De moderne staat en bureaucratie

Zoals voor het moderne kapitalisme geldt dat juist de rationaliteit - dat wil zeggen: de berekenbaarheid - ervan typerend is voor het Westen, geldt dit evenzeer voor de moderne staat: "Staat im Sinne des rationalen Staates hat es nur im Okzident gegeben".107 De staat werd door Weber vergeleken

met een modern, gerationaliseerd bedrijf dat op talrijke gebieden mogelijk- heden heeft geopend waartoe geen enkele andere vorm van maatschap- pelijke samenwerking ook maar bij benadering in staat zou zijn geweest.108 "Ein 'Betrieb' ist der moderne Staat [...] ebenso wie eine

Fabrik: das ist gerade das ihm historisch Spezifische".109 Overigens

schopte Weber met deze nuchtere vergelijking - in 1917 - tussen de staat en een bedrijf tegen nogal wat zere benen van Duitse tijdgenoten voor wie de staat de belichaming was van het algemene of 'hogere' en een enorm prestige bezat - zeker in tijden van oorlog.110

105. Zie bijv. Wg, 148, vgl. 289, 290 en 308, waar Weber beschrijft hoe bij de bouw van spoorwegen en fabrieken in China rekening gehouden moest worden met bepaalde bergen, bossen, beekjes en grafheuvels, "weil sonst die Geister in ihrer Ruhe gestört wurden". (Zie voor een vrijwel identieke gedachtengang RS 1,483-484). In India betekende het kastensysteem een belangrijke belemmering voor de ontwikkeling van het kapitalisme.

106. Wg, 302. Zie verder m.n. par. 3.6. 107. Wg, 289, vgl. 270.

108. WL, 539.

109. MWGI/15, p. 452; vgl. WuG, 30.

110. Interessant is in dit verband het einde van Webers opstel 'Der Sinn der "Wertfreiheit'" uit 1917, waar hij verwijst naar het grote prestige van de staat op dat moment. Van alle sociale gemeenschappen wordt alleen aan de staat 'legitieme' macht over leven, dood en vrijheid toegekend. In oorlogstijd krijgt de staat ook nog eens de onbeperkte bevoegdheid om over alle economische goederen te beschikken. Het gevolg was dat de staat voor velen de laatste waarde was en dat al het maatschappelijk handelen aan het staatsbelang moest worden afgemeten (vgl. WuG, 516). Weber brengt daar tegenin dat het heel goed mogelijk is dat men de staat iedere zelfstandige waarde ontzegt en het staatsapparaat beschouwt als een puur technisch hulpmiddel tot het verwezenlijken van heel andere waarden. Zie WL, 539-540.

In Webers beschrijving van de modern-westerse staat staan de volgende kenmerken centraal"1:

1. De staat beschikt over een legitiem geweldmonopolie, een gecentra- liseerd belastingsysteem en een centraal geleide militaire macht. Vooral het geweldmonopolie staat in Webers staatsbegrip op de voorgrond: "Gewaltsa- mkeit ist natürlich nicht etwa das normale oder einzige Mittel des Staates [...], wohl aber: das ihm spezifische. [...] Staat ist diejenige menschliche Gemeinschaft, welche innerhalb eines bestimmten Gebietes [...] das Monopol legitimer physischer Gewaltsamkeit für sich (mit Erfolg) beansprucht".112

2. Om een legitiem geweldmonopolie tot stand te brengen, is het nood- zakelijk dat de staat de zakelijke bedrijfsmiddelen verenigt in de handen van de leiders. De ontwikkeling van de moderne staat was volgens Weber overal daardoor op gang gekomen dat de vorst de privé-bezitters van de bestuursmacht, zoals leenheren, onteigende. Aan het einde van deze ontwikkeling zijn alle politieke bedrijfsmiddelen centraal in handen van de top. Geen enkele ambtenaar bijvoorbeeld is nog de eigenaar van het geld dat hij als steun aan de burgers toewijst. Weber noemde deze 'scheiding' van de bestuursambtenaren van de zakelijke bedrijfsmiddelen "begri- ffswesentlich" voor de huidige staat."3

3. Een ander belangrijk kenmerk van de moderne staat is dat deze berust op het rationele recht en een geschoold ambtenarenapparaat"4 - kortom,

op de moderne bureaucratie. Zoals de mate van kapitalisme de maatstaf vormt voor de modernisering van de economie, zo vormt de mate van bureaucratie de maatstaf voor de modernisering van de staat."5 Als de

hoeksteen van de modern-westerse staat en economie noemt Weber in de 'Vorbemerkung' "¥a.chbeamten"'. Uiteraard hebben vele verschillende culturen 'ambtenaren' gekend, maar

111. Zie voor plaatsen waar Weber over de moderne staat schrijft o.a Wg, 289-300, vgl. 270; WuG, 389, 393, 501, 519, 613, 788; MWG 1/15, pp. 233, 367-375, 390 e.V., 450 e.V., 608, 710; PS, 505-511; RS I, 3-4, 547-548; WL, 539-540. Uiteraard is de hierna volgende beschrijving van Webers visie op de moderne staat en bureaucratie verre van volledig.

112. PS, 506, vgl. RS I, 547 en WuG, 30, 183, 514, 516. Weber definieert de staat in Wirtschaß und

Gesellschaft als volgt: "Staat soll ein politischer Anstaltsbetrieb heißen, wenn und insoweit sein

Verwaltungsstab erfolgreich das Monopol legitimen physischen Zwanges für die Durchführung der Ordnungen in Anspruch nimmt" (WuG, 29).

113. PS, 510-511 (in 'Politik als Beruf); vgl. WuG, 127, 128, 566-567.

114. Wg, 290. In de 'Vorbemerkung' omschrijft Weber de moderne staat als een politiek instituut met een rationed gefundeerde grondwet, een rationeel rechtsstelsel en een aan rationele regels gebonden geschoold ambtenarenapparaat (RS I, 3-4).- De geboorte van de moderne staat was volgens Weber voor een wezenlijk deel het werk van juristen. Zie RS I, 272 en PS, 522: "[...] überall [wurde] die Revolutionierung des politischen Betriebs im Sinne der Entwicklung zum rationalen Staat von geschulten Juristen getragen [...]".

115. MWG 1/15, p. 451. De belangrijkste plaatsen waar Weber over de moderne bureaucratie schrijft zijn: WuG, 125-130 en 551-579; MWG 1/15, pp. 450-486.

"[...] die absolut unentrinnbare Gebanntheit unserer ganzen Existenz, der politischen, technischen und wirtschaftlichen Grundbedingungen unseres Daseins, in das Gehäuse einer fachgeschulten Beamtenorganisation, den technischen, kaufmännischen, vor allem aber den

juristisch geschulten staatlichen Beamten als Träger der wichtigsten Alltagsfunktionen des

sozialen Lebens, hat kein Land und keine Zeit in dem Sinn gekannt, wie der moderne Okzident"."6

In een moderne staat berust het werkelijke gezag niet bij het parlement of de vorst, maar bij het ambtenarenapparaat, omdat dit het lichaam is dat zorgt voor de organisatie van de meest elementaire levensverzorging en voor de handhaving van het bestuur in het alledaagse leven.117 De

ontwikkeling van het ambtenarenapparaat en het bureaucratisch bestuur, gedurende een tijdsspanne van zo'n vijfhonderd jaar118, zag Weber dan

ook als de "kiemcel" van de moderne westerse staat.119

Weber was er van overtuigd dat de moderne bureaucratie onontkoom- baar was en zich alleen maar verder zou uitbreiden: "Der Bureauk- ratisierung gehort die Zukunft", schreef hij in 1917 in zijn artikelenreeks 'Parlament und Regierung'.120 De Eerste Wereldoorlog betekende naar

zijn mening vooral de zege van deze "levensvorm" over de gehele wereld. Behalve dat de bureaucratie zich in geografisch opzicht uitbreidde, breidde ze zich tevens uit over steeds meer terreinen: ook de universiteit, het leger, de kerk, economische bedrijven, verenigingen, politieke partijen en andere grote organisaties ontkwamen niet aan de algehele bureaucratisering. Dit was onvermijdelijk gezien de "kwantitatieve en kwalitatieve uitbreiding van de bestuurstaken" in massaorganisaties, die Weber als een van de voorwaarden noemde van de bureaucratisering.121

Weber schreef in 'Parlament und Regierung' dat de moderne bureau- cratie zich van alle oudere bureaucratieën onderscheidt door vooral één eigenschap die ervoor zorgt dat ze onontkoombaar is, namelijk "die rationale fachliche Spezialisierung und Einschulung".122 Alle bureau-

cratieën van de wereld gaan deze kant op van specialisatie en scholing. Dat het bureaucratisch bestuur gezag is op basis van kennis ("Wissen") maakt

116. RS I, 3.

117. MWG 1/15, p. 463 en 451; vgl. WuG, 128. 118. PS, 517.

119. WuG, 128.

120. MWG 1/15, p. 462, vgl. 272.

121. Weber noemde in Wirtschaß und Gesellschaft zes voorwaarden voor de bureaucratisering (WuG, 556-569) : 1. De ontwikkeling van een geldhuishouding; 2. en 3. De kwantitatieve en kwalitatieve uitbreiding van de bestuurstaken; 4. De technische superioriteit van de bureaucratie; 5. De concentratie van de zakelijke bedrijfsmiddelen in de handen van de heer; 6. De nivellering van de economische en sociale verschillen.

122. MWG 1/15, p. 463; vgl. WuG, 127, 128, 129 en PS, 520. Zie voor de kenmerken van de moderne bureaucratie (zoals de ambtshiërarchie, het principe van abstracte regelgebondenheid enz): WuG, 125- 126; MWG 1/15, p. 451, vgl. 461-462.

haar specifiek rationele karakter uit.123 Ook voor de modern-westerse

bureaucratie was het kenmerkende volgens Weber haar rationaliteit, die, net als bij het kapitalisme, vooral bepaald werd door berekenbaarheid. Alle ervaring leert, schreef Weber in Wirtschaft und Gesellschaft, dat het zuiver bureaucratische bestuur de formeel meest rationele vorm van gezag- suitoefening is wat betreft precisie, continuïteit, discipline, strakheid en betrouwbaarheid - "also Berechenbarkeit".m De bureaucratische bes-

tuursvorm is nu eenmaal technisch superieur aan alle andere vormen van gezagsuitoefening. In een eerder geschreven deel van Wirtschaft und Gesellschaft maakte Weber wederom, net als bij het kapitalisme, de vergelijking met een machine: "Ein voll entwickelter bürokratischer Mechanismus verhält sich zu diesen genauso wie eine Maschine zu den nicht mechanischen Arten der Gütererzeugung".125 De technische

superioriteit van de bureaucratie bestempelde hij hier zelfs als de "besli- ssende" reden voor de opmars van de bureaucratische organisatie. Als verdere kenmerken noemde hij ook nog haar snelheid, eenduidigheid, discretie, eenheid, strakke hiërarchie, besparingen op het gebied van wrijving en van zakelijke en persoonlijke kosten. De 'berekenbaarheid' van de bureaucratie wordt verlangd vanwege de speciale aard van de moderne cultuur, met name haar technisch-economische onderbouw.126 Het

kapitalisme kan zonder de bureaucratie niet bestaan, onder andere omdat ze gekenmerkt wordt door een voor het kapitalisme welkome uitschakeling van liefde, haat en alle zuiver persoonlijke, überhaupt alle irrationele gevoelselementen die zich aan berekening onttrekken.127 Deze formele

onpersoonlijkheid en zakelijkheid, het uitschakelen van de willekeur, het besturen sine ira et studio en zonder aanziens des persoons - voortkomend uit het streven naar rechtsgelijkheid en het verwerpen van privileges - zijn constitutieve elementen van de moderne bureaucratie.

Zoals bekend was Weber zich terdege bewust van de schaduwkanten van de bureaucratisering. De bureaucratie, die steeds meer van een middel tot een doel op zichzelf leek te worden, vormde in zijn ogen een toenemend gevaar voor de individuele vrijheid. Dit alles komt uitgebreid ter sprake in hoofdstuk V.

123. WuG, 129. 124. WuG, 128. 125. WuG, 561.

126. WuG, 563, vgl. 128. Zie voor de technische superioriteit van de moderne bureaucratie ook SSp, 413.