Gestimuleerd door de theorie van Philpott onderzoek ik in dit laatste hoofdstuk in welke mate naast materiële zaken, zoals economische belangen, een morele kwestie, zoals het milieu, een rol speelt in de totstandkoming van Nederlandse beleidsplannen van 1971 tot 1977. In het begin van de jaren zeventig startte enkele keren een nieuw kabinet. De kabinetten-Biesheuvel (1972-1972 en 1972- 1973) waren een kortstondig leven beschonken. Onder leiding van minister-president Den Uyl bleef het kabinet van 1973 tot 1977 aan, om vervolgens plaats te maken voor het kabinet-Van Agt. In dit hoofdstuk worden de beleidsplannen aan de start van de kabinetten Biesheuvel (1971-1972), Den Uyl (1973-1977) en Van Agt (1977-1981) onderzocht. Naast de beleidsplannen van de verschillende kabinetten worden twee beleidsnota’s onderzocht, de Urgentienota Milieuhygiëne (1972) en de Nota inzake Selectieve Groei (1975-1976). De Urgentienota werd opgesteld om de verslechtering van het milieu tegen te gaan en de nota Selectieve Groei werd opgesteld om de Nederlandse economie weer te laten groeien. Deze nota’s zijn interessant om te onderzoeken omdat zij een verschuiving in het Nederlandse beleid laten zien.
5.1 Wet- en regelgeving als belangrijkste maatregelen onder het kabinet-Biesheuvel (1971-1972)
Uit het vorige hoofdstuk kwam naar voren dat het milieu een belangrijke rol speelde in de Nederlandse politiek in het begin van de jaren zeventig. Maar hoe kwam dit precies tot uiting in de beleidsplannen van de kabinetten onder leiding van minister-president Biesheuvel in 1971? De beleidsplannen voor het kabinet werden in juni 1971 definitief vastgelegd. Het rapport van de Club van Rome was destijds nog niet gepubliceerd. Het onderzoek naar de beleidsplannen van het kabinet-Biesheuvel is op deze manier een belangrijk uitganspunt voor verder onderzoek. Want hadden de negatieve gevolgen van economische- en bevolkingsgroei voor het milieu al bijgedragen aan de beleidsplannen van dit kabinet? Uit het regeerakkoord blijkt dat dit niet het geval is. In de beleidsplannen van het kabinet-Biesheuvel is op te maken dat de milieuproblematiek gericht is op het tegengaan milieuvervuiling en -verontreiniging door wet- en regelgeving. Lucht, water en bodem waren de belangrijke pijlers van het beleid. Het besef was aanwezig dat het behoud
van een gezonde leefomgeving voor de toekomst in Nederland van wezenlijk belang was. Daarom werden de plannen met ‘kracht voortgezet’ die onder het voorgaande kabinet-De Jong waren opgesteld.162
Uit dit regeerakkoord blijkt dat het milieu een nieuw beleidsterrein is en dat het kabinet aan bepaalde punten bijzondere aandacht wil schenken. Ten eerste richtte het kabinet-Biesheuvel zich op intensief internationaal overleg over milieuvraagstukken. Op internationaal niveau moesten initiatieven tot stand worden gebracht om tot een internationale code tegen het lozen van afval in water en lucht en tot een internationaal waarschuwings- en controlesysteem te komen. Ten tweede moesten uitvoeringsmaatregelen in het kader van de Wet op de luchtverontreiniging, de Wet op waterverontreiniging en de destijds ingediende Wet op Bestrijdingsmiddelen gerealiseerd worden. Ten derde, wettelijke maatregelen tegen geluids- en trillingshinder en een wet op bodemverontreiniging moesten de achteruitgang van het milieu tegenhouden. Ten vierde, opzettelijke verontreiniging moest strafbaar gesteld worden. Als laatste richtte het kabinet zich op het vormen van het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne. Het nieuwe ministerie onder leiding van minister Stuyt zou zich gaan bezighouden met het nieuw te vormen milieubeleid.163
In de paragraaf over Milieubeheer wordt uiteengezet dat milieuverontreiniging en - vervuiling door wet- en regelgeving teruggedrongen moest worden.164 Andere manieren om deze
twee aandachtspunten te bestrijden worden niet genoemd. Echter, het duurde niet lang voordat het verband tussen economische- en bevolkingsgroei en de verslechtering van het milieu wel terug te vinden was in beleid.
5.2 De Urgentienota (1972)
Tijdens de openbare behandeling van de begroting, op 1 december 1971, deelde minister Stuyt mee dat een Urgentienota Milieuhygiëne werd opgesteld. Het leidende beleid voldeed niet. Het rapport van de Club van Rome was destijds net uitgelekt en binnen de politiek werd intensief over het rapport gedebatteerd, zoals uit het vorige hoofdstuk bleek. Maar waarom werd de Urgentienota opgesteld? In de nota wordt aangegeven dat: ‘de eerste ontwikkelingsfase waarin het corrigerend karakter van het beleid op de voorgrond heeft gestaan [..] heeft plaatsgemaakt voor een
162 HTK 1971, 11357, 24. 163 Ibidem, 25.
overgangsfase […] waarbij het wezenlijk ombuigen van de toenemende milieuverontreiniging centraal staat’.165 Nieuwe ontwikkelingen op het gebied van milieuhygiëne moesten vanaf het
begin in goed banen geleid worden. De Urgentienota was een opzet om het beleid betreffende het milieu te veranderen en te verbeteren. Het algemene deel bevat een schets van het milieuvraagstuk, de plaats van milieuhygiëne in de totale milieuproblematiek en de zorg voor de milieuhygiëne op basis van ecologisch inzicht. In dit deel wordt uiteengezet dat het milieu in verbinding staat met sociaaleconomische ontwikkelingen, ruimtelijke ordering en natuur- en landschapsbehoud.166
Het rapport van de Club van Rome had tot op een zekere hoogte invloed op het ontstaan en de inhoud van de Urgentienota Milieuhygiëne. De conclusies uit het rapport van de Club van Rome worden genoemd als een waardevolle aanzet om te komen tot een meer stelselmatige verkenning van de totaliteit van de milieuproblematiek: ‘De recent gepubliceerde uitkomsten van de onderzoekingen, die werden verricht ten behoeve van de ,,Club van Rome’’ hebben onderstreept dat er een nauwe samenhang bestaat tussen die verschijnselen’.167 Met die verschijnselen worden
bedoeld: bevolkingsgroei, stijging energiebehoeften, toename van grondstoffenverbruik en milieuverontreiniging.
Deze factoren worden uitgebreid beschreven in de nota. De geschiedenis van economische- en bevolkingsgroei, de vergroting van productie en consumptie, de verstedelijking en de verhoging van de mobiliteit zijn belangrijke onderwerpen in de Urgentienota. Al deze ontwikkelingen hadden vergaande invloed op de achteruitgang van het milieu. De achteruitgang ontstond mede door menselijk handelen. Soms direct zichtbaar in het milieu, bijvoorbeeld door smogvorming, en soms door subtiele veranderingen die plaats vonden over een langere periode, zoals het verdwijnen van bepaalde diersoorten.168 Uit de Urgentienota kan geconcludeerd worden dat het besef
aanwezig is dat deze ontwikkelingen nadelige effecten hebben op het milieu.
Opvallend aan de nota is dat uitgebreid wordt gereflecteerd op de aandachtspunten van de vorige beleidsplannen. Ondanks dat een aantal nadelige effecten in een vroeg stadium werden onderkend en tot meer milieubewust handelen hadden geleid, duurde het nog vrij lang voordat de verontrusting daarover algemeen werd gedeeld en een duidelijke plaats verkreeg in de belangenafweging bij het ondernemen van nieuwe menselijke activiteiten. Waar in het regeerakkoord van het kabinet-Biesheuvel alleen nog plaats was voor de nadelige effecten van
165 HTK 1971-1972, 11906 ondernummer 2, 1. 166 HTK 1971-1972, 11906 ondernummer 1, 1. 167 HTK 1971-1972, 11906 ondernummer 2, 9. 168 Ibidem, 9.
milieuverontreiniging en -vervuiling werd in deze nota wel nadrukkelijk het verband gelegd tussen de groei van de economie en bevolking en nadelige effecten op het milieu.
In de nota worden vragen gesteld of groei van deze twee factoren nog wel identiek is aan vooruitgang. Dit kwam al naar voren in de behandelde politieke debatten in het vorige hoofdstuk. Het milieu stelde grenzen aan de groei. Excessieve bevolkingsgroei, de zeer sterke stijging van de energiebehoeften en de exponentiële toename van het grondstoffengebruik en de milieuverontreiniging werden in de Urgentienota genoemd als ontwikkelingen die moesten leiden tot een verandering van de waarde die werd toegedicht aan het menselijk handelen. In de nota staat dat het rapport van de Club van Rome heeft bijgedragen aan dit nieuwe besef. Wel was nog veel aanvullend onderzoek nodig om betrouwbare conclusies uit het rapport te kunnen trekken. Een van de kritiekpunten was de methode van onderzoek. Als de rekenmodellen niet verfijnd werden, konden er geen betrouwbare conclusies uit het rapport worden getrokken.169 Dit is niet de eerste
keer dat uit het bronnenmateriaal blijkt dat de onderzoeksmethode van de Club van Rome het mikpunt van kritiek is. Daarentegen werd wel gesteld dat het rapport een aantal hoofdlijnen liet zien die zo urgent waren dat ze serieus in behandeling moesten worden genomen bij het op korte termijn te voeren beleid. De hoofdlijnen die werden genoemd waren de bevolkingspolitiek en een krachtige aanpak van het vervuilingsprobleem.170
Het milieubeleid zou met de Urgentienota een ander karakter krijgen. Waar in eerdere kabinetten het beleid corrigerend van aard was, wilde het kabinet met dit nieuwe beleid meer actieve zorg voor het milieu. Daarom werd in de Urgentienota een urgentieprogramma opgesteld. Een interessante constatering is dat in het eerste gedeelte van de nota uitgebreid wordt stilgestaan bij de economische- en bevolkingsgroei en de nadelige effecten van deze factoren op het milieu. In het daadwerkelijke urgentieprogramma werd hier echter met geen woord over gesproken. Alleen in het kader van onderzoek werd aangegeven dat de twee eerdergenoemde hoofdlijnen als noodzakelijk werden beschouwd. De urgenties bestonden onder andere uit: verontreiniging van oppervlaktewater, luchtverontreiniging, bodemverontreiniging, bestrijding geluidshinder, woonhygiëne, ongediertebestrijding en dierenveredelingsbedrijven. De beleidsinstrumenten om deze urgenties tegen te gaan waren wet- en regelgeving.171
Uit de Urgentienota Milieuhygiëne kan worden geconcludeerd dat de zorg voor het milieu een stuk actiever en uitgebreider is geworden ten opzichte van de start bij het kabinet-Biesheuvel.
169 HTK 1971-1972, 11906 ondernummer 2, 9. 170 Ibidem, 24.
Ook zijn het aantal urgenties waaraan aandacht wordt besteed een stuk groter. Daarnaast is er aandacht voor de onderlinge afhankelijkheid van de economische- en bevolkingsgroei in relatie tot milieuproblematiek. De uitgebreide geschiedenis van economische- en bevolkingsgroei, de vergroting van productie en consumptie, de verstedelijking en de verhoging van de mobiliteit zijn thema’s die uitvoerig worden beschreven. Aannemelijk is dat de Club van Rome op dit gebied belangrijke inzichten heeft gegenereerd. Toch is dit niet terug te zien in de beleidsinstrumenten die uiteen zijn gezet in het urgentieprogramma. Het afremmen van de economische- en bevolkingsgroei worden namelijk niet genoemd als instrumenten om de verslechtering van het milieu tegen te gaan.
5.3 Veranderingen in de beleidsplannen onder het kabinet-Den Uyl (1973-1977)
Na twee kortstondige kabinetten onder leiding van minister-president Biesheuvel, trad in 1973 het kabinet-Den Uyl aan. Zoals ik in het eerste hoofdstuk aangaf, hadden de PvdA, D’66 en PPR (de Progressieve Drie) bij de verkiezingen van 1971 de handen ineengeslagen. Dit akkoord bleef staan bij de volgende verkiezingen in 1972. Zij kwamen met een gezamenlijk verkiezingsprogramma, Keerpunt 1972. Uit de conclusies van formateur Jaap Burger blijkt dat dit programma samen met de Schets van het toekomstige beleid van de ARP, KVP en CHU de basis vormde voor het te voeren beleid onder het kabinet-Den Uyl.172 Uit het bronnenonderzoek blijkt dat er geen sprake is van een
officieel regeerakkoord, maar van een werkdocument. In dit werkdocument zijn beide programma’s dan ook individueel opgenomen.173
Het programma van de Progressieve Drie vloeide voort uit Keerpunt 1972. Dit verkiezingsprogramma bestond uit een preambule en de daadwerkelijke beleidsdoelen en instrumenten. De PvdA, D’66 en PPR stelden in de preambule dat op de belangrijkste vraagstukken, de voortdurende inflatie, de stijgende werkeloosheid, de uitdaging van milieuproblematiek en de ongelijkheid van inkomens, vermogens en zeggenschap, in het begin van jaren zeventig door eerdere kabinetten geen antwoorden waren geformuleerd. Op de vraagstukken zou een kabinet met de Progressieve Drie wel een antwoord weten te geven, aldus de drie partijen. Het gedachtegoed van de Club van Rome dat actief moet worden gereageerd op economische- en bevolkingsgroei in relatie tot de verslechtering van het milieu komt duidelijk terug in een verkiezingsprogramma van de Progressieve Drie. In het verkiezingsprogramma van
172 HTK 1972-1973, 12383 ondernummer 2, 45. 173 Ibidem, 6.
de Progressieve Drie staat dat de toekomst van de mensheid en de aarde bedreigd wordt door ‘het bestaan van massale vernietigingswapens, de toenemende kloof tussen arme en rijke landen, het gevaar van milieurampen door een versnellende groei van bevolking en industriële produktie op een ,,eindige’’ aarde’.174
Economische- en bevolkingsgroei zijn in Keerpunt 1972 belangrijke speerpunten. De economische groei leidde tot steeds meer goederen die steeds sneller vernieuwd werden, dit bracht een steeds grotere aanslag op de schaarste van ruimte en op het leefmilieu met zich mee. Daarnaast werden de natuurlijke hulpbronnen bedreigd door de groei van de economie. Economische groei zou ondergeschikt worden gemaakt aan de voorwaarden voor een menswaardig bestaan in een leefbaar milieu voor iedereen. Een ander belangrijk speerpunt in het nieuwe beleid was samenwerking op internationaal niveau om de milieuproblematiek het hoofd te bieden.175 In het
vorige hoofdstuk kwam naar voren dat Biesheuvel kritiek had op het feit dat Den Uyl en Van Mierlo Nederland een te grote rol toedichtte. Uit dit regeerakkoord blijkt dat ze deze kritiek op hebben gepakt; internationale samenwerking kreeg een meer prominente plaats in het verkiezingsprogramma.
In het werkdocument kwamen alleen de beleidsdoelen en -instrumenten uit Keerpunt 1972 terug. Verschillende instrumenten worden genoemd om de leefbaarheid van het milieu te kunnen waarborgen. Eén van de instrumenten was het opstellen van een meerjarenplan. Het plan zou worden opgesteld op basis van het verbieden van remmings- en bestemmingsheffingen op milieuvervuilende activiteiten. Een hoofdstuk wordt gewijd aan de beleidsplannen om de leefbaarheid van het milieu te waarborgen. In het werkdocument wordt geconcludeerd dat het leefmilieu ernstig wordt bedreigd. Het besef is daarentegen in het afgelopen jaar verder gegroeid. Om Nederland leefbaar te houden was een samenhangend beleid nodig op het gebied van ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer, woningbouw en bedrijfsvesting, bevolkingspolitiek, energieverbruik en milieuhygiëne.176 Een concrete verwijzing naar het rapport van de Club van
Rome wordt niet gegeven. Wel kan worden geconcludeerd dat verbanden zijn te leggen tussen bepaalde beleidsplannen in het programma en de conclusies uit het rapport van de Club van Rome. Dit kan geïllustreerd worden aan de hand van de beleidsmaatregelen en -instrumenten in de paragraaf over Milieubeleid. Naast de bestaande maatregelen zoals wet- en regelgeving worden tal van nieuwe maatregelen en instrumenten genoemd. Enkele voorbeelden op het gebied van deze
174 PvdA, D’66, PPR, Keerpunt 1972: Regeerakkoord van de progressieve drie, 4. 175 PvdA, D’66, PPR, Keerpunt 1972, 5-8.
instrumenten zijn: vervuiling verbieden en vervuilers laten betalen, heffing op vervuilende werkwijzen en eindproducten die bij gebruik of wegwerping vervuilende werking hebben hanteren, een vijfjarenplan over de leefbaarheid van het milieu opstellen, bepaalde bedrijven een materialen- en energieboekhouding laten bijhouden om vervuiling van milieu te monitoren, wetten tegen bodemverontreiniging, geluidshinder en op afvalmaterialen opstellen en heffing op en strengere voorschriften voor het gebruik van bestrijdingsmiddelen in de landbouw hanteren.
Naast al deze beleidsinstrumenten zijn in het programma van de Progressieve Drie ook vele nieuwe beleidsmaatregelen terug te vinden die in het vorige regeerakkoord nog niet aanwezig waren. Enkele genoemde maatregelen waren: Nederlandse natuurgebieden werden Europees beschermd, inpolderingswerkzaamheden werden opgeschort, een nieuwe Deltacommissie werd opgericht waarin biologen, ecologen, technologen en economen zitting namen en de minister werd belast met de zorg voor het milieu waarbij in het bijzonder de taak voor de systeemanalyse voor Nederland werd voorbereid.177 Dit laatste punt is bijzonder te noemen omdat het concreet verwijst
naar de Club van Rome. Het model dat werd gebruikt in het rapport van de Club van Rome was een systeemanalyse. Hier wordt nadrukkelijk gerefereerd naar de systeemanalyse die in het rapport van de Club van Rome is gedaan. Maar dan toegepast op Nederland.
Op het gebied van energietechniek en bevolkingspolitiek worden ook een heel aantal beleidsmaatregelen genoemd die betrekking hebben op het milieu. In het regeerakkoord wordt uitgelicht dat fossiele brandstoffen niet onbeperkt voorradig zijn. De Progressieve Drie stellen dat het urgent is dat een begin wordt gemaakt met een zodanige inrichting van de economie dat de exponentiele groeicurve van het verbruik van deze grondstoffen gebogen wordt. Daarnaast is het probleem van overbevolking een urgente kwestie in Nederland. Overbevolking heeft een negatieve invloed voor de verbetering of handhaving van de kwaliteit van het leefmilieu. In het regeerakkoord wordt een actieve bevolkingspolitiek voorgesteld waardoor de bevolkingsgroei zou stabiliseren. Voorlichten en kennis delen zouden als belangrijkste middelen ingezet worden om dit te realiseren.178 Daarnaast illustreert dit een breuk met het vorige beleid van het kabinet-
Biesheuvel. Waar in de vorige beleidsplannen geen ruimte was voor maatregelen die betrekking hadden op de groei van de economie en de bevolking, werd dit in het programma van de PvdA, D’66 en PPR wel opgenomen.
177 HTK 1972-1973, 12383 ondernummer 2, 17-19. 178 Ibidem, 19-20.
In het programma van de Progressieve Drie zijn veel gedachten terug te vinden die in het rapport van de Club van Rome worden genoemd. Het individuele programma van de Progressieve Drie was niet alleen de basis voor het werkdocument van het kabinet-Den Uyl. Zoals eerder aangegeven waren de ARP, KVP en CHU onderdeel van dit kabinet. Ook deze drie partijen hadden samen een programma opgesteld, de Schets van het toekomstige beleid van de ARP, KVP en CHU. Beide programma’s vormden zoals eerder aangegeven de basis voor het werkdocument van het kabinet-Den Uyl.
Waar in de onderzochte beleidsplannen van het kabinet-Biesheuvel, waar alle drie partijen onderdeel van uitmaakten, het zwaartepunt lag op wet- en regelgeving om milieuverontreiniging en -vervuiling tegen te gaan, was de focus in dit programma meer gericht op de gevolgen van economische groei. In het economische beleid was de aandacht gericht op welvaart en welzijn. De economische groei moest alleen bevorderd worden wanneer dit binnen verantwoorde grenzen van het milieu zou vallen. Uit dit programma blijkt dat de primaire beleidsdoelstelling van het milieubeleid het beschermen van het milieu is. Alleen de manier waarop dit zou worden beschermd is veranderd ten opzichte van de vorige beleidsplannen. Niet alleen door middel van onderzoek en wet- en regelgeving. Maar ook door punten zoals het afremmen van economische groei en het tegengaan van milieuschadelijke productieprocessen. Deze punten kwamen ook terug in het programma van de Progressieve Drie en het rapport van de Club van Rome. Aan de groei van de bevolking wordt geen aandacht besteed, zo blijkt uit het programma van de ARP, KVP en CHU.179
Wanneer het programma van deze drie partijen wordt vergeleken met de beleidsplannen van het kabinet-Biesheuvel, valt te concluderen dat een verschuiving van het zwaartepunt heeft plaatsgevonden. Economische groei werd verantwoorde groei. De groei van de economie mocht volgens het programma van deze drie partijen geen negatief effect hebben op het milieu. In de beleidsplannen van het kabinet-Biesheuvel, waar deze drie partijen deel van uitmaakten, was dit nog niet te zien. Het beleid zou zich steeds meer gaan richten op de manier hoe verantwoorde groei gerealiseerd moest worden.
5.4 Nota inzake de Selectieve Groei (Economische Structuurnota) (1975-1976)
Uit het onderzoek naar het werkdocument van het kabinet-Den Uyl blijkt dat het afremmen van economische- en bevolkingsgroei belangrijke uitgangspunten zijn in de beleidsplannen. In het onderzochte regeerakkoord van het kabinet-Biesheuvel en het werkdocument van het kabinet-Den
Uyl zijn geen directe verwijzingen te vinden aan het adres van de Club van Rome. In de ruim drie honderd pagina’s tellende beleidsnota inzake de Selectieve Groei zijn wel aanwijzingen te vinden dat de conclusies uit het rapport van de Club van Rome hebben bijgedragen aan het nieuwe beleid