Mechanismen in wetten

Eerder maakten we onderscheid tussen wettelijke doelen die veranderin-gen in het gedrag van uitvoerders ververanderin-gen en doelen gericht op gedragsver-anderingen bij burgers of bedrijven. Verschillen in doelen betekenen vaak ook verschillen in de met wetten beoogde (veranderingen in) ketens van gebeurtenissen.

Voor het bewerkstelligen van typisch ‘bestuurlijke’ processen, zoals het zelfbestuur van scholen of meer ‘checks and balances’ in het

gemeentebe-163

164 Wet en werkelijkheid

stuur, zijn organisaties met een publieke taak (uitvoerende instellingen) verantwoordelijk en niet burgers of bedrijven. Deze institutionele mecha-nismen moeten worden geactiveerd met bestuurlijke interventies, zoals opdrachtverlening aan of bijsturing van dergelijke uitvoerende instel-lingen. Maatschappelijke doelen, zoals een veiliger samenleving, zijn hier hoogstens indirect mee verbonden.

Andere mechanismen moeten worden geactiveerd met directe interven-ties op het gedrag van burgers en bedrijven, zoals scholieren, werkgevers, potentiële criminelen, verzekeraars en nieuwkomers. Zo wordt verwacht dat bedrijven met een wettelijke subsidie een financiële prikkel onder-vinden om meer aan onderzoek & ontwikkeling te doen. We duiden deze mechanismen aan met de term sociale mechanismen. Figuur 7 geeft het onderscheid tussen institutionele en sociale mechanismen schematisch weer.

Figuur 7 Institutionele en sociale mechanismen

Institutionele mechanismen bijvoorbeeld: versobering procedures Wet Interventies Doelstelling bijv. meer efficiëntie in de uitvoering Eventueel ver-der gelegen doel, bijv. klant-gerichtheid. Milieuverbetering Sociale mechanismen bijv. subsidies, sancties Wet Interventies Doelstelling bijvoorbeeld minder misdaad, meer r&d. Milieuverbetering Uitvoerende instellingen Burgers bedrijven overig

In de 59 bestudeerde wetsevaluaties hebben we in totaal elf (clusters van) beoogde mechanismen aangetroffen, die in meerdere wetten terugkeren. Zes van die mechanismen hebben in hoofdzaak betrekking op proces-sen binnen en tusproces-sen uitvoerende instellingen. Deze vormen het ‘door-geefluik’ waarlangs eventuele maatschappelijke doelen moeten worden bereikt. We spreken daarom van institutionele mechanismen. Het is niet onwaarschijnlijk dat deze mechanismen de praktijk van ook andere wetten of beleidsmaatregelen zullen beïnvloeden. Een voorbeeld is het functioneren van ‘ketenpartners’ zoals politie, OM en de rechter in de opsporing, waar o.a. met de Wet bijzondere opsporingsbevoegdheden (BOb) invloed op wordt uitgeoefend. Deze veranderingen kunnen gevol-gen hebben die (veel) verder reiken dan de betreffende wet alléén.

Institutionele mechanismen Zelfsturing

Dit mechanisme is typerend voor onderwijs- en zorgwetten. Door middel van een wettelijk kader worden bestuurlijke, controlerende, toetsende en andere bevoegd-heden gedelegeerd naar de lagere bestuurlijke niveaus. Op die bestuurslagen moet niettemin wel voldaan worden aan minimumvoorwaarden in de wet. Dit wordt ook wel geconditioneerde zelfregulering genoemd. De vergroting van zelf-sturing op de lagere bestuurlijke niveaus zou moeten leiden tot meer maatwerk, meer efficiency en meer kwaliteit. Bovendien zou het moeten leiden tot meer ‘democratisch gehalte’ of burgerperspectief, zónder dat dit ten koste gaat van belangen op landelijk niveau.

‘Checks and balances’

Dit mechanisme is typerend voor BZK- en justitiewetgeving. Het behelst controle op het functioneren van democratische of ambtelijke instanties. Deze instanties hebben volgens de wetgever tegenwicht nodig in de vorm van monitoring en controle door andere organisaties, burgers of volksvertegenwoordigers. Integrale aanpak

Dit mechanisme is typerend voor wetten van onderwijs, zorg en sociale zaken. Het gaat hierbij om het bereiken van een meer slagvaardige aanpak, bijvoor-beeld in het bestrijden van schijnhuwelijken of vroegtijdig schoolverlaten of in het management van universiteiten. Dit moet worden bewerkstelligd door meer samenwerking en een betere aansluiting tussen organisaties of organisatie-onderdelen en soms ook door netwerkvorming en gezamenlijk beleid. Soms vindt de integrale aanpak plaats in het kader van zelfsturing of een regierol.

Regierol gemeente/arrondissement

Aan gemeenten en één keer aan Officieren van Justitie wordt door verschillende ministeries een regierol toegekend in de uitvoering van de wet op lokaal niveau. Dit om te bevorderen dat wetten met een landelijke reikwijdte alle normadressaten goed bereiken.

Organisatie instellen of verzelfstandigen

Uiteenlopende ministeries roepen nieuwe zelfstandige organisaties in het leven, of beogen bestaande organisaties te verzelfstandigen, meestal met als doel het vergroten van efficiency. Naast verzelfstandiging wordt ook ‘vermaatschappelijking’ beoogd.

Versobering en transparantie

Het terugdringen van overtollige regels, vaak gepaard gaande met het vergroten van de transparantie van organisaties of systemen wordt door verschillende ministeries nagestreefd. Versobering staat meestal in dienst van bredere maatschappelijke belangen, zoals infrastructuur en milieu, democratie of burgerperspectief.

165

166 Wet en werkelijkheid

Vier van de elf mechanismen zijn te duiden als sociale mechanismen. Deze hebben rechtstreeks betrekking op het gedrag van burgers en bedrijven in verschillende hoedanigheden. Zeker twee van deze sociale mechanismen lijken gebaseerd op de aanname dat burgers een kosten- batenafweging maken voordat zij een gedragskeuze maken. Met subsidies op gewenste gedragingen (financiële interventies), of met afdwingbare ge- en verboden (juridische interventies) hoopt de wetgever deze kosten- batenafweging te manipuleren en zo de gedragingen van burgers en bedrijven te sturen. Echter, deze veronderstelde keten van gebeurtenissen blijft vrijwel altijd impliciet en wordt niet als zodanig in wetsteksten of in wetsevaluaties benoemd.

Sociale mechanismen Rechtshandhaving

Veel ministeries handhaven verboden en verplichtingen voor uiteenlopende normadressaten (burgers, bedrijven, artsen enz.) met vergunningenstelsels, bestuurlijke en strafrechtelijke sancties, maar ook langs civielrechtelijke weg. Bescherming van rechtspositie

Personen die zwakker (dreigen te) staan en extra rechtsbescherming behoeven (bijv. minderheden, adoptiekinderen) worden bij wet beschermd. Getracht wordt onder meer om controle en (na)zorg door de betrokken organisaties te verbeteren. Dit mechanisme is doorgaans moeilijk los te koppelen van ‘rechtshandhaving’: versterking van de rechtspositie van de ene groep vereist vaak dat een andere groep zich (gedwongen) moet aanpassen. Financiële prikkels

De wetgever verhoogt de financiële kosten van ongewenste en de baten van gewenste gedragsalternatieven. De uiteindelijke doelen van deze prikkels lopen uiteen van het beschermen van het milieu (heffingen), tot de stimulering van onderzoek & ontwikkeling (subsidies).

Communicatie / overreding

Zonder communicatie van de bedoelingen van een wet, door

informatieverschaffing en/of overreding, kunnen normadressaten niet weten wat van hen wordt verwacht en kunnen zij de wet dus ook niet in de praktijk brengen. Dit aspect blijft opvallend impliciet in wetsevaluaties en wetten. Opvallend is dat veel van deze sociale mechanismen plaats moeten vinden op het microniveau van het individuele bedrijf of de individuele burger, die een afweging maakt. Dit in tegenstelling tot de institutionele mechanismen, die binnen en vooral ook tussen uitvoerende instellingen veranderingen teweeg moeten brengen.

Bij één mechanisme, publiek-private afstemming, is sprake van een mengvorm van institutionele en sociale mechanismen.

Mengvorm

Publiek–private afstemming

Publiek-private afstemming wordt door verschillende ministeries met behulp van wetgeving bevorderd. Een voorbeeld is de beoogde samenwerking tussen gemeenten en sociale partners ten behoeve van re-integratie van arbeidsge-handicapte werknemers. In veel gevallen gaat de afstemming gepaard met controles en/of sancties.

Uit deze ‘motoren’ achter de werking van wetten blijkt hoe zeer de Neder-landse wetgever is gericht op bestuur en uitvoering.

Vergelijkbare resultaten van syntheses van evaluaties zijn gevonden door Klein Haarhuis e.a. (2005) op het gebied van rechtshandhaving en door Kulu-Glasgow e.a. (2007) op het gebied van migratie en integratie. Ook uit deze syntheses kwam naar voren dat beleidsinterventies zich vooral richten op ‘professionals’ en ketenpartners en dat de beoogde mechanis-men voornamelijk betrekking hebben op verbeteringen in de uitvoering en samenwerking tussen deze actoren. Hoe dit moet doorwerken op de uiteindelijke doelgroep (bijvoorbeeld allochtonen) wordt meestal niet expliciet beredeneerd.