Mechanismen in de praktijk

Nu we de met wetten beoogde mechanismen in kaart hebben gebracht, kan worden nagegaan in hoeverre feitelijke processen ermee in overeen-stemming zijn. Deze feitelijke processen ontlenen we aan de empirische bevindingen in de wetsevaluaties.

Institutionele mechanismen

Over de oprichting of verzelfstandiging van organisaties, zoals Sanquin Bloedbanken en Staatsbosbeheer wordt overwegend positief geoordeeld. Er zijn goede vorderingen op doelindicatoren zoals toegenomen efficien-cy, transparantie en rechtmatigheid. De knelpunten zijn relatief gering. Men oordeelt eveneens voorzichtig positief over het mechanisme van ‘checks and balances’. Op meerdere fronten krijgen lokale en regionale besturen meer tegengas. Dit neemt het bestaan van enkele aanzienlijke knelpunten echter niet weg. Zo zouden de checks en balances op onderde-len zijn doorgeslagen, waardoor het lokale bestuur te veel op details en te weinig op hoofdlijnen door de volksvertegenwoordiging wordt gecontro-leerd.

167

168 Wet en werkelijkheid

Gematigd positieve ontwikkelingen tekenen zich af bij de toekenning van een regierol aan gemeenten, bij het stimuleren van publiek-private afstemming en bij het realiseren van versobering & transparantie. De beoogde mechanismen lijken hier ten minste gedeeltelijk werkzaam en er doen zich veranderingen in de gewenste richting voor. Echter deze ontwikkelingen liggen nog sterk in de outputsfeer en vertellen ons nog maar weinig over de relaties tussen mechanisme en doelbereiking. Ook de integrale aanpak, zoals toegepast in het management van universitei-ten en bij de reductie van vroegtijdige schoolverlaters, lijkt op onderdelen veelbelovend, maar er zijn veel lokale verschillen in resultaat.

Sociale mechanismen

De bekendheid met en de acceptatie van het handhavingsmechanisme in wetten is groot en de ‘output’ (in de vorm van vorderingen en boeten) stijgt. Niettemin bestaat kennisachterstand bij uitvoerders, zijn er coör-dinatieproblemen en inconsistenties en ontbreekt het aan een proactief vervolgingsbeleid. Sancties worden in de praktijk maar weinig opgelegd en de objectieve controle- en detectiekansen zijn dan ook klein. Ondanks dit alles blijkt de gerapporteerde naleving over het algemeen verrassend hoog. Wellicht speelt de subjectieve, door burgers gepercipieerde pakkans hier een belangrijke rol. Deze zou hoger kunnen liggen dan de objectieve pakkans.

Contextuele factoren lijken een belangrijke drijfveer achter het nalevings-gedrag. Een voorbeeld is de wet die het veilige vervoer van gevaarlijke stoffen regelt (Wvgs). Deze wet behoefde nauwelijks handhaving omdat de bepalingen vanwege stevige concurrentie in de sector toch wel zou worden nageleefd. Prikkels uit de context (hier: de markt) hebben buiten de wet om mechanismen geactiveerd die in dit geval tot naleving hebben geleid. Hier zijn dus andere dan de met de wet beoogde mechanismen werkzaam.

De waarnemingen bevestigen voorts dat effectieve handhaving nauw samenhangt met de kwaliteit van de uitvoering. Werken ketenpartners onvoldoende samen, of zijn zij onvoldoende op de hoogte van wettelijke ontwikkelingen, dan zal dit negatieve gevolgen hebben voor controle en sanctietoepassing. Dit heeft weer consequenties voor de beoogde afschrikkende of punitieve werking van juridische interventies.

Over de andere sociale mechanismen troffen we zodanig weinig of tegen-strijdige bevindingen in de evaluaties aan, dat op basis daarvan geen uitspraken kunnen worden gedaan over ontwikkelingen in al dan niet beoogde richting.

‘Overall’ opbrengsten en knelpunten van mechanismen

Over de hele linie van mechanismen zien we een aantal algemene opbrengsten herhaaldelijk terug. We rangschikken ze hier naar de frequen-tie waarmee ze in rapporten vóórkomen.

– Er is een redelijke tot grote mate van acceptatie van de wetsteksten door normadressaten.

– De begrippen in de wetstekst worden helder gevonden.

– Naar aanleiding van wetgeving vinden veel implementatieactiviteiten plaats, zoals de vertaling van regels naar uitvoeringskaders en de ont-wikkeling van procedures op decentrale niveaus. Deze ‘output’ is ech-ter niet gelijk te schakelen met doelbereiking, of ‘outcome’.

– De wet zou hebben gefungeerd als breekijzer of hefboom voor verande-ring.

Naast opbrengsten zijn er knelpunten die algemeen lijken voor te komen. – De met de wet beoogde rolverdeling of taakafbakening tussen

uitvoe-rende instellingen wordt onduidelijk gevonden.

– Er bestaat gebrek aan capaciteit voor implementatie en verdere tenuit-voerlegging van de wetgeving, met name op lokaal niveau.

– Er zijn klachten over een toegenomen bestuurslast naar aanleiding van de wet(swijziging).

– Een deel van de normadressaten en andere betrokkenen zou over onvoldoende kennis van de inhoud van de wet beschikken.

– Er is vaak (nog) te weinig sprake van maatwerk of flexibiliteit. De ten-uitvoerlegging is rigide.

– Cliënten- of burgerbelangen staan nog lang niet altijd centraal in de werkwijze van uitvoeringsinstellingen.

– Er is sprake van reactiviteit in plaats van proactiviteit bij controle en rechtshandhaving. De focus ligt niet op preventie, maar op repressie. – Er is een roep van organisaties om méér zelfsturing dan de vigerende

wetgeving toelaat.

– Er zijn gebreken waargenomen in de toegankelijkheid en transparantie van de wet en/of de procedures naar aanleiding ervan.

8.7 De invloed van context

Hoe kan het dat uitvoerders, burgers en bedrijven bijvoorbeeld een milieuwet redelijk naleven, terwijl de feitelijke handhaving (het opleggen van sancties) nagenoeg ontbreekt? De verklaring kan liggen in de context waarin deze wet geldig is. Over het algemeen worden grote verschil-len waargenomen in de werking en opbrengsten van wetgeving, onder andere tussen regio’s, gemeenten, instellingen, (typen) bedrijven, scholen en andere uitvoerders en tussen individuele normadressaten. Kennelijk speelt de context van wetten een belangrijke rol in de werking van mecha-nismen.

Aan welke factoren is te denken als we over context spreken? De factoren die de werking van wetten beïnvloeden blijken van zeer uiteenlopende

169

170 Wet en werkelijkheid

aard. We hebben ze hieronder ingedeeld op macro-, meso- en micro-niveau.

Macrocontext

– maatschappelijke en economische ontwikkelingen (emancipatie, con-junctuur);

– aanpalende wet- en regelgeving, beleid; – complexiteit van de problematiek; – Europese Unie.

Mesocontext

– concurrentie, marktwerking;

– organisatiecultuur / bestuurscultuur; – schaalgrootte / fusies;

– korte-termijnproblemen (bijv. zaakslast); – sociale relaties.

Microcontext

– gevoeligheid voor kosten & baten; – type doelgroep;

– startniveau (bijv. van scholieren, inburgeraars).

In theorie kan gesteld worden dat, naarmate aan méér contextuele condities moet worden voldaan om een mechanisme te doen werken, de werking van een interventie moeilijker valt te generaliseren naar andere tijden of plaatsen (wetten, beleidsterreinen). Als bijvoorbeeld een straf-rechtelijke boete uitsluitend effectief blijkt voor zover het ‘kleine crimi-nelen’ betreft, zal het weinig effectief zijn om deze boete in te zetten in de strijd tegen criminaliteit door andere groepen.

Een opvallende bevinding is dat in de wetsevaluaties waarin sprake is van slechts beperkte doelbereiking, duidelijk méér contextuele invloedsfacto-ren worden benoemd dan in wetsevaluaties waarin sprake is van een hoge doelbereiking. Mogelijk gaan onderzoekers bij tegenvallende resultaten achteraf alsnog op zoek naar verklaringen buiten de wet om. Zo is een vaak aangedragen verklaring dat een ongunstige ‘bestuurscultuur’ op lokaal niveau tot knelpunten in de uitvoering van wetgeving heeft geleid. De meeste contextuele factoren hebben invloed op niet één, maar op verschillende typen mechanismen. We bespreken hier de drie factoren, die elk op vier verschillende mechanismen blijken in te werken. – ‘Organisatie- of bestuurscultuur’ is op uiteenlopende institutionele

mechanismen (o.a. regierol, zelfsturing en verzelfstandiging) van invloed. Naarmate de bestuurscultuur beter aansluit bij de interventies en doelen van een wet, zal meer resultaat worden geboekt.

Overeen-stemming tussen de wettelijke normen en de normen van ‘de werk-vloer’ blijkt in de praktijk een factor van belang.

– Ook de schaalgrootte van de uitvoerende instellingen en bedrijven die met wetten worden aangestuurd, is op meerdere processen van invloed. Hoe groter een instelling of bedrijf, des te meer capaciteit bestaat om de wet uit te voeren of anderszins na te leven.

– Ten slotte is de aard van de doelgroep bepalend voor de werking van zowel institutionele als sociale mechanismen. Zo voeren instellingen die meer relevante ervaring hebben de wet beter uit en reageren ‘grote’ criminelen slechter op ontnemingswetgeving dan kleine, omdat de ver-liezen voor hen relatief klein zijn en ze beter in staat zijn deze te com-penseren.

Het zal vooral van de wet en de beoogde mechanismen in kwestie afhan-gen of contextuele factoren een positieve dan wel negatieve invloed op doelbereiking hebben. Zo kan een bestuurlijke of organisatiecultuur die ‘toevallig’ goed bij de wettelijke vereisten past, een positieve invloed hebben op de uitvoering van een wet.

Niettemin werken een zestal contextuele factoren volgens de tot dusverre verzamelde rapporten onverdeeld ‘negatief’ of ‘positief’ in op de proces-sen die met wettelijke interventies moeten worden geactiveerd.

– Hoe groter de schaal van een (uitvoerende of nalevende) organisatie, des te beter de met wetten behaalde opbrengsten zijn.

– Aan EU-wet- en regelgeving wordt over het algemeen een ‘complice-rende’ werking toegedicht (met name in de rechtshandhaving). – Naarmate het te attaqueren probleem complexer en ongrijpbaarder

wordt, neemt het sturende vermogen van de wetgever af.

– Zaakslast en andere ‘ad hoc’ problemen belemmeren de implementatie en de verdere uitvoering van wetten door gemeenten en controlerende instanties.

– Het startniveau van individuen en organisaties is eveneens bepalend voor succes. Individuen en organisaties die al vóór de introductie van een wet het beoogde gedrag vertoonden of over specifieke capaciteiten beschikten, lijken betere resultaten te behalen.

– Gevoeligheid voor financiële kosten en baten van individuele norm-adressaten (personen, bedrijven) is waarschijnlijk van invloed op de werking van wetten in het algemeen, maar wordt in slechts één hand-havingswet expliciet als invloedsfactor benoemd.

Een aantal contextuele factoren had geen éénduidig positieve of negatieve invloed. Zo vertragen fusies enerzijds het werk van cliëntenraden, maar bieden ze tegelijkertijd mogelijkheden voor een verbeterde samenstel-ling van die raden. Een zelfde ‘dubbele’ invloed gaat uit van: emancipatie, marktwerking, andere nationale wet- en regelgeving en kenmerken van het individu (bijv. geslacht, autochtoon-allochtoon).

171

172 Wet en werkelijkheid

Hoe elk van de genoemde mechanismen en contextuele factoren de doel-bereiking uiteindelijk heeft beïnvloed, is moeilijk vast te stellen op grond van onze data. De 59 bestudeerde wetsevaluaties zijn daarvoor te weinig ‘analytisch’ in aard en opzet. Daar komt bij dat de ‘sterkte’ van de invloed van de meeste contextuele factoren niet (kwantitatief) is vastgesteld. De vraag in hoeverre resultaten zijn toe te schrijven aan werkzaam beleid en in hoeverre omgevingscondities een rol hebben gespeeld, blijft dus over-eind. Voor afzonderlijke wetten valt deze vraag soms wel te beantwoorden. Denk nogmaals aan de Wet vervoer gevaarlijke stoffen (Wvgs), waarvan de doelbereiking grotendeels valt toe te schrijven aan stevige marktconcur-rentie.

8.8 Nabeschouwing

Wetten bevatten doorgaans meerdere interventies. De bevindingen in deze synthese kunnen van nut zijn voor zowel beleidsmakers, uitvoerders en andere gebruikers uit de praktijk, als voor beleidsonderzoekers. In deze nabeschouwing gaan we allereerst in op de lessen die beleidsma-kers en wetgevers uit deze synthese kunnen trekken. Vervolgens kiezen we het perspectief van de onderzoekers. Ten slotte staan we stil bij de methode van synthese.