bij een overschot.
Het totale bijstandsbudget voor alle gemeenten (het macrobudget) wordt ieder jaar landelijk vastgesteld. Dit gebeurt vooral op basis van de totale gemeentelijke uitgaven aan bijstandsuitkeringen en loonkostensubsidies in het jaar daarvoor, op basis van CPB-ramingen en een inschatting van beleidseffecten door het ministe rie zelf. Belangrijk hierbij is dat het budget na afloop van het jaar niet meer wordt aangepast aan de daadwerkelijke uitgaven van gemeenten. De gedachte hierachter is dat gemeenten zo worden geprikkeld om gezamenlijk actief beleid te voeren. Ze houden namelijk geld over als meer mensen werk vinden dan was geraamd maar moeten ook geld bijleggen als minder mensen werk vinden. Het geld dat iedere gemeente krijgt wordt berekend op basis van een econometrisch verdeelmodel. Gemeenten krijgen dus geen budget naar aanleiding van hun daadwerkelijke aandeel in de uitgaven, maar voor de uitgaven die ze zouden moeten hebben vol gens het verdeelmodel. Wanneer een gemeente afwijkt van dit model en meer of minder budget krijgt dan in werkelijkheid nodig was, dan wordt niet gewezen naar het model. In plaats daarvan is de redenering dat de uitvoering of het beleid van de desbetreffende gemeente bovengemiddeld goed of slecht functioneert. Het model functioneert in dat geval dus als ‘prikkel’ om beter te gaan presteren bij een tekort, en als beloning bij een overschot. Om te voorkomen dat individuele gemeenten (bijvoorbeeld vanwege onverwachte externe oorzaken) ver over hun budget gaan, is er wel een vangnetregeling ingesteld. Hierbij geldt wel een eigen risico van maxi maal 10 procent van het eigen bijstandsbudget. De compensatie die een gemeente via dit vangnet krijgt, wordt wel na twee jaar weer gekort op het totale gezamen lijke bijstandsbudget.
168 Zie voor een uitgebreide toelichting: Martin Heekelaar, Aantallen en financiën Participatiewet. Beschikbare en benodigde middelen (2018).
Als het totale bijstandsbudget is berekend, wordt het vervolgens via het verdeelmodel gespreid over de gemeenten. Grote gemeenten (boven de 40.000 inwoners) krijgen hun budget op basis van de reeks ‘objectieve’ factoren in het model, zoals de omvang van de werkloosheid, het aantal alleenstaande ouders en het aantal minderheden in de gemeente. Bij middelgrote gemeenten (tussen de 15.000 en 40.000 inwoners) wordt een deel van het budget gebaseerd op deze fac toren maar het andere deel wordt berekend aan de hand van de bijstandsuitgaven van de individuele gemeente van twee jaar eerder. Had deze in vorige jaren veel uitkeringsgerechtigden dan krijgt zij het later automatisch ook een relatief hoog budget. Bij kleine gemeenten (minder dan 15.000 inwoners) is het budget volledig gebaseerd op dit historische aandeel.
Figuur 7 De verdeling van het bijstandsbudget per gemeente
Omvang gemeente Vaststelling budget
Klein (<15.000 inwoners) Historisch aandeel
Middelgroot (15.0000 – 40.000 inwoners) Historisch aandeel + objectieve factoren Groot (40.000 inwoners) Objectieve factoren
Het tweede relevante budget dat gemeenten krijgen gestort is het participatie budget, dat is bedoeld om mensen naar werk te begeleiden. Dit krijgen ze via het gemeentefonds, en is dus vrij besteedbaar (een gemeente kan het theoretisch ook aan andere zaken dan reintegratie). Anders dan het bijstandsbudget wordt deze niet berekend op basis van eerdere uitgaven. In plaats daarvan krijgen gemeenten een apart participatiebudget per uitkeringsgroep binnen de Participatiewet. Er is een apart budget voor mensen die vroeger binnen de Wajong zouden vallen, voor mensen die een beschutte werkplek krijgen, voor werknemers van de oude sociale werkplaats, voor mensen met een reguliere loonkostensubsidie en voor de ‘traditio nele’ bijstandsgerechtigden. Voor de meeste doelgroepen krijgen gemeenten een vast participatiebedrag per inwoner die binnen de doelgroep valt. Voor de traditio nele bijstandsgroep is een apart rekenmodel ontwikkeld dat aan de hand van een reeks arbeidsmarktfactoren per gemeente berekent hoe moeilijk het is om werk te vinden. Een gemeente met een gezonde arbeidsmarkt krijgt hierdoor minder partici patiebudget per bijstandsgerechtigde dan gemeenten met een zwakke economie.
Tekortkomingen
Overzien we de hele financieringsstructuur dan zijn er een aantal duidelijke te kortkomingen. In de eerste plaats werkte de berekening van de bijstandsbudgetten de afgelopen jaren niet goed. Een belangrijke reden daarvoor was het onverwacht
hoge aantal asielaanvragen in 2015. De meeste van deze mensen kunnen niet direct aan het werk en vragen eerst een bijstandsuitkering aan. Het probleem is dat deze extra aanvragen niet worden meegenomen bij het bepalen van het bijstands budget in het jaar zelf, maar pas het jaar erna. Feitelijk moeten de gemeenten de kosten voor extra bijstandsuitkeringen dus altijd voorschieten. Dat is geen pro bleem bij geringe aantallen. Bij de snelle groei van 2015 leidde het echter wel tot grote problemen. Het macrobudget was veel te laag. Omdat het kabinet weigerde de kosten te compenseren, ontstonden grote tekorten. Vooral grote gemeenten hadden hier erg veel last van.
Een tweede probleem met de huidige verdeelsystematiek is dat het macrobud get voor de bijstandsbudgetten wordt geschat op basis van een rekenregel van het Centraal Planbureau. Op zich werkt deze rekenregel relatief goed, maar toch komen er afwijkingen voor die kunnen oplopen tot 6 procent. Bij de berekening van het bijstandsbudget wordt de ontwikkeling van de werkloosheid als uitgangspunt geno men. De hoogte van het aantal bijstandsgerechtigden hobbelt daar in de regel echter een paar jaar achteraan. Dit heeft tot gevolg dat wanneer de economie aantrekt en de werkloosheid daalt, het bijstandsbudget ook al wordt verlaagd terwijl het aantal bijstandsgerechtigden nog niet aan het dalen is. De afgelopen jaren zorgde deze systematiek, in combinatie met het verhoogde aantal asielaanvragen, ervoor dat de tekorten bij gemeenten enorm waren: in 2017 had bijna 80 procent van de gemeen ten een tekort, en bedroeg het totale tekort 276 miljoen euro.170
Een derde tekortkoming in de verdeling van het macrobudget is de nauwkeu righeid van het verdeelmodel. Hoewel het ministerie pretendeert dat het model zeer nauwkeurig is, zijn er duidelijke aanwijzingen dat dit in de praktijk tegen valt. Zo zijn er gemeenten die een gezamenlijk beleid en gezamenlijke uitvoering hebben, maar waarbij één van beide gemeenten een tekort heeft en de ander een overschot. Ook zijn er uitschieters waarbij gemeenten 50 procent meer budget krijgen dan ze daadwerkelijk aan kosten maken. Verder valt op dat de ‘objectieve factoren’ waarop het model is gebaseerd, zoals het aantal sociale huurwoningen of zorginstellingen, niet kunnen voorkomen dat de tekortgemeenten grote overeen komsten vertonen. Dit suggereert dat de bepaalde factoren onvoldoende in het model zijn opgenomen.
Van gemeenten die een tekort hebben op hun budget wordt verwacht dat zij ‘extra hun best doen’ om het tekort in te lopen. Dat is echter uitermate lastig. Ten eerste doen vrijwel álle gemeenten extra hun best, omdat vier van de vijf gemeen ten een tekort hebben door het ontoereikende macrobudget. Als iedereen harder gaat lopen, is het lastig om in te halen. Daar komt ook nog eens bij dat gemeenten
die overschotten hebben deze kunnen inzetten om nog meer mensen aan het werk te helpen, terwijl gemeenten met een tekort nauwelijks extra middelen kunnen vrij spelen om hun achterstand in te lopen. Hierdoor ontstaat het effect dat diegenen die het goed hebben, het nog beter krijgen (het zogenaamde Mattheus-effect). Dit wordt nog versterkt door het effect dat veel gemeenten die kampen met een tekort op BUIG ook tekorten hebben via de verdeelmodellen voor de Jeugdzorg en de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO).
Een laatste tekortkoming is de rare prikkel die het vangnet van de BUIGuitkering afgeeft. Een gemeente die een groter tekort heeft dan 12,5 procent, krijgt alle tekor ten boven die 12,5 procent vergoed uit de vangnetuitkering. Dit kan een gemeente die een zeer groot tekort heeft, prikkelen het ‘op te geven’ en geld elders in te zetten. Een gemeente die flink geld investeert in het terugdringen van het tekort, maar niet onder die 12,5 procent weet te duiken, is wel het geld van de investering kwijt maar ziet daar helemaal niets van terug; de vangnetuitkering wordt slechts lager.
Waar de berekening van het bijstandsbudget een aantal duidelijke gebreken heeft, is de tekortkoming in de verdeelsleutel van de participatiebudgetten wat subtieler. De verdeelsleutel geeft gemeenten namelijk geen prikkel om aan alle doelgroepen aandacht te besteden en om binnen de doelgroepen aan alle mensen gelijke aandacht te geven. Gemeenten krijgen namelijk wel voor iedere individuele in woner binnen de doelgroep een vast bedrag maar ze kunnen dit bedrag vervolgens vrij besteden. Hierdoor krijgen gemeenten (vanuit het bijstandsbudget gezien) een sterke financiële prikkel om vooral mensen te helpen die relatief weinig begeleiding nodig hebben. Deze kosten namelijk weinig geld maar leveren wel een grote bespa ring op wanneer ze uit de uitkering raken – het verstrekken van een uitkering kost een gemeente gemiddeld genomen meer dan 14.000 euro per jaar. Voor groepen waarbij extra begeleiding niet direct leidt tot een besparing voor de gemeente, zoals mensen met een lage de kans om werk te vinden of nietuitkeringsgerechtigden, krijgen gemeenten hierdoor momenteel een sterke negatieve financiële prikkel.
Gemeenten worden zo ontmoedigd om de mensen te helpen die deze hulp juist het meest nodig hebben. Dit probleem wordt verder versterkt door de hoogte van de participatiebudgetten die gemeenten krijgen per inwoner. Deze liggen namelijk veel lager dan de daadwerkelijke uitgaven die gemeenten moeten maken om mensen naar werk te begeleiden. Logischerwijs versterken deze te lage vergoe dingen de negatieve financiële prikkel nog verder. Ambitieuze gemeenten die voor al mensen willen helpen die veel hulp nodig hebben of gemeenten die bovenge middeld veel mensen naar werk begeleiden, worden op dit moment niet beloond. In plaats daarvan moeten ze geld bijleggen. Geld dat ze moeten besparen op andere uitgaven. Het voordeel van een vrij besteedbaar participatiebudget is dat het in lijn ligt met de decentralisatiegedachte: gemeenten bepalen zelf hoeveel geld ze waaraan besteden. Aan de andere kant is het een risico dat zich in de praktijk
al voordoet: bij tekorten op Jeugdzorg, WMO, BUIG en de Sociale Werkbedrijven is het voor wethouders Werk en Inkomen bijna onmogelijk het participatiebudget in te zetten waarvoor het bedoeld is: reintegratie, activering en participatie. Hierdoor ontstaat de situatie waarbij gemeenten korte termijnproblemen aanpakken met middelen die op de lange termijn meer kosten opleveren.