Worden de minimumnormen bij de politie gehaald?

De tweede onderzoeksvraag luidt: In hoeverre voldoet de behandeling van geweldszaken

tegen de politie en de bejegening van de slachtoffers bij de politiekorpsen aan de mini-mumnormen uit de ‘Handreiking voor Protocol geweld tegen de politie’ van het ministerie van BZK?

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties schrijft aan de hand van de handreiking ‘protocol geweld tegen de politie’ (2005) een aantal normen voor waaraan de politie bij de behandeling van dergelijke incidenten moet voldoen. Onderzocht is in hoeverre er door de korpsen wordt voldaan aan deze normen. We zetten de belangrijk-ste onderzoeksbevindingen met betrekking tot de mate waarin de politie voldoet aan de gestelde normen per hoofdelement op een rij.1

Geweldsprotocol

De politiekorpsen worden geacht te beschikken over een geweldsprotocol voor geweld-sincidenten tegen de politie. Hieraan voldoen inmiddels alle korpsen. Omdat er geen ‘mo-delprotocol’ is, hebben de korpsen op eigen wijze de protocollen vormgegeven. Daardoor kan er variëteit ontstaan in kwaliteit van de protocollen maar ook in de uitvoeringspraktijk. Terwijl er wel overeenstemming lijkt te zijn over de doelgroep van het protocol – alle ambtenaren die door het korps zijn aangesteld – bestaat er geen eenduidige omschrijving van agressie- en geweldsincidenten. In de praktijk blijken er daarmee verschillen in visie te bestaan over de reikwijdte van het geweldsprotocol. Feitelijk wordt er per zaak bekeken of het protocol in werking treedt.

Een belangrijke voorwaarde (norm) voor een helder en werkbaar protocol is een verde-ling van taken en verantwoordelijkheden van functionarissen naar de verschillende te ondernemen stappen. Op enkele korpsen na zijn dergelijke stappenplannen - naar eigen zeggen - inmiddels opgenomen in het geweldsprotocol. Daarbij is wel merkbaar dat het ene korps daar praktischer mee omgaat dan het andere door aparte instructieboekjes en checklisten te ontwikkelen. Helder is dat er geen sprake is van een uniforme procedure bij de korpsen maar dat elk korps zijn eigen weg zoekt of soms nog zoekende is.

Organisatie en borging

Om de procedures zoals op papier gezet in de praktijk te laten werken, is het zaak dat de inhoud van het protocol bekend is in het korps. Uitleg over de te bewandelen procedures in geval er geweld wordt gepleegd tegen een politieambtenaar maakt echter in de meeste korpsen geen standaardonderdeel uit van het introductieprogramma. Hoewel het proto-col bij alle korpsen op intranet te vinden is en de korpsen op eigen creatieve wijze pro-beren het geweldsprotocol op andere wijze onder de aandacht te brengen, kent niet elke politieambtenaar het bestaan van het protocol. Op basis van het onderzoek is onbekend in hoeverre korpsen uitvoering geven aan evaluaties van het protocol en de werking in de praktijk.

Behalve de communicatie laat ook de borging van het geweldsprotocol nog te wensen over. Niet alle korpsen hebben een portefeuillehouder aangesteld en daarmee is het niet in alle korpsen duidelijk wie de verantwoordelijkheid en coördinatie draagt voor het pro-tocol. Op dit punt bestaan er veel verschillen tussen de korpsen en is er geen eenduidige wijze van borging.

Wel is er in alle korpsen een afdeling of functionaris verantwoordelijk gesteld voor de afwikkeling van schade die is opgelopen bij geweldsincidenten. Zij fungeren als operatio-neel aanspreekpunt voor slachtoffers. Het verschilt per korps in hoeverre de betreffende afdeling of functionaris gefaciliteerd wordt voor deze taak. De (juridische) expertise om de taak uit te voeren, is ofwel bij de afdeling of functionaris aanwezig of er is een mogelijk-heid door het korps gecreëerd om daarop een beroep te doen.

Voor wat betreft borging in de vorm van registratie kunnen we concluderen dat daar – bij gebrek aan standaarden – op individueel niveau wordt geprobeerd vorm aan te geven. De bedrijfsprocessensystemen van de politiekorpsen hebben geen mogelijkheid in zich om geweldsfeiten tegen de politie betrouwbaar te registreren.

De functionarissen of afdelingen die belast zijn met de schadebehandeling zijn daarom meestal zelf op zoek gegaan naar een registratiewijze. De variatie daarin is groot; het gaat van losse worddocumenten tot meer professionele accestoepassingen. Bovendien is er doorgaans geen centraal registratiebestand maar liggen de diverse elementen verspreid over personen, afdelingen, systemen en documenten. De behoefte aan een uniforme re-gistratiewijze wordt door de korpsen stellig uitgesproken.

Procesmatige stappen

Terwijl bijna alle korpsen op papier de gestelde norm hebben vastgelegd dat de direct leidinggevende direct op de hoogte moet worden gesteld van een geweldsincident lijkt de praktijk weerbarstiger. Een praktisch punt daarbij is dat de direct leidinggevende niet altijd

aanwezig is en de melding eerder terecht zal komen bij de dienstdoende operationele chef. Op basis van de analyse van de politiedossiers weten we dat in elk geval in een op de tien zaken het incident is gemeld bij de direct leidinggevende maar dat meer gevallen (16%) gemeld worden bij een andere functionaris in het korps. Op het vlak van melding lijkt het nog te ontbreken aan helderheid omtrent de eisen in relatie tot routing en vorm die daarvoor gelden.

De gestelde norm om in principe altijd een proces-verbaal van aangifte op te maken van een geweldsincident blijkt in de praktijk eveneens niet altijd navolging te krijgen. Uit de politiedossiers weten we evenwel dat er in tweederde van de zaken een aangifte is gedaan. Het lijkt erop dat de meerwaarde van het doen van aangifte niet altijd door politiemensen wordt ingezien en daarnaast beschouwt men het soms ook als overbodige tijdsinvestering. Er bestaat bij de politiekorpsen geen uniforme en harde richtlijn om te allen tijde aangifte te doen.

Belangrijk is dat de opsporingsonderzoeken naar de geweldsmisdrijven tegen politie-ambtenaren onafhankelijk worden uitgevoerd. Hoewel deze norm door de korpsen niet altijd op papier is geformaliseerd, kunnen we op basis van de casuïstiek concluderen dat hieraan in de praktijk voldoende tegemoet lijkt te worden gekomen; in enkele gevallen is het slachtoffer zelf wel als politieambtenaar betrokken bij het verhoor.

De kwaliteit en volledigheid van een proces-verbaal is voor een belangrijk deel bepalend voor het succes op verdere vervolging. De norm schrijft ook voor dat er altijd kwaliteits-controle moet plaatsvinden. De korpsen blijken hier echter niet altijd uniforme en gefor-maliseerde procedures voor te kennen. Op basis van de casuïstiek hebben we gedeeltelijk zicht gekregen op de kwaliteitscontrole bij de politie. Daaruit blijkt dat in elk geval een op de zes zaken voor inzending naar het openbaar ministerie getoetst is, bij de meerderheid van de zaken (81%) was dit niet te achterhalen.

Slachtofferzorg

De politiekorpsen moeten slachtoffers uit eigen kring voldoende zorg en hulp bieden als zij het slachtoffer zijn geworden van een geweldsincident. Alle korpsen hebben een bedrijfs-opvangteam ter beschikking dat zij indien nodig inschakelen in geval van geweldsmisdrij-ven tegen collega’s.

De verantwoordelijkheid voor de directe personeelszorg voor politieambtenaren ligt bij alle korpsen in handen van de leidinggevenden en teamchefs. De zorg voor slachtoffers van geweldsmisdrijven is daarmee voldoende gewaarborgd maar een belangrijk aan-dachtspunt daarbij is de mate waarin politieambtenaren in het korps voldoende op de hoogte zijn van de geldende procedures. Daarmee verwijzen we terug naar het com-municatieaspect. Specifi ek voor de behandeling van schadegevallen is het zaak dat een aangewezen persoon of afdeling binnen het korps daar actie op onderneemt en het slachtoffer hulp en ondersteuning biedt. Hieraan wordt voor een deel door alle korpsen voldaan doordat de verantwoordelijkheden zijn neergelegd bij bepaalde personen of afdelingen. De praktische uitvoering van de schadebehandeling is wederom echter niet op een eenduidige manier geregeld bij de korpsen. De mate waarin aan de norm van een actieve benadering van slachtoffers kan worden voldaan, hangt samen met de beschikbare tijd, capaciteit, expertise en middelen die de verantwoordelijke afdeling of functionaris ten

dienste staan voor de uitoefening van die taak. In de praktijk blijken sommige korpsen nog te ‘worstelen’ met een goede werkwijze en is er momenteel meer sprake van een reactief proces voor geweldsincidenten dan dat er gesproken kan worden van een actieve benade-ring van slachtoffers. Het ontbreken van een heldere registratie is hier ook debet aan.

Schadeafhandeling

In lijn met het hiervoor genoemde aspect van behandeling van schadezaken geldt dat er normen zijn gesteld ten aanzien van de afwikkeling van materiële en immateriële schade. Daarbij gaat het specifi ek om het overnemen van de schadevordering door het korps. Door bijna alle korpsen wordt het slachtoffer in geval van materiële schade schadeloos-gesteld en bij ongeveer de helft van de korpsen is dit gebruikelijk bij immateriële schade. Het opstarten van de voegingsprocedure is een bekende weg bij vrijwel alle korpsen bij beide vormen van schade. Dit zien we ook terug in de casuïstiek. In vier op de tien zaken is gebruik gemaakt van de schriftelijke voegingsprocedure om de geleden schade in het strafproces op de dader te verhalen. Daarnaast is uit de politiedossiers bekend dat er in een tiende van de zaken sprake is geweest van een schadeloosstelling door het korps. Een belangrijk aandachtspunt bij de schadeafhandeling is dat er verschillen tussen de korpsen bestaan over de type incidenten waarvoor een schadevergoedingsprocedure wordt gestart. Veelal bepalen de korpsen per zaak of de impact van het misdrijf dusdanig is dat een schadevergoeding op zijn plaats is en wat de hoogte van de eis van moet zijn. Op basis van de gesprekken die we hebben gevoerd, constateren we dat er soms on-duidelijkheid en onzekerheid bestaat over de defi niëring van geweld tegen de politie en over de grenzen en bedragen die daarbij gelden voor schadevorderingen.

Afspraken met het openbaar ministerie

Tot slot hebben de gestelde normen betrekking op het maken en vastleggen van afspra-ken tussen de politie en het openbaar ministerie over de aanpak van geweldsmisdrijven tegen politiemensen.

Hoewel bijna alle korpsen om tafel hebben gezeten met het parket en afspraken hebben gemaakt, lijken deze afspraken te verschillen in gedetailleerdheid en kracht. Uniformiteit in afspraken ontbreekt geheel. Zo kan het voorkomen dat eenzelfde arrondissementsparket met het ene korps andere afspraken heeft dan met het andere korps uit het arrondisse-ment. Uit de interviews met de politie komt naar voren dat de kennis van de inhoud van de afspraken bij de afzonderlijke medewerkers van het parket nog te wensen overlaat wat de werking van het geweldsprotocol kan remmen. Ook hier geldt dat de inhoud van de afspraken niet bij een ieder bekend is; afspraken worden vaak op beleidsniveau (met de Hoofdoffi cier van Justitie) gemaakt. Het blijkt volgens de korpsen procesversnellend te werken wanneer het parket een vast aanspreekpunt voor het korps heeft aangesteld. Hier is niet in alle korpsen sprake van. Afhankelijk van de helderheid omtrent de afspraken en de communicatiestromen zijn er wisselende ervaringen in de samenwerking tussen het parket en de politiekorpsen op de aspecten waarvoor normen zijn gesteld. Dit betreft de vervolging van zaken, de wijze van contactlegging, de inhoud van het proces-verbaal en de wijze van informatieverstrekking. We kunnen over al deze aspecten bij geen enkel korps grote tevredenheid vaststellen.