Inzichten voor beleidsmakers en wetgevers

Met deze synthese is een indruk gegeven van de aard van de interventies waarvan beleidsmakers zich in wetgeving van bedienen. Wat voor typen interventies bevatten wetten en op wie zijn zij gericht? Het grootste deel (zo’n 80%) van de geëvalueerde Nederlandse wetten is te karakteriseren als geheel of gedeeltelijk ‘bestuurlijk’. Daarbij worden niet (alleen) burgers of bedrijven, maar ook instellingen met een publieke taak aangestuurd, zoals ketenpartners in handhaving en onderwijs, instanties in de zorg, gemeenten of socialezekerheidsinstellingen.

Dit institutionele, op uitvoerende instellingen gerichte karakter komt tevens tot uiting in de doelstellingen van de bestudeerde wetten. 73% van de wetten bevat alleen doelen gericht op veranderingen bij uitvoerende instellingen, zoals meer transparantie in de opsporing, of meer zelfstu-ring voor scholen. 48% van alle wetten bevat zelfs uitsluitend dergelijke doelen en geen verder gelegen maatschappelijke doelen waarvan het behalen afhankelijk is van burgers of bedrijven. Burgers en bedrijven krij-gen vooral te maken met financiële interventies (subsidies) en/of juridisch afdwingbare verplichtingen en verboden.

Deze synthese biedt beleidsmakers tevens zicht op het eventuele succes van typen interventies en de erop volgende processen (mechanismen). Over het oprichten en verzelfstandigen van uitvoerende instellingen en

over de invoering van ‘checks and balances’ tussen instellingen wordt in de bestudeerde evaluatierapporten voorzichtig positief geoordeeld. Over de werking van andere institutionele mechanismen zijn op grond van de evaluatierapporten geen duidelijke uitspraken te doen. Wat betreft het gedrag van burgers of bedrijven worden bij rechtshandhaving een aantal beoogde opbrengsten, zoals naleving, bereikt. Of deze resultaten zijn toe te schrijven aan werkzame mechanismen blijft echter de vraag. De nale-ving is relatief goed, ondanks duidelijke gebreken in sanctietoepassing. Vaak wordt niet helder welke processen of ketens van gebeurtenissen met de aansturing van uitvoerende instellingen worden beoogd. Bij kaderwet-geving is dit overigens vaak juist de bedoeling. De invulling van wettelijke taken wordt met opzet aan lagere niveaus overgelaten.

In de praktijk blijken in de uitvoering van formele wetten concrete knel-punten aan te wijzen. Zo bestaat duidelijk spanning tussen enerzijds heldere, duidelijke regels en anderzijds (meer) beleidsvrijheid voor instel-lingen om passend te kunnen handelen. Dit uit zich vooral in de proble-matische rolafbakening tussen instellingen onderling en in een gebrek aan maatwerk op lagere bestuurlijke niveaus. Instellingen in het onder-wijs en in de zorg, bijvoorbeeld, krijgen via landelijke kaderwetgeving in feite de instructie om op eigen kracht aan minimumeisen te voldoen (zelfsturing). Deze uitvoerders blijven niettemin regelmatig met vragen zitten. Een voorbeeld is de invoering van landelijke kwaliteitsstandaarden in Nederlandse ziekenhuizen. Welke concrete kwaliteitssystemen op het niveau van ziekenhuizen (en zorgverzekeraars) voor de realisering van een minimumniveau van kwaliteit het meest adequaat zijn en wie voor welk kwaliteitsaspect verantwoordelijk is, is niet altijd even duidelijk. Dit wordt nog versterkt door de grote lokale en regionale verschillen in de manier waarop bestuurlijke wetten worden geïnterpreteerd en geïmple-menteerd.

Niettemin wordt veel bereikt op het gebied van implementatie en uitvoe-ring van bestuurlijke wetgeving. Denk aan de realisatie van meldpunten en klachtprotocollen in zorginstellingen of gemeenten. De keerzijde van deze verworvenheden is een gebrek aan maatwerk en het onvoldoende meewegen van milieu- en burgerbelangen. Andere typische implementa-tieknelpunten zijn gebrek aan tijd en capaciteit. Vooral de capaciteit van kleinere instellingen en gemeenten wordt door wetgevers stelselmatig overschat. Uit onze analyse van de context bleek dat grote instellingen over het algemeen beter in staat zijn om wetten uit te voeren dan kleine. Dit hangt waarschijnlijk samen met de grotere capaciteit die in grote organisaties aanwezig is, niet alleen materieel en financieel maar ook in termen van kennis en specialisatie.

In de sfeer van de handhaving blijken ketenpartners (als OM, politie) niet altijd op de hoogte van de inhoud van (nieuwe) wetgeving. Dit leidt tot gebreken in de samenwerking en sanctietoepassing. Ook rechters bleken terughoudend met de tenuitvoerlegging van enkele nieuwe wetten.

173

174 Wet en werkelijkheid

Een gedegen implementatie en toepassing van bestuurlijke wetgeving is nog geen garantie voor doelbereiking. Meer dan de helft van de geëva-lueerde wetten heeft (meestal náást bestuurlijke doelen) ook één of meer (sub)doelen die een gedragsverandering bij burgers of bedrijven inhou-den. Veel van deze wetten lijken gebaseerd op de impliciete aanname dat burgers en bedrijven een kosten-batenafweging maken.73 Met directe ingrepen, bijvoorbeeld subsidies op gewenste gedragingen (financiële interventies), of afdwingbare ge- en verboden (juridische interventies), hoopt de wetgever deze kosten-batenafweging te activeren. Het explicite-ren van dergelijke aannames kan tot meer dialoog over wetgeving leiden. Argumentaties over de verwachte werking van wetten kunnen zo worden verbeterd, waardoor interventies beter kunnen worden verantwoord of heroverwogen.

De werking van zowel institutionele als sociale mechanismen blijkt sterk aan contextuele voorwaarden gebonden. Zo bleek het succes van sommi-ge handhavingswetten afhankelijk van het type (potentiële) overtreder. Een systematische en grote overtreder trekt zich weinig van boetes aan: die vormen slechts een relatief kleine kostenpost. Verder is de bescher-ming van de rechtspositie van groepen burgers, zoals werknemers of cliënten van GGZ-instellingen, in juridische zin weliswaar geslaagd, maar vergt deze vooral gedragsaanpassingen van anderen, zoals werkgevers en verplegers. En deze komen traag tot stand.

In de evaluaties van nagenoeg alle soorten wetgeving wordt geconclu-deerd dat het draagvlak als zodanig goed is. De strekking en noodzaak van wetten wordt door normadressaten nauwelijks in twijfel getrokken. Evaluatie

In veel ministeries vertoont het wetsevaluatiebeleid gaten. Het is vaak niet duidelijk waarom, wanneer en hoe wetgeving wordt geëvalueerd. Politiek-strategische belangen van beleidsmakers zullen het scheppen van duide-lijkheid op deze punten in de weg hebben gestaan.

Via welke processen moet beleid ‘werken’?

Een belangrijke bijdrage die beleidsmakers zouden kunnen leveren aan de vermeerdering van kennis en daarmee aan het ‘lerend’ vermogen van de overheid, is het meer systematisch uitwerken van wat precies met de wet wordt beoogd en hoe dit zou kunnen worden bereikt.

Behalve het geven van een heldere beschrijving van probleem, doel en instrument(en) zal de wetgever de volgende typen vragen moeten beant-woorden.

– Voor wie is de wet bedoeld (doelgroep)? Hoe moet die doelgroep even-tueel worden bereikt?

– Waarom denkt de wetgever dat de doelgroep uiteindelijk goed op de wettelijke instrumenten zal reageren?

– Welke opeenvolgende gebeurtenissen en gedragingen (mechanismen) worden verwacht na inzet van het wettelijk instrumentarium?

– Onder welke condities denkt de wetgever dat deze mechanismen zullen werken? Zijn deze condities aanwezig?74

Er zijn aanwijzingen binnen de Nederlandse overheid dat aan deze vragen meer aandacht wordt besteed. Zo wordt ernaar gestreefd de kwaliteit van wetgeving verder te vergroten door middel van startnota’s waarin de ‘noodzaak, grondslag en uitvoerbaarheid van wetten expliciet aan de orde worden gesteld, alvorens het wetgevingsproces wordt gestart’ (Nota Vernieuwing Rijksdienst, 2007: 19).

Wanneer de met wetten beoogde werking duidelijk uiteen wordt gezet, biedt dit tevens betere aanknopingspunten voor latere evaluatie. In hoeverre hebben de verwachte processen zich daadwerkelijk voorge-daan? Zo ontstaat meer inzicht in de tussen wet en doelbereiking gelegen mechanismen.75

In aanvulling hierop zouden beleidsmakers eveneens meer aandacht kunnen hebben voor tijdige nulmetingen en de mogelijkheid van pilots in een beperkt toepassingsgebied. Zo kan worden nagegaan in hoeverre waargenomen veranderingen aan de wet zijn toe te schrijven.

Ten slotte zou de beleidsmaker zich de vraag kunnen stellen hoeveel tijd nodig is voor doelbereiking van de wet. Deze synthese heeft laten zien dat naarmate het tijdsverloop tussen wet en evaluatie toeneemt, méér resul-taten op doelvariabelen worden geboekt. Dit betekent dat evaluaties door-gaans beter later dan eerder moeten worden uitgevoerd.