Inleiding
Tot 1957 maakt het huidige Maleisië deel uit van het koloniale rijk van het Verenigd Koninkrijk. Het schiereiland Malakka verkrijgt in 1957 haar onafhankelijkheid als de Federatie van Malaya. De huidige federatie Maleisië wordt in 1963 opgericht met de samenvoeging van Malakka, Singapore Sabah en Sarawak. Ten tijde van zijn onafhankelijkheid produceert Maleisië voornamelijk primaire goederen. Olie en secundaire goederen zijn in die tijd geen belangrijke (export-) producten binnen de economie.148
De bewezen reserves van Maleisië zijn dan ook, zeker in vergelijking met de andere staten in dit onderzoek, niet erg groot. Van 2002 tot 2007 worden ze op ongeveer 3 miljard vaten geschat. Door de ontdekking van olie in zeer diep water, ondermeer de Kikeh en Gumusut velden in offshore Sabah, zijn ze recentelijk toegenomen tot ongeveer 4 miljard vaten. Om deze beperkte hoeveelheid reserves verantwoordelijk te exploiteren stelt de overheid al in 1980 de National Depletion Policy in. Dit beleid beperkt de olieproductie op dit moment tot 650.000 bbl/d en 2,000 mmcf/d.149 Op deze manier moet het beschermen tegen het te snel uitputten van de olie- en later ook gasreserves. De ontdekking van de diep water velden betekent ook dat de verwachte productie in de komende jaren niet meer daalt, maar gelijk blijft.150 Op dit moment produceert het land volgens de EIA ongeveer 724.000 bbl/d aan olie (2008, inclusief condensaat, 84% was ruwe olie) en 2.3 Tcf aan gas (2007), waarvan het respectievelijk 180.000 bbl/d en 1.1 Tcf exporteert.151
148
Zoals eerder bij de behandeling van Singapore al duidelijk werd, maakt het sinds 1965 geen deel meer uit van de federatie;
‘Malaysia’, Wikipedia, http://en.wikipedia.org/wiki/Malaysia (2009; geraadpleegd op 20 december 2009);
Von der Mehden, F.R. en Troner, A., ‘Petronas. A national oil company with an international vision’, 30
149
‘IHS Global Insight report. Malaysia (Energy)’, IHS Global Insight, rapport gegenereerd op 8 mei 2010, 2, 6
150
‘Petronas. Executive briefing’, in ‘Petronas. Company report’, Corporate service, Wood Mackenzie (september 2008), 5-26, aldaar 13
151
‘Malaysia’, Country analysis briefs, Energy information administration (EIA)
De Maleisische staat
Maleisië wordt vaak gezien als een semi- of pseudodemocratische staat. Door de staat zo aan te duiden, ligt de nadruk op het in principe werkende democratische system. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld het semiautoritaire Kazachstan, waar de uitslag van de verkiezingen duidelijker vaststaat en deze dan ook vooral ter legitimatie van het regime gelden. Dit problematische onderscheid is echter al behandeld in het hoofdstuk ‘Theoretisch kader’. Hier wordt dan ook vooral nader ingegaan op de kenmerken van het regime en niet op de benaming ervan.152
De officiële staatsvorm van Maleisië is een federale parlementaire democratie met een constitutionele monarch. Deze laatste, de Yang di-Pertuan Agong, heeft vooral een ceremoniële functie. De belangrijkste instanties binnen het regime zijn de premier, de regering en het parlement. De meest invloedrijke van de drie is de premier. Hij benoemt de regering en een aantal machtige onderdelen van de staat rapporteert direct aan hem, zoals de Economic Planning Unit, de Verkiezingscommissie, het Anticorruptie Agentschap, het Openbaar Ministerie en Petronas. Samen met zijn regering, de machtigste speler na de premier, bepaalt hij het overheidsbeleid. Bovendien kan de regering het parlement ontbinden, iets wat al meerdere keren is voorgekomen. De derde speler, het parlement, is de zwakste instantie en oefent feitelijk weinig controle uit op de premier en zijn regering. Dit terwijl het daartoe in theorie een sterke bevoegdheid heeft. Door de voortdurende dominantie van de regeringscoalitie, de Barisan Nasional, en de door de jaren heen gegroeide macht van de uitvoerende macht, met name van de premier, is het parlement echter een instantie geworden die het beleid alleen nog formeel bevestigt. Een goed voorbeeld hiervan is dat de grondwet bepaalt dat ministers verantwoording afleggen aan het parlement, terwijl de realiteit is dat ze alleen het vertrouwen van de premier nodig hebben. Daar komt nog bij dat er slechts een uur per dag aan parlementaire vragen besteed wordt en de regering de volgorde van de
152
Case, W., ‘New Uncertainties for an Old Pseudo-Democracy: The Case of Malaysia’, Comparative Politics, 37 (2004) 1 83-104, aldaar 83-85;
Pepinsky, t.B., ‘Malaysia. Turnover without change’, Journal of democracy, 18 (2007) 1 113-127, aldaar 118
vragen bepaalt. Daardoor blijven lastige vragen onderaan de lijst staan en worden ze dus kort of niet behandeld.153
Het parlement wordt volgens de grondwet eens in de vijf jaar verkozen. De manier waarop deze verkiezingen gehouden worden geeft aan waarom het regime, buiten de beperkte macht van het parlement ten opzichte van de uitvoerende macht, semidemocratisch is. Zo bepaalt de premier wanneer de verkiezingen precies plaatsvinden. Hierdoor is de voorbereidingstijd voor de oppositie kort. Ook wordt de oppositie sterk achtergesteld in de manier waarop ze de bevolking van informatie kan voorzien. Politieke bijeenkomsten zijn namelijk verboden. De regering kan daarentegen wel ‘overheidsactiviteiten’ organiseren. Bovendien heeft de regering de controle over de belangrijkste pers. Toch verlopen de verkiezingen an sich zonder duidelijke fraude.154
Op deze manier is het mogelijk dat sinds de onafhankelijkheid één partij, de United Malay National Organization (UMNO), onafgebroken aan de macht is. Deze partij regeert binnen een sterke coalitie van partijen, zij het dat sinds de laatste verkiezingen de coalitie een beduidend kleinere meerderheid heeft (van 90% naar 63%). De UMNO is de belangrijkste partij binnen deze coalitie. Haar positie is zelfs zo sterk dat zij haar coalitiepartners weinig ruimte tot inspraak in het beleid geeft en feitelijk de hegemonie binnen de coalitie heeft. Hierdoor wordt het land grotendeels door één partij geregeerd. Dit wordt nog eens benadrukt door het feit dat de partij de meeste belangrijke ministers levert, bijvoorbeeld sinds 1974 de minister van Financiën, en tot op heden alle premiers. Vooral deze laatste positie is van belang binnen de olie-industrie, zoals hierna zal blijken.155
153
Siddiquee, N.A., ‘Public accountability in Malaysia: Challenges and Critical Concerns', International Journal of public administration, 28 (2005) 1 107-129, aldaar 129;
Ho, K.L., ‘Bureaucratic accountability in Malaysia: Control mechanisms and critical concerns’ in Wong, H-K. en Chan, H. S. (eds), Handbook of comparative public administration in the Asia-Pacific Basin, 30-31;
Case, W., Politics in southeast Asia. Democracy or less, RoutledgeCurzon (Londen 2002), 120
154
Case, W., Politics in southeast Asia. Democracy or less, 119-120
155
Von der Mehden, F.R. en Troner, A. ‘Petronas. A national oil company with an international vision’, 30, 37;
Slater, D., ‘Iron cage in an iron fist. Authoritarian institutions and the personalization of power in Malaysia’, Comparative Politics, 36 (2003) 1 81-101, aldaar 99;
Pepinsky, T.B., ‘Malaysia. Turnover without change’, 115;
Direct na de onafhankelijkheid regeert de UMNO in een brede coalitie van de Malayan Chinese Association (MCA) en Malayan Indian Congress (MIC). Daarbij is een belangrijk doel het in stand houden van ‘the bargain’. Dit betekent dat de verdeling van politieke en economische macht in stand wordt gehouden. Daarbij hebben de Bumiputra, de oorspronkelijke bewoners van Maleisië, met name moslims, die de meerderheid van de bevolking vormen, de politieke en bureaucratische macht. Het Chinese deel van de bevolking heeft de economische macht, terwijl de relatief kleine Indische bevolking een kleine rol in beide sectoren mag spelen.156
Door onvrede over economische welvaart onder de Bumiputra en over de politieke macht onder de Chinezen, raakt de coalitie in de verkiezingen van 1969 echter haar tweederde meerderheid kwijt. In antwoord op de rellen die na de verkiezingen uitbreken tussen beide groepen, wordt het parlement voor twee jaar geschorst en begint de UMNO haar grip op de macht te versterken. Daarbij worden oppositiepartijen geabsorbeerd in een nieuwe coalitie, de Barisan Nasional. Hierin heeft de UMNO de overhand en ze kan de oppositiepartijen tegen elkaar en tegen de MCA en MIC uitspelen.157
Op economisch gebied vindt in deze periode ook een grote verandering plaats. De overheid formuleert namelijk de New Economic Policy (NEP). Dit beleid is gericht op snelle industrialisatie en is tegelijkertijd een manier voor de overheid om haar controle over de economie vergroten. Ook wil ze de economische situatie voor de Bumiputra verbeteren. De implementatie ervan begint met het Second Malaysia Plan dat loopt van 1971 tot 1975. Dit gaat gepaard met sterke overheidsinmenging in de economie. Waaronder ook investeringen van de staat, namens de Bumiputra, in de private sector,. De overheid neemt deze rol op zich omdat ze vindt dat de Bumiputra nog niet klaar zijn om zelf in bedrijven te investeren. Dit leidt ertoe dat de staat in de jaren ’80 het grootste deel van de economie in handen heeft.158
156
Case, W., Politics in southeast Asia. Democracy or less, 103-104
157
Ibidem, 105-106
158
Teik, K.B., ‘Malaysia. Balancing development and power’ in: Rodan, G., Hewison, K. en Robison, R., The political economy of South-East Asia. Markets, power and contestation, Oxford University Press (3e editie; Oxford en New York 2006) 170-196, aldaar 175-181
In 1981 komt vervolgens de langstzittende premier, Mahathir, aan de macht. Hij implementeert staatsgedreven industrialisatie en privatisering. Daarbij bevoordeelt de overheid bedrijven met politieke connecties, bijvoorbeeld door ze grote projecten en aandelen in staatsbedrijven te gunnen zonder aanbesteding. Dit leidt tot grote conglomeraten direct of indirect verbonden met hoge politici. Het beleid van industrialisatie en privatisering kan echter niet voorkomen dat Maleisië in 1985 in een recessie komt. De onenigheid over de oplossing hiervan veroorzaakt een tweedeling in de partij. Mahathir overleeft uiteindelijk de interne verkiezingen van de UMNO van 1987 maar ternauwernood. De volgende economische crisis, van 1997, leidt opnieuw tot een conflict binnen de UMNO, dit keer tussen Mahathir en minister van Financiën Anwar. Tijdens het congres van de UMNO in 1998 wordt duidelijk dat Anwar de macht wil overnemen. Mahathir grijpt daarop hard in. Hij ontslaat Anwar uit zijn functie. Vervolgens wordt Anwar uit de UMNO gezet en na twee rechtszaken veroordeeld tot 15 jaar cel.159
Zoals hierboven al werd aangehaald, heeft de Barisan Nasional sinds de verkiezingen van 2008 een beduidend kleinere meerderheid. De factoren die hieraan ten grondslag liggen lijken de volgende te zijn: de terugkeer van Anwar, die de oppositie weer heeft verenigd, op het politieke toneel, de stagnerende economische groei, de corruptie en vriendjespolitiek, en de opkomst van nieuwe media, waardoor de oppositie haar boodschap makkelijker kan verspreiden.De nieuwe premier, Najib, heeft recentelijk maatregelen aangekondigd om de politieke en economische problemen op te lossen. Op deze manier heeft hij de oppositie het momentum ontnomen en daarmee lijkt het regime in ieder geval voorlopig stabiel.160
De constante heerschappij van de UMNO en de posities die haar leiders in de regering innemen leidt ertoe dat de interne verkiezingen van de UMNO een belangrijke rol spelen bij het bepalen van de top van de overheid. Daarbij staan vooral de lagere posten binnen de UMNO relatief open voor concurrentie. De voorzitter en vice-voorzitter staan daarentegen meer op voorhand vast. Toch is ook
159
Teik, K.B., ‘Malaysia. Balancing development and power’, 181-190; Case, W., Politics in southeast Asia. Democracy or less, 116
160
Mohamad, M., ‘Malaysia. Democracy and the end of ethnic politics?’ Australian Journal of International Affairs, 62 (2008) 4, 441-459, aldaar 443;
‘PETRONAS. Strategy & performance profile’ National Oil company strategies Service (NOCS), PFC Energy, december 2009, 7-8
daarvoor kandidaatstelling mogelijk en van 1978 tot 1993 zijn er in vijf van de zes partijverkiezingen meerdere kandidaten voor het vicevoorzitterschap en tweemaal ook voor de voorzitterspositie. De UMNO kan daarmee gezien worden als“ historically …internally democratic.”161
Voor de legitimering van het beleid leunt de Barisan Nasional vooral op de afgelopen en huidige economische ontwikkeling van Maleisië, waaronder de ontwikkeling van specifieke etnische groepen. Zoals eerder al genoemd richtte de NEP (in de jaren ’90 voortgezet als National Development Plan) zich op industrialisatie en dit beleid is zeer succesvol geweest. Daardoor is het aandeel van de secundaire sector in de export inmiddels meer dan 80%. Tijdens de overgang van een primaire naar een secundaire economie, speelde olie en olieproducten echter een belangrijke rol in de economie in het algemeen en de export in het bijzonder. Inmiddels is het belang van olie-inkomsten alweer afgenomen en beslaan ze nog ongeveer 15% van de totale export. Maleisië is met deze economische ontwikkelingen uitgegroeid tot een Newly Industrialised Country (NIC) met een upper middle incomevolgens de classificatie van de World Bank.162
Hoewel Maleisië dus een succesvolle economische ontwikkeling en met name diversificatie heeft doorgemaakt, spelen staatsinkomsten uit belastingen, royalties en dividenden van Petronas, de Maleisische NOC, nog steeds een belangrijke rol. In 2004 was ongeveer 20% van de staatsinkomsten afkomstig van Petronas. Inmiddels is dit gestegen tot 44% (Boekjaar 2008), dit is zelfs historisch gezien een uitermate hoog aandeel. Het grootste aandeel tot 2008 was namelijk 36% midden jaren ’80. Daarmee is duidelijk dat de overheid in ieder geval een significant financieel belang heeft in de operaties van haar NOC. Daar komt nog bij dat de staat nog steeds een actieve rol in de economie speelt en daarbij dus uiteindelijk leunt op inkomsten van de NOC voor haar economische beleid en legitimering.163
161
Case, W., Politics in southeast Asia. Democracy or less, 111-114
162
Von der Mehden, F.R. en Troner, A. ‘Petronas. A national oil company with an international vision’, 36;
‘List of economies’, World Bank,
http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/CLASS.XLS (april 2010, geraadpleegd 14 mei 2010)
163
Paik, K-W., e.a., ‘Trends in Asian NOC Investment Abroad. Working background paper’, Chatham House www.chathamhouse.org.uk/files/6427_r0307anoc.pdf (2007, geraadpleegd 14 mei 2010), 24-5
Uit deze behandeling van de Maleisische staat blijkt dat deze staat te kenmerken is als globalizing. De steun voor het regime is immers niet (meer) afhankelijk van de inkomsten uit olie. Zijn legitimiteit is gebaseerd op het brengen van economische groei in een gediversifieerde economie. Uit de geschiedenis van de politiek in het land komt dan ook naar voren dat de overheid steeds een balans zoekt tussen dwang en sociale berusting (social quiescence). Waarbij ze in moeilijke tijden, die vaak gelijk lopen met economische problemen, strengere regels en dwang gebruikt, terwijl ze tijdens de economische groei van begin jaren ’90 juist meer leunt op haar succesvolle ontwikkelingsbeleid. Daarbij is in Maleisië een regime van kracht waarin één partij een nagenoeg hegemoniale positie inneemt. Deze partij, de UMNO, levert de premier, die de machtigste positie binnen het stelsel heeft, en de belangrijkste ministers.
Oprichting en doelstellingen van de NOC
Tot het einde van de jaren ’60 bestaat de oliesector in Maleisië geheel uit IOCs. Begin jaren ’70 wil de overheid deze situatie om meerdere redenen veranderen. Ten eerste loopt de olieprijs op van ongeveer USD 1,50 tot meer dan USD 12,00 per vat als gevolg van de crisis van 1973. Ten tweede gaat in dezelfde periode een aantal landen van traditionele concessies over op Production Sharing Contracts (PSCs). Hierbij is voor Maleisië vooral van belang dat buurland Indonesië als eerste land deze stap maakt. Ten derde is de overheid ervan overtuigd dat de aanwezige IOCs onvolledige informatie verschaffen over hun activiteiten in Maleisië. Tot slot speelt een belangrijke economische factor nog een rol, namelijk de sterke toename van economisch nationalisme. Dit komt tot uiting in de al genoemde NEP. De oprichting van Petronas past uitstekend binnen dit beleid en de oprichters en belangrijkste managers van Petronas zijn dan ook Bumiputra.164
De staat geeft Petronas bij zijn oprichting in 1974 een duidelijke positie in de binnenlandse oliesector, de NOC heeft namelijk de “exclusive rights to ownership of
164
Bowie, P., A vision realized. The transformation of a national oil corporation, Orillia Corporation (Kuala Lumpur 2001) 21, 25, 28-29, 41;
exploration and production concessions within Malaysia.”165 Daarbij krijgt de NOC een aantal doelstellingen mee van de overheid. Een daarvan kan gezien worden als zijn overkoepelende missie, namelijk “[t]o ensure that the people of Malaysia as a whole enjoy the fullest benefits from the development of the country’s petroleum industry.”166 Hieruit vloeit een viertal doelen voort. Het eerste is de rechten van de staat en bevolking op eigendom en ontwikkeling van de oliereserves veiligstellen. Het tweede is dat het bedrijf deze reserves op een zorgvuldige wijze moet ontwikkelen, daarbij rekeninghoudend met de behoeften van huidige en toekomstige generaties. Het derde doel is actieve deelname in de binnenlandse midstream- en downstreamsector. Daarbij moet het ook expliciet zorg dragen voor de voorziening in petroleum en petrochemische producten tegen ‘redelijke prijzen’ voor de binnenlandse markt. Tot slot heeft het ook een doelstelling ten aanzien van het vergroten van de local content, dat wil zeggen het vergroten van de lokale deelname in de productie voor olie-installaties en in de levering van diensten ten behoeve van de oliesector. Petronas heeft hieraan, vanaf het moment van oprichting, een belangrijk eigen doel toegevoegd. Dit doel sluit aan met de impliciete gedachte van de overheid, die Petronas opzette onder de Companies Act van 1965. De NOC heeft zichzelf namelijk altijd gezien als een commerciële entiteit met als een van de hoofddoelen het maken van winst.167
Deze combinatie van doelstellingen bestaat al sinds het ontstaan van Petronas en is nog steeds geldig. Uiteraard is de nadruk in de loop van de tijd wel veranderd. Dit heeft met name te maken met de verandering die de NOC zelf heeft doorgemaakt. Grofweg kan deze ontwikkeling in twee periodes verdeeld worden. De eerste periode loopt van de oprichting tot 1990 en wordt in deze sectie behandeld. De tweede periode, waarin de NOC op drie gebieden uitbreidt, komt aan bod in de secties “Als TNC op de internationale markt”, voor de internationale uitbreiding, en
165
‘IHS Global Insight Report. Malaysia (Energy)’, IHS Global Insight, rapport gegenereerd op 21 december 2009, 6
166
Bowie, P., A vision realized, 64
167
Ibidem, 63-64;
‘Petroleum development act’, Commissioner of law revision, Malaysia
http://www.agc.gov.my/agc/Akta/Vol.%203/Act%20144.pdf (2006, geraadpleegd op 21 december 2009)
“Aandeelhoudersstructuur”, voor de uitbreidingen op het gebied van scheepsvaart en niet energiegerelateerde projecten.
In de eerste jaren is de grootste uitdaging voor de nieuwe NOC de olie-industrie te begrijpen. Hoewel de Bumiputra een dominante positie hebben in de politiek en overheid, zijn er aan het begin van de jaren ’70 namelijk maar weinig onder hen die een technische achtergrond hebben. Er was in de jaren ’60 ook geen mogelijkheid geweest om deze kennis op te doen, omdat de IOCs geen Maleisiërs toelieten. Daar komt nog eens bij dat Petronas direct stevige weerstand van de reeds aanwezige IOCs krijgt. Deze willen vasthouden aan hun concessies en gaan in 1976 slechts na moeizame onderhandelingen en een aantal vergaande aanpassingen van de voorgestelde wetgeving akkoord met de PSCs. Deze onderhandelingen zijn extra zwaar voor de nieuwe NOC omdat ze zonder tussenkomst van de overheid plaatsvinden. Petronas vervult namelijk zelf de regulatorrol aan de upstreamkant en heeft het recht (en de plicht) PSCs zelf tot stand te brengen. Hoewel deze twee elementen in de jaren ’70 een complicatie zijn, zullen ze er in het tweede deel van het bestaan van Petronas toe lijden dat de NOC zelf bepaalt of het partners bij een project wil betrekken en dat het deze zelf kan selecteren.168
De nieuwe PSCs laten het operatorship echter nog aan de IOCs en Petronas is tot 1978 vooral gericht op het opdoen van managementervaring in de sector. Dit verandert als de NOC in dat jaar zijn eigen upstreamtak opricht, Petronas Carigali. Deze koopt al snel de rechten van Conoco (nu ConocoPhillips) aan de oostkant van