
Het tegenovergestelde van dubbelslag leren is reorganiseren. Deze oplossing wordt op korte termijn genomen en helpt, maar is niet de oplossing voor de lange termijn. Wierdsma en Swieringa noemen dit “de vlucht in actie” (2002: 50). Dubbelslag is vernieuwen, reorganiseren is uitstellen. De inzichten worden vernieuwd binnen de bestaande principes.
Drieslag leren richt zich op de externe omgeving. Het bestaande dient te vervangen door iets nieuws. De positie van de organisatie ten opzichte van de omgeving, de missie en identiteit staan ter discussie en moeten worden verlaten. Net zoals bij dubbelslag leren is de dialoog met elkaar aangaan belangrijk. De dialoog moet ervoor zorgen dat essentiële principes worden aangepast. Drieslag leren staat gelijk aan ontwikkeling.
Pagina 12 van 57 De lerende organisatie is dus in staat zich permanent te verbeteren, te vernieuwen en te ontwikkelen.
Senge (1990) spreekt over de lerende organisatie. Een lerende organisatie is een “plek waar mensen continue ontdekken hoe zij hun realiteit kunnen creëren, en hoe zij deze realiteit kunnen veranderen” (Senge, 1990: 12). Het onderscheid tussen een lerende organisatie en de traditionele autoritaire organisatie is de beheersing van bepaalde fundamentele disciplines is. Met het woord ‘discipline’ verwijst Senge naar de ontwikkeling voor het verwerven van vaardigheden en competenties voordat ze in de praktijk worden gebruikt. Senge onderscheidt vijf disciplines die van een organisatie een lerende organisatie maken.
De eerste discipline is het toepassen systeemdenken. Systemen zijn gebonden door onzichtbare maar samenhangende acties. Het effect van die acties wordt door de jaren heen zichtbaar. Aangezien wij zelf deel uitmaken van het systeem, is het moeilijk om het hele patroon van verandering te doorzien. In plaats van te kijken naar de gehele verandering, hebben wij de neiging om te kijken naar momentopnames van aparte delen van het systeem. Systeemdenken vormt een conceptueel kader en maakt het mogelijk om de volledige patronen duidelijk te maken en om te helpen hoe deze patronen effectief kunnen worden veranderd (Senge, 1990).
De tweede discipline is het hebben van persoonlijk meesterschap. Senge (1990) bedoelt met meesterschap geen dominantie maar een speciaal niveau van bekwaamheid. Mensen met veel persoonlijk meesterschap zijn in staat om consistent resultaten te realiseren die voor hen belangrijk zijn. Persoonlijk meesterschap is de discipline van het voortdurend verduidelijken en verdiepen van onze persoonlijke visie, concentreren op onze krachten en het ontwikkelen van geduld. Mensen die geen persoonlijk meesterschap ontwikkelen, verliezen op een gegeven moment hun betrokkenheid en de spanning die ze hadden aan het begin van hun carrière. Persoonlijk meesterschap is niet iets wat je bezit. Het is een proces van continue leren en gaat het leven door (Senge, 1990).
De derde discipline is het opstellen van denkkaders. Denkkaders zijn diepgewortelde veronderstellingen, generalisaties, of zelfs foto’s of beelden die beïnvloeden hoe wij de wereld begrijpen en hoe wij actie ondernemen. Het opstellen van denkkaders begint door goed naar de binnenkant van de organisatie te kijken; het ontgraven van interne veronderstellingen van hoe wij de wereld ervaren, deze veronderstellingen benoemen en kritisch beoordelen (Senge, 1990). Nieuwe inzichten in een organisatie werken niet altijd omdat deze conflicteren met de veronderstelling die een organisatie heeft van hoe de wereld in elkaar steekt. Deze veronderstellingen zorgen ervoor dat er niet verder wordt gedacht. Deze discipline zorgt ervoor dat een organisatie haar veronderstellingen verhardt, test en verbetert (Senge, 1990).
De vierde discipline is het bouwen van een gedeelde visie. Het delen van een visie voor de toekomst is belangrijk voor een organisatie. Een visie heeft de kracht om verheffend te zijn en om experimenten en innovatie aan te moedigen. Poloraid zorgde voor instant fotografie en Ford zorgde dat
Pagina 13 van 57 mensen zichzelf sneller konden vervoeren. Deze organisaties zijn voorbeelden van organisaties die erin geslaagd zijn om mensen te binden aan een bepaalde identiteit (Senge, 1990).
De laatste discipline is het leren in een team. Het is bekend dat teams kunnen leren, denk hierbij bijvoorbeeld aan sportteams. Maar teams in organisaties kunnen ook leren. Team leren zorgt voor betere resultaten en snellere individuele groei van de teamleden. Dialoog is van belang bij teamleren. Teamleden moeten samen gaan denken en niet elke assumptie van een individu op een hoop gooien. Daarnaast moeten teamleden patronen die het leren verstoren, gaan herkennen. Team leren is van belang, omdat teams de fundamentele leereenheid zijn in een moderne organisatie. Als een team niet in staat is te leren, dan kan de organisatie ook niet leren (Senge, 1990).
De vijf disciplines moeten zich ontwikkelen tot een geheel. Dit is een uitdaging omdat het moeilijk is om ze allemaal te integreren in de organisatie in plaats van ze een voor een toe te passen. Systeemdenken wordt de vijfde discipline genoemd omdat het de andere disciplines met elkaar verbindt zodat ze “smelten in een coherent lichaam van theorie en praktijk” (Senge, 1990: 12).
Systeemdenken heeft net zo goed de andere vier disciplines nodig om het potentieel te realiseren. Het bouwen van een gedeelde visie bevordert betrokkenheid voor de lange termijn. Denkkaders richten zich op de openheid die nodig is om tekortkomingen te achterhalen in onze huidige manier van kijken naar de wereld. Team leren ontwikkelt de vaardigheden van groepen om te kijken naar het grote plaatje in plaats van naar individuele perspectieven. Tot slot, persoonlijk meesterschap bevordert de persoonlijke motivatie om continu te leren wat voor effect onze handelingen hebben op de rest van de wereld (Senge, 1990).
2.5 Flexibiliteit
Als een incident plaatsvindt, is het zaak dat een crisisorganisatie snel reageert en weet wie er verantwoordelijk is voor wat. Flexibiliteit is een containerbegrip dat duidelijk gedefinieerd dient te worden. In dit gedeelte wordt het concept flexibiliteit vanuit verschillende perspectieven bekeken.
Organisatieflexibiliteit kan worden gedefinieerd als het vermogen van een organisatie om te reageren of te anticiperen op wisselende en veranderende eisen die door de omgeving aan haar worden gesteld (De Sitter et al., 1987). Deze definitie wordt uitgebreid door Kalverkamp, Markesteijn en Baak (1984) door ook doel en middelen te benoemen. Flexibiliteit is hun ogen de mate waarin een organisatie in staat is om de inzet van middelen en mensen continue aan te passen aan voortdurend veranderende eisen gesteld vanuit de (interne) verschillende werkprocessen en de (externe) omgeving. Deze definitie van flexibiliteit benadrukt dat niet alleen naar de productiefactor arbeid moet worden gekeken maar ook rekening moet worden gehouden met andere factoren (zowel intern als extern).
Flexibiliteit kan worden gedefinieerd door te kijken naar actieve flexibiliteit en passieve flexibiliteit. Het onderstaande maakt duidelijk wat hiermee wordt bedoeld. Actieve flexibiliteit houdt in dat de
Pagina 14 van 57 organisatie zelf kan bepalen wat er gebeurt. De organisatie is zelfstandig en vrij en kan dus zelf bepalen hoe flexibel zij is. Passieve flexibiliteit is het tegenovergestelde en houdt in dat de organisatie van buitenaf gestuurd wordt. In dit geval is de organisatie volgzaam (Vander Steene et al., 2001). Kortom, de organisatie wordt ‘gedwongen’ zich flexibel op te stellen.
Door op deze manier naar flexibiliteit te kijken, wordt geïmpliceerd dat flexibiliteit een bestuurbare beweging is. Bij actieve flexibiliteit is het een bestuurbare beweging vanuit de interne organisatie en bij passieve flexibiliteit is het een bestuurbare beweging vanuit de externe omgeving (Vander Steene et al., 2001). Een metafoor voor het bovenstaande is het kniegewricht (De Haan, Vos en De Jong, 1994). Een kniegewricht is flexibel, maar enkel in bepaalde richtingen. We bepalen zelf of we het willen bewegen (bestuurbaar) maar de opties om te bewegen zijn beperkt (rigide).
Zoals de metafoor aangeeft, is er een relatie tussen rigiditeit en flexibiliteit. Loen en Van Schilfgaarde (1990) hebben een waardevierkant opgesteld. Figuur 1 geeft dit waardevierkant weer. Hierin komen de termen flexibiliteit, stabiliteit, rigiditeit en chaos voor.
Figuur 1. Verklaring verhouding flexibiliteit en rigiditeit
Bron: Loen en Van Schilfgaarde, 1990.
Het vierkant werkt als volgt. Flexibiliteit dient bestuurbaar te zijn en daarvoor is ook stabiliteit nodig. Zij zijn complementair in positieve zin. Rigiditeit is te veel stabiliteit net zoals chaos te veel flexibiliteit is. Rigiditeit is een negatieve tegenstelling tot flexibiliteit. Een organisatie die niet kan veranderen, heeft een flexibiliteit. Loen en Van Schilgaarde trekken hieruit twee conclusies. De eerste is dat een stabiele organisatie genoeg flexibiliteit heeft om onder veranderende omstandig te blijven functioneren. De tweede is dat een flexibele organisatie genoeg stabiliteit heeft om niet in chaos te vervallen.
Loen en Van Schilfgaarde kijken naar flexibiliteit op één niveau. Flexibiliteit kan ook bekeken worden vanuit verschillende niveaus: operationele, tactische en strategische flexibiliteit. Operationele flexibiliteit is efficiënt en snel anticiperen op werkelijke veranderingen binnen de huidige organisatiestructuur (Vander Steene et. al., 2001). Een andere definitie is het vermogen om snel op
Pagina 15 van 57 wisselende eisen van de omgeving te reageren met middelen die de organisatie heeft (Volberda & Van der Weerdt, 2012). Operationele flexibiliteit is reactief. De organisatie neemt pas actie als een incident plaatsvindt.
Tactische flexibiliteit is het vermogen om werkprocessen aan te passen aan de behoefte van flexibiliteit. Organisatorische flexibiliteit is een ander woord voor hiervoor. Regels, hervormingen etc. zijn bedoeld om de flexibiliteit een plek te geven in de organisatie en kan gericht zijn op de werking intern binnen de organisatie als op de beïnvloeding van de externe omgeving (Vander Steene et. al, 2001). Een regel zou bijvoorbeeld kunnen zijn, dat naar aanleiding van de hoeveelheid werk, de arbeidsuren gemakkelijk worden aangepast. Tactische flexibiliteit is proactief.
Strategische flexibiliteit omvat managementvaardigheden om doelen van de organisatie te verleggen of de omgeving te veranderen (Vander Steene et. al., 2001). Deze vorm van flexibiliteit is non-routine en is vereist indien vooraf onbekende veranderingen in de omgeving optreden. Net zoals tactische flexibiliteit is strategische flexibiliteit proactief.
Een andere manier om flexibiliteit te duiden, is een tweedeling maken tussen numerieke en functionele flexibiliteit. Atkinson (1984) definieert numerieke flexibiliteit als het vermogen van organisaties om het aantal uren arbeid aan te passen aan de bedrijfsdrukte. Kortom, het aanpassen van arbeid aan de omvang van de capaciteitsbehoefte. Functionele flexibiliteit is het aanpassen van de inzet van arbeid naar functie- en taakinhoud (Atkinson, 1984). Dit houdt in dat werknemers op meerdere plaatsen ingezet kunnen worden in het productieproces. Functionele flexibiliteit komt tot uiting door taken uit te breiden, arbeiders te verplaatsten of andere taken te geven.
Numerieke- en functionele flexibiliteit kan zowel intern als extern plaatsvinden. Intern betekent dat de flexibiliteitsbehoefte met eigen personeelsbestand kan worden gedekt. Extern houdt in dat flexibiliteitsbehoefte wordt gedekt met personen van buiten de organisatie (Bekker et al. 2005).
Nu verschillende definities van flexibiliteit uiteen zijn gezet, wordt in dit gedeelte het organisatieflexibiliteitsmodel van Volberda en Van der Weerdt (2012) besproken. Dit model gaat ervan dat organisaties het best presteren als de mate van flexibiliteit is afgestemd op de mate van dynamiek in de omgeving. De crisisorganisatie is afhankelijk van wat er in de omgeving gebeurt. Om de omgeving te kunnen analyseren, zijn drie dimensies van belang: voorspelbaarheid, complexiteit en dynamiek. Door de dimensies te combineren ontstaan er vier verschillende omgevingen. In tabel 1 wordt een overzicht gegeven hoe deze omgevingen vormgegeven zijn.
Pagina 16 van 57
Tabel 1. Soorten omgevingen.
Omgeving Dimensies
Dynamisch Complexiteit Voorspelbaarheid
Stabiel Lage dynamiek Overzichtelijk Voorspelbaar
Dynamisch/complex Dynamisch Redelijk complex Voorspelbaar
Turbulent/competitief Dynamisch Complex Onvoorspelbaar
Extreem turbulent Extreem dynamisch Complex Zeer onvoorspelbaar
Bron: Volberda & Van der Weerdt, 2012.
Deze omgevingen kunnen worden gekoppeld aan een mate van flexibiliteit. Een stabiele omgeving betekent een rigide organisatievorm. Er is weinig tot geen flexibiliteit en de bestuurbaarheid is laag. De dynamisch complexe omgeving betekent een planmatige organisatievorm. De organisatie heeft een beperkte flexibiliteit maar is minder star dan de rigide organisatievorm. De bestuurbaarheid van deze organisatievorm is groter. De planmatige vorm komt overeen met de bureaucratie van Weber (Volberda & Van der Weerdt, 2012). Bij de turbulente competitieve omgeving hoort een flexibele organisatievorm. De bestuurbaarheid is groot door soepele aanpassing van organisatorische kenmerken. De flexibiliteit wordt gedomineerd door strategische en tactische flexibiliteit. De extreem turbulente omgeving vereist een chaotische organisatievorm. Deze vorm is extreem flexibel maar moeilijk bestuurbaar (Volberda & Van der Weerdt, 2012).
2.6 Relatie tussen de concepten
In dit gedeelte wordt de relatie tussen de concepten beschreven. De crisisorganisatie bestaat uit een operationele, tactische en strategische laag. De operationele laag bestaat uit de CoPI, brandweer, geneeskundige hulpverlening en de politie. De tactische laag is het ROT. De strategische laag is het GBT of RBT. De crisisorganisatie moet in staat zijn adequaat te reageren. Daar is flexibiliteit voor vereist. Immers een crisis is nooit hetzelfde en er gebeuren altijd onverwachte dingen. Deze onzekerheid kan tijdens een echte crisis voor paniek zorgen onder de leden van de crisisorganisatie. Om dit tegen te gaan is het ook van belang om stabiliteit te creëren. Stabiliteit wordt onder andere gecreëerd door protocollen op te stellen. Op deze manier kan de crisisorganisatie altijd ergens op terugvallen, wat voor gemoedsrust kan zorgen. De crisisorganisatie kan bekend worden met flexibiliteit en stabiliteit door te oefenen. Daarnaast levert het doen van oefeningen nieuwe kennis op. Kennis en leren zijn met elkaar verbonden; om te leren is kennis nodig. Tot slot is een leermoment dat de kennis en vaardigheden van de leden van de crisisorganisatie worden getest.
Stabiliteit is anticiperen en flexibiliteit is adequaat reageren. Leren is denken maar leren is ook doen. In dit onderzoek wordt op basis van het bovenstaande verondersteld dat leren een invloed heeft op de flexibiliteit van de crisisorganisatie.
Pagina 17 van 57
3 Methodologie
3.1 Inleiding
In het vorige hoofdstuk is het conceptueel kader gepresenteerd. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet welke methoden worden toegepast om tot een antwoord te komen op de onderzoeksvraag. De onderzoeksvraag is: Wat is het lerende vermogen van crisisorganisaties binnen de veiligheidsregio’s en wat voor invloed heeft dit leren op de flexibiliteit van een crisisorganisatie? Eveneens worden de beperkingen van het onderzoek besproken.
3.2 Het onderzoek
Voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag wordt als design de enkelvoudige casestudie gebruikt. Een casestudie is een kwalitatieve onderzoeksstrategie die wordt toegepast in situatie waarin onvoldoende voorkennis is van het te onderzoeken verschijnsel (in dit geval het proces rondom stroomstoringen) en van de factoren die het verschijnsel beïnvloeden (Peters, 1995). De casestudie is enkelvoudig omdat de unit of analysis (analyse-eenheid) alleen Nederland betreft. Andere landen worden niet meegenomen in het onderzoek. Een casestudie kan onderscheiden worden in twee varianten: holistisch en ingebed. De holistische variant wordt gebruikt als de analyse eenheid algemeen onderzocht wordt. De ingebedde variant wordt gebruikt als binnen de analyse eenheid aandacht wordt besteed aan subonderdelen (Yin, 2009). Deze studie richt zich op twee stroomstoringen. Kortom, de studie is een ingebedde single casestudie. Figuur 2 maakt dit duidelijk.
Binnen deze casestudie wordt de methode van documentenanalyse toegepast. Een documentenanalyse gebeurt op basis van bestaande gegevens (Baarda, De Goede & Teunissen, 2005). Voorbeelden van
Nederland
Haaksbergen
Bommeler- en Tielerwaard
Pagina 18 van 57 bestaande gegevens zijn documenten, databestanden, audiovisueel materiaal en fysieke objecten (Braster, 2000). Via internet en de Universiteitsbibliotheek van de Universiteit Leiden is gezocht naar documenten, nota’s, rapporten et cetera. Literatuurlijsten in deze documenten hebben geholpen om verdere literatuur/documenten te raadplegen (sneeuwbalmethode).
In het onderzoek zijn de volgende documenten gebruikt:
- Rapporten en evaluaties van de stroomstoringen in Haaksbergen en Bommeler- en Tielerwaard;
- Beleidsplannen, risicoprofielen en crisisplannen van de 2 veiligheidsregio’s; - Documenten ter achtergrondinformatie;
- Wetten en besluiten;
- Websites van meerdere veiligheidsregio’s en het Veiligheidsberaad. - Evaluaties van andere incidenten
- Rapporten van kennisinstituten
Naast desk research heeft er ook een interview plaatsgevonden met dhr. Lukas Vermeulen en mw. Sanne Bastings van de veiligheidsregio Gelderland-Zuid. Beide zijn werkzaam bij het veiligheidsbureau. Dhr. Vermeulen is medewerker planvorming en officier van dienst bij de brandweer. Mw. Bastings is medewerker multidisciplinair samenwerking en voorzitter van het team multidisciplinair leeragentschap. Het interview was semigestructureerd opgezet. Dit houdt in dat er een vragenlijst van tevoren is gemaakt. De vragenlijst is opgenomen in Bijlage A. Het interview is opgenomen en ter controle teruggestuurd naar de dhr. Vermeulen en mw. Bastings.
Eveneens is er contact geweest met de veiligheidsregio Twente. De veiligheidsregio Twente was zeer geïnteresseerd om mee te werken, echter kon er op korte termijn geen interview worden georganiseerd. Dit heeft te maken met de vakantieperiode.
3.3 Operationalisering
De onderzoeksvraag bestaat uit twee delen. Enerzijds wordt het lerende vermogen van crisisorganisaties onderzocht en anderzijds of leren invloed heeft op de flexibiliteit van de crisisorganisatie. De operationalisering bestaat ook uit twee delen. Zowel het concept leren als het concept flexibiliteit moet meetbaar worden gemaakt. Hieronder wordt aangegeven hoe dat gebeurt.
3.3.1 Operationalisatie lerend vermogen
In hoofdstuk 2 is uitgebreid beschreven wat allemaal wordt verstaan onder leren. In dit stuk wordt beschreven hoe het lerend vermogen in deze studie wordt onderzocht.
Pagina 19 van 57 Leren kan op meerdere manieren geïnterpreteerd worden. Naar aanleiding van hoofdstuk 2 is leren een continu proces (Dixon, 1999; Kolb, 1984), een correctie van fouten (Argyris & Schön, 1978), het veranderen van organisatiegedrag (Wierdsma & Swieringa, 2002) en het ontwikkelen van organisatiegedrag (Senge, 1990). Leren en kennis zijn verbonden aan elkaar. Om te leren is kennis nodig. Daarnaast is leren ook het opdoen van vaardigheden.
Leren start met kennis opdoen. Kennis opdoen gebeurt door een evaluatie te houden wat er allemaal tijdens de stroomstoring is gebeurd; hoe het is gebeurd; en waarom sommige dingen zijn gegaan zoals ze zijn gegaan. Door te kijken wat er is gebeurd, kunnen er positieve kanten en negatieve kanten van de crisisorganisatie worden gegeven. Vooral de negatieve punten zijn interessant, want hier kan men van leren. De positieve kanten moeten daarentegen ook niet vergeten worden; die kunnen behouden blijven of wellicht worden verbeterd. Men is immers nooit uitgeleerd.
Onder kennisverwerving wordt ook verstaan wat (schriftelijk) is vastgelegd na de stroomstoring. Op basis van wat is vastgelegd, wordt beargumenteerd of de crisisorganisatie een lerende organisatie volgens de theorie van Senge (1990). Dit leidt tot de volgende deelvraag: Welke kennis heeft de crisisorganisatie opgedaan na de stroomstoring?
Vervolgens wordt gekeken wat met de opgedane kennis wordt gedaan. Dit stuk richt zich voornamelijk op de aanbevelingen die zijn gegeven naar aanleiding van beide stroomstoringen. Er zal worden gekeken wat de grondslag is van die aanbevelingen: enkelslag, dubbelslag of drieslag leren. Daarnaast wordt ook gekeken of er nieuwe vaardigheden zijn geïmplementeerd in de organisatie. Deze uitwerking leidt tot de volgende vraag: Hoe gebruikt de crisisorganisatie de opgedane kennis en welke nieuwe vaardigheden zijn geïmplementeerd?
Tot slot wordt gekeken wat er met de kennis gebeurt. De crisisorganisatie kan besluiten deze kennis voor zichzelf te houden, maar kan het ook delen met andere organisaties. Op deze manier hoeft niet bij elke stroomstoring opnieuw het wiel uitgevonden te worden. De uitwerking leidt tot de volgende deelvraag: In hoeverre wordt de kennis gedeeld?
Bij het beantwoorden van de deelvragen wordt meerdere keren een link gemaakt met de verschillende perspectieven van leren.
3.3.2 Operationalisatie flexibiliteit
Flexibiliteit dient net als lerend vermogen geoperationaliseerd te worden. In dit gedeelte wordt omschreven hoe flexibiliteit wordt onderzocht. Flexibiliteit wordt opgesplitst in drie pijlers, twee interne pijlers en één externe pijler. De twee interne pijlers hebben betrekking op de vaardigheden van het management van de crisisorganisatie en het ontwerp van de crisisorganisatie. De externe pijler heeft betrekking op omgeving van de crisisorganisatie.
De eerste pijler richt zich op het management van de crisisorganisatie. Kan de organisatie op het juiste moment en op juiste manier reageren op de omgeving? Dit wordt bepaald door te kijken naar de drie niveaus van flexibiliteit: operationeel, structureel en strategisch. Deze uitwerking leidt tot de
Pagina 20 van 57 volgende deelvraag: In hoeverre kan het management van de crisisorganisatie reageren op de omgeving?
De tweede pijler richt zich op het ontwerp van de organisatie. De aandacht hier ligt op de beweegbaarheid van de organisatie. De crisisorganisatie kan zelf voorbereidend werk doen, maar kan ook worden gedwongen om bepaalde zaken te doen. Het gaat hier om de verdeling tussen actieve en passieve flexibiliteit. De uitwerking leidt tot de volgende deelvraag: Wordt de behoefte naar flexibiliteit door de crisisorganisatie opgevangen?
De derde pijler richt zich op de omgeving van de crisisorganisatie. De crisisorganisatie is afhankelijk van wat er in de omgeving gebeurt. Om de omgeving te kunnen analyseren, zijn drie dimensies van belang: voorspelbaarheid, complexiteit en dynamiek. In het conceptueel kader is in tabel 1 uiteengezet welke omgevingen dit vormen. In deze pijler komt ook de mate van samenwerking met externe partners naar voren. Deze uitwerking leidt tot de volgende deelvraag: In wat voor omgeving bevindt de crisisorganisatie zich?
Bij het beantwoorden van deze vragen, wordt ook meerdere keren een link gemaakt met leren.
3.3.3 Leren en invloed op flexibiliteit
In de onderzoeksvraag wordt verondersteld dat er een relatie is tussen leren en flexibiliteit. Het onderzoek kan leiden tot vier mogelijke resultaten. De eerste is dat de crisisorganisatie kan leren en dat dit leren invloed heeft op de flexibiliteit. De tweede mogelijkheid is dat crisisorganisatie kan leren, maar dit leren heeft geen invloed op de flexibiliteit. De derde mogelijkheid is dat de crisisorganisatie niet kan leren, maar dat er wel een verandering van flexibiliteit binnen de organisatie is waar te nemen. Tot slot is mogelijkheid dat de crisisorganisatie niet in staat is om te leren en dat er ook geen sprake is van verandering in flexibiliteit.
3.4 Beperkingen onderzoek
Elk onderzoek kent zijn beperkingen. Hieronder worden de beperkingen van dit onderzoek besproken. De eerste beperking is dat er in dit onderzoek twee stroomstoringen worden behandeld in twee regio’s. Hierdoor is het moeilijk om een generaliserende uitspraak te doen voor heel Nederland. Desalniettemin kan wel dieper op de cases worden ingegaan omdat het maar twee veiligheidsregio’s betreft.
Een onderzoek dient valide te zijn. Validiteit houdt in dat onderzoeksopzet klopt; oftewel zorgt de uitvoering van het onderzoek ervoor dat de onderzoeksvraag wordt beantwoord. Dit betekent dat de resultaten een heldere uitspraak kunnen geven over het leren van crisisorganisaties en of dit leren invloed heeft op de flexibiliteit van de crisisorganisaties. De belangrijkste beperking hier is dat er alleen binnen de veiligheidsregio Gelderland-Zuid interviews zijn afgenomen. Hierdoor kunnen de resultaten een eenzijdig beeld laten zien. Het kan zijn dat de veiligheidsregio Gelderland-Zuid heel anders werkt dan andere veiligheidsregio’s. Dit probleem wordt verholpen door vele plannen te bestuderen van
Pagina 21 van 57 meerdere veiligheidsregio’s. Anderzijds is de kans erg klein dat de crisisorganisaties heel erg van elkaar verschillen. De wet schijft immers voor wat er wordt verwacht van de crisisorganisaties.
Een ander kenmerk van een goed onderzoek is de repliceerbaarheid. De beperking vanuit dit oogpunt is dat de analyse van de documenten gebeurt op basis van de interpretatie van de beschikbare documenten en de interviews met de medewerkers van het veiligheidsbureau Gelderland-Zuid.
De betrouwbaarheid van dit onderzoek is enigszins beperkt doordat de stroomstoringen die worden onderzocht, rond dezelfde tijd hebben plaatsgevonden. Wanneer meer stroomstoringen over een langere periode worden bekeken, kan daar een heel ander resultaat uit voortkomen. Het sluit niet uit dat dit onderzoek een startpunt kan zijn voor verder onderzoek naar leren van stroomstoringen in Nederland dan wel leren van stroomstoringen in andere landen.
Pagina 22 van 57
4 Stroomstoringen Haaksbergen en Bommeler- en Tielerwaard
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden de cases in dit onderzoek gesproken: de stroomstoring in Haaksbergen en de stroomstoring in de Bommeler- en Tielerwaard. Voordat de cases worden beschreven, wordt eerst aandacht besteed aan hoe een crisis in Nederland wordt behandeld. Vervolgens worden kort beide veiligheidsregio’s besproken. Daarna wordt per stroomstoring beschreven wat de aanleiding van de stroomstoring was, wat de crisisorganisaties deden, welke conclusies op basis van het optreden zijn getrokken en welke aanbevelingen zijn gedaan.
4.2 GRIP-structuur
In Nederland vormt de Gecoördineerde Regionale Incidentbestrijdingsprocedure (GRIP) regeling de basis voor de multidisciplinaire operationele en bestuurlijke opschaling tijdens ramp/crises. De Wet Veiligheidsregio’s (Wvr) definieert ramp in Artikel 1 als:
“een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken”.
GRIP is een bekende term bij velen, maar wat houdt GRIP nu in? De definitie die in dit onderzoek wordt gebruikt, komt van het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV):
“Bij een complex incident moeten hulpverleners van de (monodisciplinaire) hulpverleningsdiensten (brandweer, politie, geneeskundige zorg en bevolkingszorg) vanuit hun dagelijkse werkzaamheden snel kunnen omschakelen naar één multidisciplinaire organisatie die de incidentbestrijding ter hand neemt. Om een dergelijke opschaling eenduidig te laten verlopen is de GRIP-structuur ontwikkeld. Daarin wordt beschreven wanneer de in de Wet veiligheidsregio’s en Besluit veiligheidsregio’s genoemde teams zich formeren en hoe deze onderling samenwerken. De GRIP-structuur is geen wettelijke regeling maar is opgenomen in de regionale crisisplannen van alle 25 veiligheidsregio’s” (2014: 2).
GRIP bestaat uit zes fasen. In Bijlage B is een schema van GRIP weergegeven. De eerste vier fasen hebben betrekking op de veiligheidsregio. GRIP 1 is van toepassing als bij de bestrijding van een incident meerdere disciplines betrokken zijn en een structurele coördinatie tussen hulpverleningsdiensten van de veiligheidsregio nodig is (IFV, 2014). Dicht bij het incident wordt een commando plaats incident (CoPI) ingericht. De leider CoPI staat aan het hoofd van dit team. CoPI is verantwoordelijk voor de bestrijding van de gevolgen van het incident in het brongebied (Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid [NCTV], 2013).
Als ook sprake is van structurele hulpverleningsdiensten buiten het brongebied, dan wordt opgeschaald naar GRIP 2. Nu is er sprake van zowel een bron- als effectgebied (IFV, 2014). Het regionaal operationeel team (ROT) wordt erbij betrokken. De operationele leider heeft de leiding binnen het ROT.
Pagina 23 van 57 Waar de CoPI zich inzet voor bestrijding van de gevolgen in het brongebied, zet de ROT zich in voor de bestrijding van de gevolgen in het effectgebied (NCTV, 2013).
Er wordt opgeschaald naar GRIP 3 als er sprake is van bestuurlijke betrokkenheid. De burgemeester wordt betrokken bij het incident en kan eventueel noodbevoegdheden afkondigen (IFV, 2014). Het gemeentelijk beleidsteam (GBT) wordt gevormd. Het GBT bestaat uit adviseurs vanuit de gemeente en operationele diensten. Dit team adviseert de burgemeester. De operationeel leider van het ROT krijgt instructies van de burgemeester. GRIP 3 is voor een incident beperkt tot één gemeente (NCTV, 2013).
Een incident kan ook meerdere gemeenten treffen. In dat geval wordt opgeschaald naar GRIP 4. De voorzitter van de veiligheidsregio heeft dan het bevoegde gezag. Het regionaal beleidsteam (RBT) treedt in werking en het GBT vervalt (IFV, 2014). In het RBT zitten in ieder geval de burgemeesters van de getroffen gemeenten, de hoofdofficier van justitie en de voorzitter van het waterschap. Vaak schuiven ook adviseurs van de operationele diensten aan. Het RBT adviseert de voorzitter van de veiligheidsregio. De operationele leider van het ROT ontvangt nu zijn instructies van de voorzitter van de veiligheidsregio. GRIP 4 is voor een incident beperkt tot één veiligheidsregio (NCTV, 2013).
De minister van Veiligheid en Justitie heeft in 2013 besloten om twee GRIP niveaus toe te voegen: GRIP 5 en GRIP Rijk. Aanleiding hiervoor was de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk in 2011. Zowel het Rijk als de veiligheidsregio’s hebben knelpunten geconstateerd met betrekking tot rampenbestrijding en crisisbeheersing. GRIP 5 treedt in werking als er ramp/crisis zich voordoet in meerdere veiligheidsregio’s. Bij GRIP 5 nemen de veiligheidsregio’s gezamenlijk de interregionale incidentbestrijding ter hand, waarbij één veiligheidsregio de bestuurlijke en operationele afhandeling coördineert. Er vindt geen overdracht van bevoegd gezag naar een hoger niveau plaats. De regio’s moeten hier onderling afspraken over maken. Als er geen afspraken worden gemaakt, dan is de regio met een duidelijk aanwijsbaar brongebied degene die de coördinatie op zich neemt. Het is handig om een coördinerend operationeel leider (COL) aan te wijzen. De COL houdt contact met de operationele leiders van de veiligheidsregio’s. Het is ook mogelijk om een interregionaal operationeel team (IROT) en interregionaal beleidsteam (IRBT) op te zetten (NCTV & Veiligheidsberaad, 2013).
GRIP Rijk is de laatste fase en is verbonden aan de bestuurlijke netwerkkaarten. De bovenstaande GRIP-fasen hebben alleen betrekking op het terrein van openbare orde en veiligheid, maar er zijn ook crises denkbaar binnen andere domeinen, zoals de energievoorziening en de drinkwatervoorziening. Dit zijn de vitale sectoren. De bestuurlijke netwerkkaarten geven aan welk ministerie voor welke functionele keten verantwoordelijk is (Brainich & Ten Dam, 2013). Mocht er een crisis/ramp gebeuren waarbij meerdere functionele ketens en dus meerdere ministeries betrokken zijn, dan kan GRIP Rijk afgekondigd worden. Om GRIP Rijk af te kondigen moet er sprake zijn van een bedreiging van de nationale veiligheid en moet sturing door het Rijk gewenst zijn (NCTV, 2013). De ministeriële commissie crisisbeheersing (MCCb) besluit of GRIP Rijk wordt toegepast. De MCCb wordt voorgezeten door de minister van Veiligheid en Justitie en (als het zeer grootschalig is) door de
