4.1. Tijd voor een nieuw verdrag
‘Telkens als Duitsland zich lijkt te ontwikkelen tot een ongevaarlijke democratie, gaan in Nederland de economische belangen de politiek beheersen’, stelt Klemann.122 Dat geldt zeker voor de tweede helft van de jaren twintig. Duitsland was uit het Europese verdomhoekje gekropen en Nederland hoefde niet meer alles in het werk te stellen om de oosterbuur op de been te helpen. Voor Nederland was het van groot belang om zo goed mogelijke
handelsafspraken met Duitsland te maken, zodat de economische voorspoed zich kon voortzetten. Onderhandelaars van Nederland en Duitsland troffen elkaar eind 1925 aan de onderhandelingstafel voor een nieuw handelsverdrag, als aanvulling op het oude Tractaat van Handel en Scheepvaart, dat sinds 31 december 1851 de basis voor de handel vormde.
Over het handelsverdrag schreef Klemann kort en bondig: ‘Den Haag kreeg in de handelspolitieke onderhandelingen in 1925 wat het hebben wilde, ook al had het eigenlijk geen concessies te bieden’.123
Historicus Friso Wielenga stelde: ‘In tijden van economische voorspoed, zoals in de jaren twintig, was het gebrek aan politieke daadkracht geen
probleem.’124
Wat betreft de totstandkoming van het Nederlands-Duitse handelsverdrag in 1925 verdienen beide bovenstaande stellingen enige nuance. Uit het werkarchief van minister van Buitenlandse Zaken Van Karnebeek blijkt dat de onderhandelingen met Duitsland snel, maar niet altijd soepel verliepen. Van Karnebeek, die niet bij de onderhandelingen aanwezig was, maar wel het beleid en de strategie grotendeels bepaalde, hield het verloop nauwkeurig bij. Uit de documenten blijkt dat Nederland nauwelijks opgewassen was tegen de nieuwe handelspolitiek van Duitsland. De speciale band die de twee landen in de voorafgaande jaren gehad hadden, speelde een geringe rol in de Duitse houding ten opzichte van Nederland. Uiteindelijk kwam er een nieuw handelsverdrag, maar Nederland moest door het gebrek aan een doeltreffende handelspolitiek grote concessies doen om aan de handelsbelemmeringen van Duitsland te ontkomen. Het handelsverdrag van 1925 is een markant voorbeeld van de veranderde politieke en economische situatie, die op dat moment nog niet tot de Nederlandse politiek leek doorgedrongen.
122 Klemann, Waarom bestaat NL eigenlijk nog?, 51-52. 123
Idem.
31
4.2. Onderhandelingsstrategie
Ruim een jaar voordat het nieuwe, aanvullende handelsverdrag daadwerkelijk van de grond zou komen, werd er al druk over gecorrespondeerd tussen het Nederlandse gezantschap in Berlijn en het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag. Het was voor Nederland geen verrassing dat Duitsland weer handelspolitieke vrijheid zou krijgen, aangezien op 1 januari 1925 de handelsbeperkingen, vastgelegd in het Verdrag van Versailles, af zouden lopen.125 Alhoewel de vorm en de hoogte van de nieuwe Duitse toltarieven nog onbekend waren, werd aan de Nederlandse zijde over een geschikte onderhandelingstactiek gesproken. De
Nederlandse gezant Gevers en het hoofd van de handelsafdeling, consul-generaal J. Wolff in Berlijn adviseerden minister Van Karnebeek in een brief op 13 november 1924. Zij vonden dat Nederland allereerst moest streven naar het behoud van de onvoorwaardelijke
meestbegunstiging met Duitsland.126 De meestbegunstigingsclausule was een vrijhandelsbegrip en bedoeld om een onbelemmerd handelsverkeer te bevorderen. Handelspartners spraken door middel van onderhandelingen een minimaal tarief af, dat vastgelegd werd in de verdrag. Daarbij geloofden zij dat geen ander land gunstigere tarieven zou krijgen. Als er toch nieuwe tariefconcessies werden gedaan door een land, golden die voor alle landen die van dat land de meestbegunstiging bezaten.127 De toepassing ervan werd door het toenemende protectionisme in de jaren twintig steeds schaarser. 'Vrijhandel was niet langer het doel. Dat werd steeds meer het optimaal uitspelen van de eigen kaarten om een zo gunstig mogelijke positie voor de nationale economie te bewerkstelligen’, schreef Klemann over het protectionisme sinds 1918, waaraan ook Duitsland vanaf 1925 meedeed.128
Voor Nederland stonden de vrijhandelsprincipes hoog in het vaandel en het behouden van de meestbegunstiging met Duitsland achtte het land van groot belang voor de handel. Volgens Gevers was in november 1924 de tijd rijp om de Nederlandse wensen aan de Duitse regering duidelijk te maken: ‘Het is zeer wel mogelijk, dat het met het oog op de gunstige behandeling, die ook Duitsland ten onzent ondervindt, alsmede in het belang der goede betrekkingen, eene geruststellende verzekering op dat punt zonder of althans zonder
125 Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief
minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek aan koningin Wilhelmina, 4.11.1925.
126 Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief gezant
Gevers uit Berlijn aan de minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek, 13.11.1924.
127 Hein A.M. Klemann, Tussen Reich en Empire: de economische betrekkingen van Nederland met zijn
belangrijkste handelspartners: Duitsland, Groot-Brittannië en België en de Nederlandse handelspolitiek, 1929- 1936 (Rotterdam 1990), 95; Klemann, ‘Een handelsnatie zonder handelspolitiek’, 244.
32
aanzienlijke offers onzerzijds te verkrijgen is.’129 Uit het laatste klonk door dat Gevers in de nieuwe handelspolitieke situatie niet veel moeilijkheden voorzag in het verkrijgen van de meestbegunstiging. Vooral het feit dat Duitsland ook altijd de meestbegunstiging van
Nederland had genoten en dat de twee landen goede handelsbetrekkingen hadden, waren voor de gezant redenen om aan te nemen dat een nieuw verdrag geen probleem zou worden. ‘Grote offers zou Nederland m.i. dan ook thans voor de meestbegunstiging niet moeten maken’, concludeerde hij.130
Een andere Nederlandse wens was het verkrijgen van verdragmatige tariefafspraken voor specifieke exportgoederen. Vooral voor de belangrijkste Nederlandse uitvoerproducten zouden de voorgenomen Duitse tariefverhogingen desastreus uit kunnen pakken. Nederland wilde daarom vaste, lage exportprijzen zwart op wit krijgen. Volgens Gevers was het in 1924 nog te vroeg om met deze wens bij de Duitsers aan te kloppen, aangezien het karakter van de Duitse tarieven nog erg afhankelijk was van de uitslag van de verkiezingen en de plannen van het nieuwe kabinet. Daarnaast vreesde hij dat voor verdragsmatige tarieven concessies
gevraagd zouden worden. ‘Een verdragmatig tarief voor Nederlandsche exportgoederen zal, vrees ik, moeilijker te verkrijgen zijn dan de onvoorwaardelijke meestbegunstiging’, stelde hij. Daaruit bleek dat Gevers zich eind 1924 al realiseerde dat de nieuwe Duitse tarieven vooral bedoeld waren als onderhandelingsmiddel, en dat Nederland zich zonder tarieven niet in een ideale onderhandelingspositie bevond, hetgeen later ook zou blijken.
De correspondentie van de minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek wekt de indruk dat hij weinig problemen voorzag in het verkrijgen van de meestbegunstiging en de verdragmatige tariefvoordelen van Duitsland. Ongeveer twee weken na de adviezen van het gezantschap stuurde hij een uitgebreide brief naar Berlijn waarin hij zijn strategie voor de onderhandelingen uiteenzette. Hij droeg Gevers op zich zo snel mogelijk tot de Duitse
regering te wenden om de Nederlandse handelspolitiek te bespreken. Daarbij moest Duitsland speciaal gewezen worden op de grote voordelen die het ondervond van de Nederlandse vrijhandel. Ook moest Gevers benadrukken dat de Nederlandse handelspolitiek in gevaar zou komen door de beschermende maatregelen, waarvan Duitsland uiteindelijk ook zelf de dupe zou worden.131 Dat Van Karnebeeks optreden in het algemeen bekend stond om zijn
129
Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief gezant Gevers uit Berlijn aan de minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek, 13.11.1924.
130 Idem. 131
Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek naar gezant Gevers in Berlijn, 4.12.1924.
33
vastberadenheid met een lichte neiging tot zelfoverschatting, klinkt ook door in zijn schrijven. Hij vervolgde zijn schrijven: ‘Zodra u ziet dat ons verlangen in het algemeen een gunstig oor vindt, kunnen wij uiteenzetten dat wij meer bepaald wensen, n.l. 1. Dat wij de
meestbegunstiging krijgen, onafhankelijk van ieder ander land. 2. Dat onder deze
meestbegunstiging valle elke beperking of opheffing van eenige in- of uitvoerverbod- of restrictie. 3. Dat wij eventueel speciale reducties verkrijgen, omdat, ook al hebben wij meestbegunstiging, de mogelijkheid bestaat, dat deze zich niet uitstrekt tot artikelen die voor ons van belang zijn.’132 Het is opvallend dat Van Karnebeek het advies van de gezant om nog niet over speciale exporttarieven te beginnen in de wind sloeg bij punt drie. Volgens de minister was het vooral zaak eerst het handelspolitieke vraagstuk in z’n geheel te behandelen, om vervolgens over de details te praten.133
De tactiek van Van Karnebeek was doelgericht. De onderhandelingsrichtlijnen die hij in december 1924 naar Berlijn stuurde, veranderde hij daarna nauwelijks meer. In maart 1925 benadrukte hij nogmaals dat Nederland met haar vrijhandelspolitiek niet in staat was
concessies te doen: ‘Er moeten geen compensaties in uitzicht worden gesteld –ook niet op den wijn in flessen- omdat elke compensatie op dit oogenblik ons betoog zou verzwakken, dat wij, met oog op onze liberale handelspolitiek, recht hebben te verlangen, dat tegen ons niet
gediscrimineerd worde’.134 Min of meer hetzelfde herhaalde hij in oktober 1925.135 De insteek van de onderhandelingen moest zijn dat Nederland ten opzichte van alle landen een zeer ruimhartige handelspolitiek bedreef, en daarom recht had op dezelfde behandeling door de andere zijde.136
4.3. Géén concessies
In mei 1925 kwam er meer duidelijkheid over de nieuwe Duitse invoertarieven. De regering had op 19 mei een wetsvoorstel ingediend bij de Rijksdag en de nieuwe tariefplannen waren helder. Luxe artikelen en goederen waarvan de import door Duitsland niet gewenst was, werden flink duurder. Ook land- en tuinbouwproducten, die sinds de Eerste Wereldoorlog nog invoerrechtenvrij waren, werden belast. Volgens de plannen zouden boter 9 procent, kaas 18
132 Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief
minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek naar gezant Gevers in Berlijn, 4.12.1924.
133 Idem. 134
Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek naar gezant Gevers in Berlijn, 6.03.1925.
135 Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief
minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek naar gezant Gevers in Berlijn, 21.10.1925.
34
procent en bloemkool 67 procent duurder worden op de Duitse markt.137 Duitsland was van plan de bestaande, licht protectionistische tariefwet uit 1902 te verruilen voor strenge en autonome invoertarieven.138 ‘De leidende gedachte is de binnenlandsche productie te bevorderen, voor de volksvoeding zooveel mogelijk onafhankelijk van het buitenland te worden en den invoer van niet strikt noodzakelijke goederen tegen te gaan, in het kort: Schutz lebensfähiger heimischer Produktion’, schreef consul-generaal Wolff vanuit Berlijn aan minister Van Karnebeek.139 Vooral vanwege de nieuwe tarieven voor land- en
tuinbouwproducten waren de Duitse voornemens voor Nederland een groot probleem. Wolff: ‘De nieuwe invoerrechten zullen den export van verschillende artikelen zoo al niet geheel beletten, dan toch ten zeerste belemmeren’.140
Naast het beschermen van de eigen economie, motiveerde de Duitse regering het wetsvoorstel met het feit dat veel landen sinds de oorlog hun invoertarieven buitengewoon verhoogd hadden. De nieuwe, hoge tarieven verschaften Duitsland toegang tot het spel der onderhandelingen en concessies, waarbij Nederland alleen aan de zijlijn kon staan.
Op het ministerie van Buitenlandse Zaken in Den Haag vond naar aanleiding van de berichten uit Berlijn regelmatig overleg plaats. De heer Kortenhorst, secretaris van de Rooms-
Katholieke Werkgeversvereeniging stelde achteraf gezien de cruciale vragen. Hij vroeg de regering naar de Nederlandse houding ten opzichte van de nieuwe Duitse tariefpolitiek. Moest Nederland Duitsland vrijstelling van het minimale Nederlandse invoertarief verschaffen om exportvoordelen te krijgen? Of waren de verleende Nederlandse kredieten misschien een geschikt wapen om Duitsland te dwingen tot het doen van concessies? De heer F.J.K Heringa, chef van de afdeling Handel en Nijverheid en lid van Van Karnebeeks speciaal opgerichte Commissie tot herziening der Handelsverdragen reageerde resoluut op de suggesties van Kortenhorst.141 Volgens hem konden de invoertarieven op grond van de Nederlandse vrijhandelspolitiek niet verlaagd worden, en de verleende kredieten aan Duitsland waren
137 Roowaan, Im Schatten der Großen Politik, 159. 138
Nota van consul-generaal Wolff in Berlijn aan minister van Buitenlandse Zaken H. van Karnebeek,
15.6.1925, in: J. Woltring, Documenten betreffende de buitenlandse politiek van Nederland 1919-1925, Periode A, 1919-1930, deel VI: 1 september 1924 - 31 augustus 1925 (Den Haag 1992) 391.
139 Ibidem, 392. 140 Idem, 391-392. 141
Minister Van Karnebeek had speciaal voor de onderhandelingen met Duitsland de Commissie tot herziening der Handelsverdragen opgericht. Daarin zaten vertegenwoordigers van verschillende departementen, waaronder van het ministerie van Handel, Arbeid en Nijverheid, Binnenlandse Zaken, Landbouw, Waterstaat en Financiën. De Commissie stond onder leiding van de Johan Alexander Nederbragt, chef van de Directie Economische Zaken.
35
absoluut niet geschikt om concessies mee te genereren.142 Uit de verslagen van deze vergadering blijkt niet waarom Heringa van mening was dat bijvoorbeeld het Kolen- en Kredietverdrag niet als concessie kon dienen. Duidelijk werd wel dat terwijl Duitsland haar economische politiek drastisch veranderde, Nederland geen centimeter van haar
vrijhandelskoers afweek.
Alhoewel Nederland stug bleef inzetten op het verkrijgen van de handelsvoordelen zonder het doen van concessies, kwamen er in de loop van 1925 steeds vaker berichten uit Berlijn dat de Duitse overheid niet van plan was hier in mee te gaan. Zo had een ambtenaar van het Auswärtige Amt, de heer Windel eind september laten weten dat het departement oprecht de wensen van de Nederlandse regering wilde inwilligen, maar dat het door de inmiddels aangenomen tariefwet niet mogelijk was dit zonder Nederlandse concessies te doen.143 De Nederlandse gezantschapssecretaris in Berlijn, W.J.R. Thorbecke had hierop geheel in de lijn van Van Karnebeeks strategie geantwoord, dat ‘de Nederlandse liberale handelspolitiek, waarvan Duitschland toch rijkelijk profiteerde, genoegzame grond was om zonder eenige verdere tegenprestatie verlaging der Duitsche tariefposten te verlangen.’144 In retroperspectief leken de onderhandelingen gedoemd te mislukken: Duitsland was na jaren handelspolitiek beperkt te zijn geweest meer dan ooit geneigd de herwonnen
onderhandelingspositie ten volle te benutten. Nederland daartegen stond met haar
vrijhandelprincipes met lege handen en had –behalve het rijke handelsverleden met Duitsland – geen harde onderhandelingstroeven.
Ondanks de impasse waarin de Nederlandse en Duitse onderhandelaars gedurende de verkenningsgesprekken leken te zitten, begonnen de officiële gesprekken over een nieuw handelsverdrag in oktober 1925. Van Nederlandse zijde waren zowel de heer Thorbecke als de heer Wolff aanwezig, samen met de speciaal door Van Karnebeek aangestelde Commissie tot herziening der Handelsverdragen, bestaande uit vertegenwoordigers van verschillende departementen onder leiding van Johan Alexander Nederbragt (1880-1953), hoofd van de afdeling Directie EconomischeZaken.145 Namens de Duitse regering waren vier leden van de afdeling Politischen Handelsausschuss van het Auswärtige Amt en de verantwoordelijke
142 Brief minister van Buitenlandse Zaken Herman Van Karnebeek aan consul-generaal Wolff in Berlijn,
22.6.1925, in: J. Woltring, Documenten betreffende de buitenlandse politiek van Nederland 1919-1925, Periode A, 1919-1930, deel VI: 1 september 1924 - 31 augustus 1925 (Den Haag 1992) 405.
143
Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief gezant Thorbecke in Berlijn aan de minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek, 18.09.1925.
144 Idem. 145
Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek aan koningin Wilhelmina, 4.11.1925.
36
ambtenaar Hans Gerald Marckwald present. De boodschap van de Duitsers was duidelijk: de Duitse regering wilde Nederland de meestbegunstiging toekennen en de tarieven voor enkele Nederlandse exportproducten verlagen, mits Nederland als tegenprestatie het Kolen- en Kredietverdrag uit 1920, aflopende in 1930, met zeven jaar zou verlengen. Marckwald voegde er meteen aan toe dat het moeilijkheden voorzag als de Nederlandse regering niet met dit voorstel akkoord zou gaan.146
Thorbecke schreef in een verslag aan minister Van Karnebeek: ‘Hij (Marckwald) legde den nadruk erop, dat het Duitsche economische leven ten zeerste geschaad zou worden door de intrekking van een crediet van 140 miljoen gulden en dat Nederland zelf er toch belang bij had een crisis of althans schokken in het Duitsche economische leven te
voorkomen.’147 In het schrijven van Thorbecke kwam naar voren dat de Duitse regering al langer van plan was een verzoek tot verlenging van het Kolen- en Kredietverdrag te doen. De Rijksbankpresident Hjalmar Schacht (1877-1970) had om de verlenging van het Nederlandse krediet gevraagd. Hij verwachtte dat 1929 financieel een moeilijk jaar zou worden, aangezien Duitsland dan volgens het Dawes-plan weer een grote afbetaling moest doen.148 Ook de heer Walter Odrich van het Duitse Consulaat-Generaal in Amsterdam had aangestuurd op de verlenging van het Kolen- en Kredietverdrag. Hij schreef in een rapport over de Nederlands- Duitse handelsbetrekkingen aan Berlijn: ‘Dieses Abkommen hat ganz wesentlich zu der Förderung der wirtschaftlichen Beziehungen beider Länder beigetragen’.149 Volgens hem leverde verlenging van het kredietverdrag wederzijds voordeel op: ‘Eine Verlängerung dieses Kredites mag vielleicht in erster Linie Deutschland zugute kommen, sie wird indessen auch ihre günstigen Wirkungen teils direkt, teils indirekt auf die höllandische Wirtschaft
ausstrahlen.’150 Uit het feit dat de Duitse onderhandelaars de vraag tot verlenging tijdens de onderhandelingen voor het handelsverdrag op tafel legden, bleek dat Duitsland een tactische handelspolitiek bedreef ten opzichte van Nederland.
Uit de brieven die de delegatie naar Den Haag stuurde werd duidelijk dat de
Nederlanders deze wending niet verwacht hadden. Thorbecke: ‘Ik was geheel verrast door het verzoek. Het was mij niet mogelijk om persoonlijk ook maar eenigzins de draagwijdte van dezen stap te overzien. Het eenige wat mij echter toescheen was, dat het voor de
146 Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief gezant
Thorbecke in Berlijn aan de minister van Buitenlandse Zaken Herman van Karnebeek, 02.10.1925.
147
Idem.
148 Idem.
149 Politisches Archiv des Auswärtiges Amt Berlin, toegangsnummer R 240/747, brief van Duitse consul-
generaal Walter Odrich aan het Auswärtige Amt in Berlijn, 24.11.1925.
37
Nederlandsche Regeering toch zeer bezwaarlijk zou zijn zich thans vast te leggen voor een periode, pas over vijf jaar beginnende.’151 Hij noemde het Duitse voorstel ‘exorbitant’ en een slechte basis voor verdere onderhandelingen.152
4.4. ‘Large geste’ van Nederland
Zo verrast en ontdaan als de Nederlandse onderhandelaars in Berlijn waren, zo snel
aanvaardde minister Van Karnebeek het Duitse voorstel ogenschijnlijk. Twee dagen na het Duitse verzoek tot verlenging van het Kolen- en Kredietverdrag, diende minister Van Karnebeek een verzoek tot goedkeuring in bij koningin Wilhelmina. Deze gang van zaken illustreert mooi de positie van het ministerie van Buitenlandse Zaken in deze periode. Zoals eerder genoemd vervulde de minister van Buitenlandse Zaken de rol van vakminister en stond daarmee als het ware buiten de Nederlandse regering. Het ministerie handelde op autonome wijze, zonder al te veel inmenging van andere ministeries.153 Een politieke achterban had de partijloze Van Karnebeek nauwelijks, maar zijn deskundigheid als minister werd alom gewaardeerd.154 In het geval van het nieuwe handelsverdrag met Duitsland overlegde Van Karnebeek niet met de premier of andere ministers, maar direct met koningin Wilhelmina. Volgens de Grondwet was zij het ‘opperbestuur’ van de buitenlandse betrekkingen. Daarnaast had zij persoonlijk grote interesse voor defensie en de internationale politiek. Regelmatig ontving de koningin op bezoek een selectie uit de rapporten van de buitenlandse
vertegenwoordigers van het ministerie van Buitenlandse Zaken.155 In zijn brief aan de
majesteit noemde Van Karnebeek de verlenging van het kredietverdrag een ‘tegemoetkoming’ van Nederland, aangezien Duitsland van plan was de meestbegunstiging en tariefverlagingen voor exportproducten toe te kennen.156 Het is onduidelijk hoe de koningin precies over de plannen van Van Karnebeek dacht. Wel is bekend is Wilhelmina een ‘haast onbeperkt vertrouwen in hem had’, zoals Cees Fasseur stelt.157 Een kleine week na het verzoek van de
151 Nationaal Archief, Dossier handelsverdrag Nederland-Duitsland, toegangsnummer 2.05.37/3259, brief gezant
Thorbecke in Berlijn aan de minister van Buitenlandse Zaken H. van Karnebeek, 02.10.1925.