Twee handen op één bron

(1)

Twee handen op één bron

National Oil Companies en de relatie met hun thuisstaten

Malampaya olieplatform Masjid Putra (moskee van Putrajaya, Maleisië)

(2)

“The expansion of the state’s share of the oil sector will constrain the development of this sector of the economy”

(Alexander Kudrin, minister van Financien, Rusland, 2005)1

“If NOCs were private, the CEO of the NOC would be the leader of the country!” (Anonieme manager van National Iranian Oil Company)2

1

Ahrend, R. en Tompson, W., ‘Realising the oil supply potential of the CIS. The impact of institutions and policies’, Economics department working paper 484, Organisatie voor Economische

Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)

http://www.oecd.org/officialdocuments/displaydocumentpdf/?cote=ECO/WKP(2006)12&doclanguage =en (2006, geraadpleegd op 11 augustus 2010), 5

2

(3)

Inhoudsopgave

1 - Inleiding... 6 2 - Theoretisch kader ... 9 Inleiding ... 9 De staat ... 10 De NOC ... 14

Het Singaporese model ... 18

Conclusie ... 26

3 - Selectie van actoren en periode van analyse ... 29

Introductie ... 29

Selectie van actoren ... 29

Periode van analyse ... 32

Conclusie ... 33

4 – Case Studies ... 34

4.1 Saudi-Arabië ... 34

Inleiding ... 34

De Saudische staat ... 34

Oprichting en doelstellingen van de NOC ... 36

Aandeelhouderstructuur ... 39

Banden tussen overheid en NOC ... 43

Uitwisseling van personeel tussen overheid en NOC ... 44

Kapitaal ... 45

Beschermde status ... 46

Als TNC op de internationale markt... 47

Conclusie ... 48

4.2 Kazachstan ... 51

Inleiding ... 51

(4)

Kapitaal ... 64

Conclusie ... 69

4.3 Maleisië ... 72

Inleiding ... 72

De Maleisische staat ... 73

Banden tussen overheid en NOC en uitwisseling van personeel ... 86

Kapitaal ... 87

Conclusie ... 92

4.4 China ... 95

Inleiding ... 95

De Chinese staat ... 95

Kapitaal ... 111

(5)

5 - Vergelijking en conclusie ... 124

Inleiding ... 124

Vergelijking staten en oprichting NOCs ... 125

Vergelijking aandeelhoudersstructuur ... 129

Vergelijking banden tussen overheid en NOC ... 130

Vergelijking uitwisseling van personeel tussen overheid en NOC ... 132

Vergelijking kapitaal ... 133

Vergelijking beschermde status ... 134

Vergelijking als TNC op de internationale markt ... 136

Conclusie ... 137

(6)

1 - Inleiding

Sinds het begin van de 21ste eeuw staat olie weer volop in de publieke belangstelling. Vooral door de sterk toenemende vraag en het achterblijvende aanbod wordt de olie- en gaswereld tegenwoordig gekenmerkt door hoge prijzen.3 Daar komt nog bij dat sinds het begin van deze eeuw het resource nationalism weer opspeelt, bijvoorbeeld in Venezuela.4

Eén van de belangrijkste kenmerken van deze recente situatie is de rol die toegewezen wordt aan staten en hun nationale oliebedrijven (National Oil Companies, NOCs). Vaak worden de thuisstaat en zijn nationale oliebedrijf als één partij gezien, waarbij NOCs gelijkgesteld worden aan hun staten. Als dit niet het geval is, dan lijken beide partijen toch in ieder geval dezelfde doelen na te streven. Veelvoorkomende voorbeelden van deze manieren om NOC en staat te beschouwen zijn de combinaties Gazprom en Rusland, en Saudi-Aramco en Saudi-Arabië. Internationale oliebedrijven (International Oil Companies, IOCs) worden daarentegen vaak beschreven als staatsonafhankelijke spelers, die winstoptimalisatie nastreven en niet de doelen van hun thuisland.

Het valt echter te betwijfelen of de belangen en het gedrag van nationale oliebedrijven en hun thuislanden altijd samenvallen. Waarom zou een staat immers niet slechts een ‘gewone’ aandeelhouder op afstand kunnen zijn? Bovendien ligt er tussen het idee van een aandeelhouder op afstand en een complete samensmelting van staat en NOC een grijs gebied waarbinnen de meeste nationale oliebedrijven en hun thuislanden in werkelijkheid lijken te opereren. Daarbij is het vaak onduidelijk welk belang voorgaat en hoe sterk de twee partijen met elkaar verbonden zijn. Twee voorbeelden van recente gebeurtenissen in Kazakstan kunnen dit illustreren:

Op 29 mei 2008 legde Uzakbai Karabalin zijn functie als president-directeur van Kazmunaigaz (KMG), het Kazakse nationale oliebedrijf, onverwachts en zonder opgaaf van redenen neer. Ook een andere senior executive legde zijn functie neer.

3

Jesse, J-H en Van der Linde, C., ‘Oil turbulence in the next decade. An essay on high oil prices in a supply-constrained world’, Clingendael International Energy Programme

http://www.clingendael.nl/publications/2008/20080700_ciep_energy_jesse.pdf (juni 2008; geraadpleegd op 23 september 2008), 5

4

(7)

Nog die dag benoemde de premier Serik Burkitbayev als nieuwe president-directeur. De volgende dag merkte Global Insight hierover op: “in all likelihood Karabalin was pushed out of the position over a disagreement in strategy with top government policymakers.”5

Op 19 Juni 2008 kondigde Kazmunaigaz Exploration & Production (KMG E&P), het aan de beurs van Londen genoteerde upstreamgedeelte van KMG, aan dat het zijn acquisitieplannen met betrekking tot reeds bekendgemaakte Kazakse bedrijven voorlopig bevroor in afwachting meer duidelijkheid over de nieuwe Kazakse belastingwet.6 De Kazakse staat is meerderheidsaandeelhouder van KMG E&P en 100 % aandeelhouder van KMG.7

Deze twee voorbeelden lijken twee zeer uiteenlopende situaties te beschrijven. Het eerste voorbeeld geeft aan dat staat en bedrijf in feite één zijn. Uit het tweede voorbeeld blijkt echter dat KMG E&P niet wist hoe het nieuwe overheidsbeleid voor hem zou uitpakken. Het vond de situatie te onzeker om zijn acquisities op dat moment door te zetten. Hieruit wordt duidelijk dat de belangen van de Kazakse staat en het bedrijf, in ieder geval in deze situatie, niet op één lijn zaten. Zelfs voor één specifieke NOC is het dus vaak moeilijk te bepalen hoe hij zich tot zijn thuisstaat verhoudt.

Een duidelijk beeld van de relatie tussen staat en NOC is echter van groot belang omdat tweederde van de wereldwijde bewezen oliereserves uitsluitend toegankelijk is voor NOCs, dat wil zeggen deze reserves bevinden zich in hun thuislanden.8 Bovendien zijn NOCs door de sterk gestegen olieprijs weer belangrijke binnenlandse spelers geworden. Ze hebben vaak een groot aandeel in het Bruto Nationaal Product, dragen sterk bij aan de overheidsinkomsten en zorgen voor buitenlandse

5

‘Kazakhstan: Kazmunaigaz Chief Resigns, Replacement Named’, IHS Global Insight, World Markets Research, 30 mei 2008

6

‘Kazakhstan: KMG E&P Puts Acquisitions On Hold, Seeks Clarity in New Kazakh Tax Code’, IHS Global Insight, World Markets Research, 20 juni 2008

7

Brill Olcott, M. ‘Kazmunaigaz, Kazakhstan’s national oil and gas company’, The changing role of National Oil Companies (NOCs) in international energy markets, James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University,

http://www.rice.edu/energy/publications/docs/NOCs/Papers/Kaz_Olcott.pdf (2007; geraadpleegd 8 november 2007), 3 en 9

8

Ait-Laoussine, N. ‘The role of national oil companies in international energy markets’, The changing role of National Oil Companies (NOCs) in international energy markets, James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University,

(8)

valuta inkomsten.9 Er is dan ook sinds het begin van deze eeuw een vernieuwde interesse binnen de politieke wetenschap in de rol van staten en NOCs.10 Hierbij blijft de werkelijke relatie tussen NOC en thuisstaat echter vaak (sterk) onderbelicht. Deze relatie is dan ook het onderwerp van dit onderzoek. De vraag die daarbij gesteld wordt is: in welke mate verschillen National Oil Companies in hun relaties tot hun thuisstaten?

Om deze vraag te beantwoorden is dit onderzoek onderverdeeld in vier stukken. Als eerste zal een theoretisch kader worden neergezet. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het Singaporese ontwikkelingsmodel. Dat model kent een aantal specifieke kenmerken. Zes daarvan staan centraal in de analyse van de relaties tussen NOCs en hun thuisstaten.

De selectie van actoren en de periode van analyse staat centraal in het tweede deel. De selectie van actoren zal plaatsvinden op basis van drie factoren, te weten omvang, aandeelhoudersstructuur en het soort NOC. Dit moet ervoor zorgen dat de vier NOCs (en bijbehorende thuisstaten) een representatief beeld kunnen geven van NOC-staat relaties. Daarna wordt de periode van analyse vastgesteld.

Het derde deel van dit onderzoek bestaat uit vier case studies. Elke case study behandelt één combinatie van NOC en thuisstaat. De vraag die daarbij steeds centraal staat is: hoe verhoudt de NOC zich tot de thuisstaat? De aandacht gaat hierbinnen met name uit naar de zes specifieke kenmerken van het Singaporese ontwikkelingsmodel.

Het antwoord op de hoofdvraag staat tot slot centraal in het vierde deel. De vier case studies worden daarbij met elkaar vergeleken. Samen met de drie selectiefactoren uit het tweede deel kan uiteindelijk worden vastgesteld hoe groot de verschillen zijn in NOC-staat relaties binnen deze uiteenlopende groep NOCs.

9

McPherson, C. ‘National Oil Companies. Evolution, issues, outlook’, National Oil Companies workshop. Current roles and future prospects, World Bank

http://siteresources.worldbank.org/INTOGMC/Resources/NOCPaperMcPherson.pdf (2003; geraadpleegd op 25 juli 2007), 1

10

(9)

2 - Theoretisch kader

Inleiding

Om de hoofdvraag van dit onderzoek – in welke mate verschillen National Oil Companies in hun relaties tot hun thuisstaten? – te beantwoorden, staat in dit eerste hoofdstuk eerst de theorie waarmee de relatie tussen staten en hun NOCs bekeken zal worden centraal. Daarbij komen in drie verschillende delen de volgende vragen aan bod: ten eerste, wat is de staat en op welke manieren verschillen staten van elkaar? Ten tweede, wat is een NOC en in hoeverre verschillen NOCs van elkaar? Tot slot, welke factoren geven een goed inzicht in de relatie tussen verschillende NOCs en hun overheden?

Het eerste deel, over de staat, behandelt behalve de definitie van staten in dit onderzoek en de verschillende vormen waarin staten voorkomen, ook de beweegredenen van de overheid in het algemeen, te weten haar legitimering, en het benadrukt een aantal kenmerken dat in het bijzonder van belang is in de beschouwing van staten en NOCs. Het tweede deel, over NOCs, definieert niet alleen de NOC en de verschillen tussen NOCs, maar geeft ook aan welke redenen er in het algemeen zijn om een NOC op te richten. Bovendien komt in dit deel ook de grens tussen staat en NOC aan bod. Om de relatie tussen beide weer te kunnen geven, is het immers ook nodig om te weten hoe ze zich tot elkaar verhouden in een institutioneel raamwerk. Het derde deel, tot slot, legt de nadruk op het ontwikkelingsmodel van Singapore. Daarbij wordt allereerst uitgelegd waarom dit model ook gebruikt kan worden om de relatie tussen staat en NOC te bestuderen, daarna hoe Singapore zich in de periode na de Tweede Wereldoorlog heeft ontwikkeld, en tot slot welke specifieke kenmerken in dit onderzoek van toepassing zijn.

(10)

De staat

De moderne natie-staat is een geografisch gelimiteerde regio met een (in zekere mate) samenhangend overheidsstelsel dat op deze regio betrekking heeft. Dit territorium is autonoom en heeft soevereiniteit. De staat is de enige instantie die besluiten kan afdwingen met legitiem gebruik van dwang. Binnen deze grotendeels permanente organisatie bestaan nog twee belangrijke, maar minder onveranderlijke niveaus, namelijk het regime en de overheid. De definitie van beide niveaus in dit onderzoek is ontleend aan het werk van Terry Karl, specialist op het gebied van ontwikkeling van olie-exporterende landen en hoogleraar in de politieke wetenschap aan Stanford. Zij definieert het eerste niveau, het regime, als het geheel van processen dat bepaalt hoe beslissingen gemaakt worden, welke actoren toegang hebben tot de totstandkoming van deze beslissingen en hoe deze beslissingen gelegitimeerd kunnen worden. Daarbinnen horen ook de manier waarop de regering geselecteerd wordt en hoe deze haar macht legitiem kan uitoefenen. Het tweede niveau, de overheid, bestaat uit de dominante spelers binnen het regime. Duidelijke voorbeelden hiervan zijn politici, ambtenaren en hoge legerofficieren. Deze spelers kunnen direct invloed uitoefenen op het beleid of nemen de beslissingen. Dit laatste niveau is het meest veranderlijk door de tijd heen.11

Dit derde niveau bestaat dus uit individuen, al dan niet gegroepeerd in partijen. Volgens Robert Gilpin bepalen deze individuen, de regerende politieke elite, het beleid van de staat. Deze elite wordt daarbij gedreven door haar eigen belangen, druk van invloedrijke belangengroepen (binnenlands) en vanuit het internationale systeem (buitenlands). Op het internationale speelveld is het doel van de staat het behalen van relative gains, dat wil zeggen het vergroten van de eigen macht ten opzichte van andere staten.12 Afhankelijk van het bestaande binnenlandse economische systeem zijn er verschillende verwachtingen van de functie van de overheid. De ultieme drijfveer voor de regerende elite is daarbij in alle gevallen het

11

Balaam, D.N., en Veseth, M., Introductution to international political economy, Pearson Education (3e editie, Upper Saddle River 2005), 13;

Karl, T.L., The paradox of plenty. Oil booms and petro-states, University of California press (Berkeley, Los Angeles en Londen 1997), 14

12

(11)

vasthouden en vergroten van haar macht.13

Op het hoogste niveau, dat van de staat, kent de politiek-economische theorie een klassieke tegenhanger voor de staat, namelijk de markt. Als beide tegenover elkaar worden gezet, heeft de staat de functie van de verdeling van macht en de markt de functie van welvaartcreatie. Beide functies zijn overigens nauw aan elkaar verwant, welvaart creëert immers een economische vorm van macht. Terwijl macht aan de andere kant de mogelijkheid geeft welvaart te herverdelen en de vorm van welvaartcreatie, en dus de markt, te beïnvloeden. Andere uitingen van de machtsfunctie van de staat zien we ondermeer terug in handelingen van de overheid zoals wetgeving en de voorziening van collectieve goederen.14

De staat is bovendien in het overgrote deel van de internationale politiek-economische literatuur de belangrijkste speler binnen het internationale systeem. De redenen hiervoor liggen met name in de eerder genoemde soevereiniteit en het alleenrecht op legitieme dwang (en dus legitiem geweld). Dit is met name het geval binnen het realisme, maar ook andere stromingen erkennen deze rol van de staat in meer of mindere mate, bijvoorbeeld op het gebied van veiligheid en militaire macht.15

Er zijn veel verschillende manieren om staten in te delen in categorieën. Deze indeling is meestal, in ieder geval voor een deel, gebaseerd op kenmerken van de bevolking en de markt. Zonder een uitputtende lijst te geven, kunnen landen bijvoorbeeld ingedeeld worden in een rechtlijnige schaal, zoals naar inkomen per hoofd van de bevolking of mate van corruptie. Een voorbeeld hiervan is de classificatie van landen per inkomen van de World Bank. Andere indelingen nemen echter meerdere factoren in beschouwing en komen tot een samengestelde score.

13

Gilpin, R., Global political economy), 18, 148-195;

Ostrowski, W., Politics and oil in Kazakhstan, Routledge, Central Asian studies (Abingdon en New York 2010), 1-3

14

Balaam, D.N., en Veseth, M., Introductution to international political economy, 14-17

15

Gilpin, R., Global political economy, 15-17;

(12)

Een bekend voorbeeld hiervan is de Human Development Index van het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP).16

Hoewel deze indelingen nuttig zijn in het onderscheiden van staten op een zeer hoog niveau, is het in dit onderzoek van groter belang in welke mate staten van elkaar verschillen op het regimeniveau. Een vaak voorkomende classificatie op dit gebied heeft te maken met de mate van democratie en bescherming van burgerrechten. Hierbinnen bestaan veel verschillende classificaties, maar de indeling van Fareed Zakaria, auteur en voormalig managing director van Foreign Affairs, vindt al sinds het einde van de jaren ’90 staten grote navolging en is dan ook een nuttig voorbeeld. Deze indeling bestaat aan de ene kant uit de mate van democratie en aan de andere kant de mate van constitutioneel liberalisme. Een belangrijk kritiekpunt op deze indeling is dat veel staten bepaalde uitzonderingen in hun regime kennen, waardoor bijna alle democratische staten in zekere mate illiberal democracies zouden zijn, zoals bijvoorbeeld de invoering van de onschendbaarheid van de premier in Italië door Berlusconi.17

Bovendien vallen veel staten met NOCs, en zoals later zal blijken in het bijzonder de staten die centraal staan in dit onderzoek, in zekere mate in de autocratische of semidemocratische categorieën. Daarom gebruikt dit onderzoek nog een extra dimensie, namelijk politiek vermogen. Deze dimensie is ontleend aan de onderzoeksmethodologie van PFC Energy, een bekende consultant op energiegebied. PFC deelt staten in vijf categorieën van regimes in. In toenemende mate van politiek vermogen, en daarmee regimestabiliteit, zijn dat quasi-staten, populistische staten, rentier staten, globalizing of mondialiserende staten en gemondialiseerde staten.18

16

Zie bijvoorbeeld World Development Indicators 2009, World Bank,

http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/DATASTATISTICS/0,,contentMDK:21725423~pag ePK:64133150~piPK:64133175~theSitePK:239419,00.html (geraadpleegd 28 februari 2010);

Human development reports, United Nations Development Programme, http://hdr.undp.org/en

(geraadpleegd 28 februari 2010)

17

Zakaria, F., ‘The rise of illiberal democracy’, Foreign Affairs, Council on Foreign Relations, 76 (1997) 6, 22-43;

Armony, A.C. and Schamis, H.E., ‘Babel in democratization studies’, Journal of Democracy, National Endowment for Democracy, 16 (2005) 4, 113-128, aldaar 115

18

(13)

De quasi-staten kennen een instabiel centraal regime en worden feitelijk op locaal niveau geleid, deze staten zijn ook wel bekend als falende of gefaalde staten, bijvoorbeeld Soedaan. Populistische staten worden door PFC gedefinieerd als staten met een centraal regime. Belangrijk is daarbij dat de legitimiteit van beslissingen steunt op de goedkeuring van een specifiek deel van de bevolking. Binnen dit regime gebruikt de overheid olie-inkomsten om de steun van dit bepaalde deel van de bevolking vast te houden. In deze categorie zijn regime en overheid dan ook nauw aan elkaar verwant. Het wegvallen van de steun van een bepaald bevolkingsdeel betekent namelijk behalve politieke ook vaak regime verandering. Daarmee is het regime niet langdurig stabiel.19

Meer stabiele regimes vindt men in rentier staten. Deze staten kennen altijd een autoritair regime dat de steun van de gehele bevolking ‘koopt’ door met olie-inkomsten banen, subsidies en stabiliteit te bieden. Daardoor speelt olie een zeer belangrijke rol in deze staten, zoals de naam eigenlijk al aangeeft. Deze afhankelijkheid van olie is kleiner in de globalizing staten, omdat de economie en de staatsinkomsten veel sterker gedifferentieerd zijn. Daarmee is de steun voor het regime niet meer afhankelijk van olie, maar van economische groei.20

De laatste categorie, de gemondialiseerde staat, kent zeer sterke regimestabiliteit. Het regime steunt daarbij op een gediversifieerde economie en een sterke private sector. Hier kan het politieke deel van de overheid meestal makkelijk veranderen, zonder dat het regime wordt aangetast. De basis voor het regime is sociale stabiliteit en hierin zit dan ook het voornaamste risico van regime verandering.21

De staten die hier onderzocht worden vallen alle in de rentier of mondialiserende categorie, zoals later zal blijken. Hierboven werd al duidelijk dat een voornaam verschil tussen deze twee soorten staten lag in het belang van inkomsten uit olie. In

regime echter ‘government’. In dit onderzoek zal echter consequent regime gebruikt worden, in lijn met de eerder gepresenteerde definitie.

19

‘Methodology’, National oil company strategies service (NOCS), PFC Energy, juli 2009, 6; Kirsch, D., ‘States, their NOCs, and implications for operating environments’, presentatie tijdens het 2006 Corporate Council on Africa ‘Africa Oil and Gas Forum’

http://www.africacncl.org/Events/downloads/Mr.%20David%20Kirsch,%20Oil%20Markets%20Depart ment,%20PFC%20Energy.pdf (December 2006; geraadpleegd op 1 maart 2010) 17-22

20

Kirsch, D., ‘States, their NOCs, and implications for operating environments’, 17-22

21

(14)

de bespreking van NOCs, die na dit deel volgt, zal duidelijk worden dat daarmee het soort staat ook directe invloed heeft op de functie van de NOC.

De NOC

Allereerst moet de NOC gezien worden als het bezit van de staat. Hierdoor heeft de overheid altijd zeggenschap op belangrijke onderdelen van het bedrijfsbeleid. Daarbij zal ze, zoals hierboven al werd gesteld, zowel in het binnenland als buitenland proberen haar macht te vergroten. De NOC is in dergelijke gevallen een instrument van de overheid.22

Een NOC heeft echter over het algemeen ook een zekere mate van operationele vrijheid op het gebied van winning van olie en gas. Bovendien probeert de NOC deze zelfstandigheid constant te vergroten, vaak door het commerciële element van zijn operaties te benadrukken, terwijl de overheid probeert genoeg controle te houden over de NOC om deze nog steeds in te kunnen zetten ter versterking van de eigen macht. Deze spanning vormt natuurlijk ook de kern van dit onderzoek: waar ligt de balans in de relatie tussen overheid en NOC. 23

De oprichting van een NOC kan veel verschillende redenen hebben en de vorm van NOCs kan sterk verschillen. Het duidelijkste voorbeeld hiervan is het verschil tussen zogenaamde olieproducerende (dat wil zeggen exporterende) en olie-importerende NOCs. Dit betekent echter niet dat de essentie van de oprichting niet steeds dezelfde is, namelijk het versterken van de macht van de op dat moment regerende elite. Bovendien zijn alle vier de NOCs uit dit onderzoek opgericht als olieproducerende NOC. Dit is dan ook een van de factoren die een goede onderlinge vergelijking toestaan.24

Daar komt bij dat er ook meer in het algemeen sterke overeenkomsten tussen NOCs zijn. Alle NOCs hebben namelijk in meer of mindere mate een functie in de

22

‘National Oil Companies’ in ‘The quest for dominance. NOC-IOC rivalries, alliances and the shape of the new global oil industry’, Energy Intelligence Group Inc. (2008), 2

23

Ostrowski, W., Politics and oil in Kazakhstan, 12

24

Stevens, P., 'National Oil Companies: Good or Bad?' Center for Energy, Petroleum and Minerals Law Policy Internet Journal, 14 http://www.dundee.ac.uk/cepmlp/journal/html/Vol14/Vol14_10.pdf

(27 augustus 2004, geraadpleegd 2 maart 2010), 1-2;

Van der Linde, C. The state and the international oil market. Competition and the changing ownership of crude oil assets, Kluwer Academic Publishers, Studies in industrial organization 23 (Boston ; Dordrecht [etc.] 2000), 102-103;

(15)

sociaaleconomische ontwikkeling van hun thuisland. Op deze manier kunnen ze een deel van hun kapitaal niet uitgeven aan activiteiten die direct verbonden zijn met olie- en gas. Deze sociaaleconomische activiteiten zijn “noncore, noncommercial obligations”25 vanuit een puur bedrijftechnisch perspectief. Ze passen echter uitstekend binnen de doelstellingen van de overheid. De meest voorkomende voorbeelden hiervan zijn creatie van werkgelegenheid en infrastructuur, kennisontwikkeling en levering van olieproducten onder de marktprijs op de binnenlandse markt.26

In de tijd dat de meeste NOCs werden opgericht, van de jaren ‘50 tot de jaren ’70 van de vorige eeuw, speelden op het gebied van de politiek en de economie vier belangrijke ideeëngangen een rol. Deze kunnen kort worden samengevat als de theorie van het marktfalen, de Keynesiaanse theorie, het communisme, met name in de Sovjet-Unie, en het structuralisme. Hiervan lijken met name de theorie van het marktfalen en ideeën vanuit het structuralisme van invloed te zijn geweest op het ontstaan van NOCs.27

De eerstgenoemde theorie wijst er namelijk op dat voor een goedlopende economie ‘de markt’, oftewel competitie zonder staatsingrijpen, niet voldoende is. Zonder staatsingrijpen is deze competitie namelijk imperfect. Dit kan aangetoond worden met hulp van drie factoren. Ten eerste monopolies en asymmetrische informatievoorziening, ten tweede ownership externalities en ten derde het bestaan van publieke goederen. Zoals zal blijken bij het behandelen van de verschillende NOCs in de verschillende case studies, was met name de eerste factor van belang bij het oprichten van NOCs. Overheden hadden namelijk regelmatig het idee dat IOCs informatie achterhielden.28

De tweede theorie, het structuralisme, is een Internationale Politieke Economie (IPE) stroming die stelt dat mondiale marktwerking de verschillen tussen arm en rijk alleen

25

‘Baker Institute Policy Report number 35’, The changing role of National Oil Companies (NOCs) in international energy markets, James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University,

http://www.rice.edu/energy/publications/PolicyReports/BI_Study_35-1.pdf (maart 2007, geraadpleegd 17 januari 2010), 2

26

McPherson, C., ‘National oil companies. Evolution, issues, outlook’ in: Davis, J.M., Ossowski, R. en Fedelino, A. ed. Fiscal policy formulation and implementation in oil-producing countries, International Monetary Fund (Washington DC 2003)184-203, aldaar 189

27

Stevens, P., 'National Oil Companies: Good or Bad?',2-3

28

(16)

maar vergroot. Dit duidde voor veel olierijke landen op verkapt kolonialisme. De reactie hierop van veel overheden van deze landen was een beleid van economisch nationalisme. Hier komt bij dat deze landen een onderontwikkelde nationale private sector en een “lack of institutional frameworks to support a regulated private sector”29 kenden. Een combinatie van de in deze twee alinea’s genoemde factoren vormde meestal de reden dat voor een NOC werd gekozen. Overigens zijn er ook andere, vaak bijkomende, redenen om een NOC op te richten, namelijk regulering van de interne markt, het voorzien in publieke goederen en het bieden van een manier voor politici om aan de macht te blijven. Dit laatste punt is uiteraard ook van belang in de relatie tussen de NOC en de staat. De macht over een NOC levert daarbij immers direct, bijvoorbeeld door olie-inkomsten, en indirect, omdat de NOC politieke doelstellingen kan (helpen) verwezenlijken, extra steun voor de machthebbers. Dit is ook al aan bod gekomen bij de bespreking van rentier en mondialiserende staten.30

In de periode na 1980 zijn de meeste van deze redenen nog steeds van toepassing op de oprichting van NOCs. Er is echter een reden die nog niet genoemd is, maar die dan steeds belangrijker wordt. In met name (voormalig) communistische staten, wordt de NOC namelijk ook gebruikt als een instantie om buitenlandse investeringen in de oliesector te stimuleren. Behalve als olieproducent, dient de NOC dan ook als wettelijke entiteit om Production Sharing Agreements (PSAs) en Joint Ventures (JVs) met buitenlandse oliebedrijven te onderhouden en aan te gaan. Het bewijs voor deze reden zal later in dit onderzoek worden gegeven, bij de behandeling van twee belangrijke voorbeelden van deze oprichtingsreden, namelijk China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) en KMG. Bovendien speelt inmiddels ook een van de twee andere NOCs uit dit onderzoek, Petronas, inmiddels deze rol in de ontwikkeling van de binnenlandse oliesector.

29

‘Commercial frameworks for national oil companies’ Working Paper, Centre for Energy Economics, University of Texas,

http://www.beg.utexas.edu/energyecon/documents/CEE_National_Oil_Company_Mar_07.pdf (2007, geraadpleegd 3 januari 2010), 4

30

Hartley P. en Medlock III, K.B., ‘A model of the operation and development of a national oil company’, The changing role of National Oil Companies (NOCs) in international energy markets, James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University,

(17)

Al deze algemene redenen om een NOC op te richten, maar ook de redenen voor de oprichting van een bepaalde NOC zullen in de case studies terugkomen. Zij liggen namelijk ten grondslag aan de NOC en dus aan de doelstellingen voor het bedrijf. Daarmee zijn het factoren die langdurig het gedrag van het bedrijf bepalen. Mogelijke wijziging van de doelstellingen vanuit de staat kunnen daarbij duiden op politieke veranderingen, terwijl gedrag van de NOC dat afwijkt van deze doelstellingen juist kan wijzen op een grote(re) mate van zelfstandigheid ten opzichte van de staat, ook op strategisch gebied.

Om een helder onderscheid tussen de staat en de NOC te maken, moet hier tot slot nog een duidelijke grens tussen beide getrokken worden. Hierboven staat al beschreven dat de NOC bepaalde doelstellingen opgelegd kan krijgen. Het kan echter ook bepaalde taken van de staat overnemen, zoals bijvoorbeeld de rol van regulator van de oliesector. Bovendien zijn de hoogste managers van de NOC vaak ook onderdeel van de nationale elite en zouden zij dus strikt genomen binnen de definitie van de overheid (een niveau binnen de staat) kunnen vallen.

De NOC wordt in dit onderzoek echter zoveel mogelijk los gezien van de staat en haar onderdelen. Ongeacht de aandeelhoudersstructuur en verhoudingen, wordt hier met ‘de NOC’ dan ook de wettelijke entiteit bedoeld. Voor de werknemers van de NOC geldt dat alle werknemers die hoofdzakelijk voor de NOC werken onderdeel van het bedrijf zijn. Andere actoren, vooral zij die door hun toezichtfunctie vanuit de staat deelnemen aan besluitvormingsprocessen binnen de NOC, worden gezien als vertegenwoordigers van de staat en onderdeel van de overheid. Ter verduidelijking is de Chief Executive Officer (CEO) van een NOC dus onderdeel van het bedrijf, terwijl een minister, die ook Chairman of the board is, onderdeel van de overheid is.

(18)

Het Singaporese model

Na de bespreking van de twee hoofdactoren van dit onderzoek, moet nu het model om de relatie tussen beide weer te gegeven ontwikkeld worden. Daarbij wordt gebruik gemaakt van het Singaporese ontwikkelingsmodel. Voor deze keuze zijn twee redenen. Ten eerste is het Singaporese model, zoals hieronder zal blijken, gebaseerd op economische ontwikkeling geleid door de overheid. Deze stuurt de ontwikkeling door middel van zogenaamde Government-Linked Corporations (GLCs). Dit zijn bedrijven die voor een belangrijk deel in bezit zijn van de staat. Dat hoeft overigens geen meerderheidsbelang te zijn, zolang de overheid maar in haar ogen voldoende invloed kan uitoefenen. Dit vertoont grote gelijkenissen met de manier waarop overheden hun NOCs gebruiken om sociaaleconomische vooruitgang te bewerkstelligen en dus de relatie tussen overheid en bedrijf.31

Ten tweede vertoont het Singaporese model niet alleen deze overeenkomsten, maar is het ook een model dat uitgebreid bestudeerd is en dat grote navolging kent. Deze navolging is vooral te zien bij ontwikkelingslanden, maar ook voor bepaalde olierijke staten heeft een dergelijk model een rol gespeeld. Een voorbeeld van op Singapore geïnspireerd beleid is te vinden in Kazakhstan, waar de president dit model ook expliciet heeft genoemd. Bovendien geldt voor veel staten in Zuidoost Azië dat zij een soortgelijk pad hebben gevolgd. Singapore is namelijk geen uitzondering wat de hoofdlijnen van zijn ontwikkeling betreft, het volgt daarin het Zuidoost Aziatische model.32

De ontwikkeling van Azië en Singapore na de Tweede Wereldoorlog

Na de Tweede Wereld oorlog en de dekolonisatie van Azië lijkt het er aanvankelijk op dat de onafhankelijkheidsbewegingen democratie zullen brengen in de net onafhankelijk geworden landen. Daarbij is aanvankelijk de verwachting dat deze

31

Hamilton-Hart, N., ‘The Singapore state revisited’, The Pacific Review, Routledge, 13 (2000) 2, 195–216, aldaar 200

32

‘KazMunaiGaz (KMG). Strategy and performance profile’, National oil company strategies service (NOCS), PFC Energy, februari 2009, 15;

Hill, F’, ‘Whither Kazakhstan’, Brookings Institution

http://www.brookings.edu/~/media/Files/rc/papers/2005/10asia_hill/20051031_kazakhstan.pdf , (oktober 2005, geraadpleegd op 2 maart 2010), 4-5;

(19)

landen zich zullen ontwikkelen door de modernisatie van West-Europese landen te kopiëren, waarbij zij ook liberal democracies zouden worden. In de classificatie voor staten van dit onderzoek zullen deze staten zich dus snel ontwikkelen tot mondialiserende staten.33

Door ondermeer de dreiging van het communisme en het ingrijpen van het leger, komen echter in veel Aziatische landen, waaronder Singapore, autoritaire regimes aan de macht. Zo komt in de jaren ’60 het idee op dat orde belangrijker is dan democratie voor de economische ontwikkeling van deze ‘nieuwe staten’. Voor Singapore betekent dit dat sinds de eerste verkiezingen, in 1959, direct na de onafhankelijkheid van het Verenigd Koninkrijk, de People's Action Party (PAP) aan de macht is.

In de jaren ’60 komt de sterke economische groei van de Zuidoost Aziatische economieën op gang. De reden hiervoor is dat op dat moment wordt overgeschakeld op exportgeoriënteerde economische groei, in plaats van importsubstitutie. Daarbij maken deze landen gebruik van de mondiale markt en hun competitieve voordeel daarin, vooral bestaand uit goedkope arbeid.34

Ook Singapore voert aanvankelijk een beleid van importsubstitutie gerichte industrialisatie en besluit een unie met Maleisië te vormen, ondermeer om de interne markt groot genoeg te maken voor de importsubstitutie. In 1965 verbreekt de PAP deze unie echter en verandert het economisch beleid door zich te richten op exportgeoriënteerde groei. Voor een groot gedeelte volgt Singapore daarmee het Aziatische patroon, met een nadruk op lage lonen en belastingen, de ontwikkeling van een efficiënte infrastructuur en een semigeplande, industriegeoriënteerde economische ontwikkeling. Een aantal beleidsonderdelen is echter specifiek voor Singapore. De belangrijkste daarvan zijn het aantrekken van buitenlandse, in plaats van binnenlandse, investeringen en bijkomende kennis, het daadwerkelijk

33

Rodan, G. e.a., ‘Theorising markets in South-East Asia. Power and contestation’, 8-9

34

Robison, R., Hewison, K. en Rodan G., ‘Political power in industrialising capitalist societies. Theoretical approaches’ in: idem Southeast Asia in the 1990s. Authoritarianism, democracy and capitalism, Allen & Unwin (St. Leonards 1993) 9-38, aldaar 9;

(20)

meritocratisch onderwijsstelsel en de nadruk op harmonie en het onder controle houden van belangengroepen.35

Bovendien besluit de overheid een actieve ondernemersrol op zich te nemen en te investeren in een aantal bedrijven in sectoren die zij belangrijk voor de economische ontwikkeling acht. Door middel van GLCs probeert de PAP de economische ontwikkeling opgang te brengen en te compenseren voor het gebrek aan privaat kapitaal en kennis. De GLCs krijgen daarbij een uitzonderlijke positie op de binnenlandse markt, waar ze veelal monopolist zijn. Veel van deze GLCs staan aan de andere kant wel open voor buitenlands kapitaal en kennis en vormen dan ook JVs met buitenlandse bedrijven. Zo was bijvoorbeeld de Singapore Refining Company, een producent van katalysatoren olieraffinage, een JV met Caltex en BP.36

Dit beleid wordt uitgevoerd terwijl de PAP zoveel mogelijk afstand houdt van de samenleving. Dit komt door een verandering in de samenstelling van de overheid midden jaren ’60. De PAP was tot het midden van de jaren ’60 namelijk een alliantie van vakbonden, de studentenbeweging en in Groot-Brittannië opgeleide nationalisten. Na het verbreken van de unie met Maleisië komt de macht binnen de PAP echter in handen van het laatstgenoemde rechtse, nationalistische deel. Het wordt al snel duidelijk dat de leden van dit deel relatief ver van de rest van de Singaporese samenleving afstaan. De PAP verdedigt deze afstand “by contending that a party that sat above the pressures of particular interest groups or classes was the only one that could represent the national interest.”37 Dit excuus is later uitgegroeid tot een belangrijk element in de staatsideologie van Singapore. Daarin dient de overheid vooral technocratisch en dus gedepolitiseerd te zijn.38

35

Rodan G., ‘Singapore: Globalisation, the state, and politics’ in Rodan G., Hewison, K. en Robison, R. ed. The political economy of South-East Asia. Markets, power and contestation, Oxford University Press (3e editie; Oxford en New York 2006) 137-169, aldaar 140-141;

Chang, J. H-Y., ‘Culture, state and economic development in Singapore’, Journal of Contemporary Asia, Routledge, 33 (2003) 1, 85 - 105, aldaar 95

36

Anga, J.S. en Ding, D.K., ‘Government ownership and the performance of government-linked companies. The case of Singapore’, Journal of Multinational Financial Management, Elsevier, 16 (2006) 64–88, aldaar 67;

Ramírez, C.D. en Tan, L.H., ‘Singapore, Inc. Versus the private sector. Are Government-Linked Companies Different?’, International Monitary Fund, IMF Working paper 03/156

http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2003/wp03156.pdf (juli 2003, geraadpleegd op 7 maart 2010) 4

37

Rodan G., ‘Singapore: Globalisation, the state, and politics’, 142

38

(21)

Deze economische en politieke maatregelen, gericht op overheidgestuurde industriële groei, zijn tot het einde van de jaren ’70 zeer succesvol. De werkgelegenheid in de industriële sector verviervoudigt tussen 1967 en 1979 en het aandeel van direct manufactured exports in het BNP groeit in dezelfde periode van 13.6 procent tot 47.1 procent. In deze periode richt de overheid, via het ministerie van Financiën, ook een holding company op dat de belangen van de staat in de GLCs moet beheren.39

Vanaf de jaren ’80 vindt een aantal veranderingen plaats in Azië en Singapore. In Zuidoost-Azië begint het parlementaire systeem namelijk in bepaalde landen in belang toe te nemen, bijvoorbeeld in Zuid-Korea en Thailand. Deze democratisering is uit te leggen door het toegenomen opleidingsniveau en de groei van de middenklasse. Ten tweede beginnen steeds meer staten zich op economisch gebied snel te ontwikkelen, bijvoorbeeld Maleisië en Indonesië. Dit laatste wordt toegeschreven aan de kansen die deze landen krijgen door in de jaren ’80 snel toenemende mobiliteit van kapitaal.40

In Singapore aan de andere kant leidt de sterke groei van de jaren ’70 juist tot een tekort aan arbeidskrachten en daarmee een vermindering van het competitieve voordeel. De overheid besluit daarom meer nadruk te leggen op geschoolde arbeid, met name in financiële diensten en technologische ontwikkeling. De PAP kiest daarbij voor een actievere rol voor de overheid. Daarmee versterkt ze juist haar eigen gezag en het autoritaire regime, in tegenstelling tot de ontwikkelingen in andere delen van Zuidoost-Azië. Zo speelt ze actief in op de mogelijkheid een Aziatische dollarmarkt op te richten en ondersteunt ze deze ontwikkeling door in US dollar (USD) opgestelde obligaties uit te gaan geven. Ook richt de overheid begin jaren ’80 een fonds op om binnenlandse technologieën te stimuleren en een ander fonds om mee te investeren in technologische ontwikkelingen in het buitenland.41

Hamilton-Hart, N., ‘The Singapore state revisited’, The Pacific Review, Routledge, 13 (2000) 2, 195 – 216, aldaar 196

39

Huff, W.G., ‘The developmental state, government, and Singapore’s economic development since 1960’, World Development, Elsevier, 23 (1995) 8, 1421-1438, aldaar 1423;

Ramírez, C.D. en Tan, L.H., ‘Singapore, Inc. Versus the private sector’, 4-5

40

Rodan G. e.a. ‘Theorising markets in South-East Asia. Power and contestation’, 10

41

(22)

In de jaren ’90 gaat Singapore bovendien in het buitenland op zoek naar uitbreiding van haar invloed en economische investeringen. Het idee achter het investeren in het buitenland is dat daarmee het kapitaal van de staat verder kan groeien. Daar komt nog bij dat internationale uitbreiding ook een doel voor de GLCs wordt. Zij moeten hun sterke positie op de binnenlandse markt gebruiken om niet alleen te exporteren, maar ook om daadwerkelijk deel te nemen als Transnational Coorporation (TNC) op de internationale markt. Daarbij ligt de nadruk aanvankelijk nog op uitbreiding in Azië.42

De crisis van ’97-’98 heeft grote effecten voor de (bijna) constante economische groei in Azië. Alle Zuidoost-Aziatische staten, met uitzondering van Singapore, worden hard geraakt in deze crisis. Daardoor verandert de manier waarop naar deze staten wordt gekeken en plots worden institutionele hervormingen, vooral buiten de betrokken landen zelf, gezien als “a functional necessity for sustainable capitalist market systems.”43

Bovendien legt de crisis de machteloosheid van overheden om de economische situatie te verbeteren bloot. Omdat veel Aziatische overheden met autoritaire regimes voor hun legitimiteit vooral steunen op economische vooruitgaan, leidt deze openlijke machteloosheid in veel landen tot politieke veranderingen. Een goed voorbeeld hiervan is de val van het regime van Soeharto in Indonesië, snel na het begin van de crisis, onder zowel buitenlandse als binnenlandse druk.

Deze combinatie van binnenlandse en buitenlandse druk brengt door heel Azië grote veranderingen. Deze veranderingen, onder andere voorgestaan door de Wereldbank en het IMF, zijn sterk gericht op het creëren van meer ‘doorzichtige’ mechanismen voor de markt en het politieke stelsel. De gedachte erachter is dat de oorzaak, en dus de oplossing, van de crisis in de staatsbetrokkenheid bij de markt ligt. De marktwerking is daarbij te sterk verstoord door de verbondenheid tussen staat en marktpartijen, die typisch is voor het Aziatische model. Bovendien wordt er gewezen op de zwakheid van exportgeoriënteerde economieën. Toenemende welvaart

42

Low, L., ‘Singapore’s developmental state between a rock and a hard place’ in: idem, Developmental states: relevancy, redundancy or reconfiguration?, Nova Science (New York 2004) 161-177, aldaar 164-165

43

(23)

ondermijnt daar immers langzaam maar zeker het comperatieve voordeel van lage lonen. Dit gebeurde, zoals hierboven beschreven staat al in de jaren ’80 in Singapore.44

Zoals eerder gezegd, lijdt Singapore in tegenstelling tot veel Zuidoost Aziatische staten nauwelijks onder de crisis van ’97-’98. Dit komt doordat Singapore in vergelijking met andere Zuidoost-Aziatische landen al voor de crisis een grote mate van openheid op economisch gebied kent. De algemene consensus in de zakenwereld voor ’97 is dat de Singaporese bedrijven geen bevoordeelde positie innemen in Singapore. De enige uitzondering daarop zijn de GLCs. Waardoor het juist interessant is om de relatie tussen de staat en deze GLC’s hierna verder te onderzoeken.45

De PAP besluit om de crisis te gebruiken om Singapores regionale economische macht uit te breiden en de herstructurering richting kenniseconomie een nieuwe impuls te geven. Daarbij ligt de nadruk op het verder ontwikkelen van Singapore als een financieel centrum. De roep vanuit het buitenland om daarbij net als in andere Aziatische landen meer transparantie in te voeren, met name op economisch gebied, wordt daarbij niet beantwoord, hoewel Singapore wel een aantal zeer selectieve “limited transparency”46 maatregelen doorvoert. De overheid houdt de GLC’s en andere economische belangen van de staat echter buiten deze maatregelen.

Het (gematigde) succes van de ontwikkeling van Singapore als een financieel centrum toont aan dat deze maatregelen voor investeerders op dat moment voldoende zijn, terwijl het grotendeels vermijden van de crisis van ’97-’98 de overheid de kans geeft om haar legitimiteit te vergroten. Zelfs na de recessie van 2001, die Singapore dieper raakt dan de crisis van ’97-’98, blijft de overheid de structuur van GLCs en daarmee haar relatie met deze bedrijven beschermen. Dit keer erkent ze echter wel dat deze relatie niet altijd als positief wordt gezien. Zo citeren Lee en Koh vice-premier Lee Hsien Loong: “Many countries treat certain industries as strategic and fundamental to their national interest and economic development, and they are cautious about allowing foreign players to enter or buy

44

Rodan G. e.a. ‘Theorising markets in South-East Asia. Power and contestation’, 17, 23

45

Rodan, G., Transparency and authoritarian rule in Southeast Asia. Singapore and Malaysia, 78-80

46

(24)

into their domestic market, especially players with significant foreign-government ownership," … In fact … there have been instances where "regulators, political leaders, the press and local constituents tend to perceive the GLC to be Singapore Government-controlled, operating on an agenda that overrides normal commercial considerations.”47

Toch noodzaakt de crisis van 2001 de overheid wel tot enkele veranderingen, juist op het gebied van GLCs. Zo verklaart het Economic Review Committee in 2003 dat GLCs een onderdeel van de (internationale) markt moeten vormen en op basis van commerciële uitgangspunten bestuurd moeten worden. Bovendien staan er in het vrijhandelsakkoord tussen de VS en Singapore (USSFTA) afspraken over betere markttoegang voor Amerikaanse bedrijven, meer openheid en onpartijdigheid van regulerende instanties. In hoeverre deze afspraken ook daadwerkelijk iets opleveren is echter zeer de vraag. De Singapore Competition Act van 2005 maakt namelijk nog steeds uitzonderingen voor de door GLCs gedomineerde sectoren.48

Uit deze korte omschrijving van de ontwikkeling van Singapore ontstaat een beeld van een land dat op hoofdlijnen hetzelfde beleid voert als andere Aziatische staten, maar juist door de uitzonderingen op dit beleid een sterkere economie heeft ontwikkeld dan andere staten in de regio. Bovendien heeft het regime in Singapore duidelijk een ander karakter, het is immers bureaucratisch en liberaal autoritair. Dat wil zeggen dat het regime bij het ontwikkelen van beleid duidelijk afstand probeert te houden van zakelijke belangen en dat het ondanks de bijna afwezige democratie, toch volgens constitutioneel liberale principes handelt.49

De relatie tussen Singaporese staat en GLCs

Zoals hierboven duidelijk werd, probeert de PAP zoveel mogelijk afstand te houden van de samenleving. Ze heeft dit zelfs tot onderdeel van haar beleidsfilosofie gemaakt. Dit beleid betekent echter niet dat de overheid een neutrale positie ten opzichte van de economie of bedrijven inneemt. De ontwikkeling van de Singaporese

47

Rodan G.,‘Singapore: Globalisation, the state, and politics’, 150;

Lee, S. S., en Koh, E., ‘Govt ready to reduce stakes in SingTel and DBS Bank’, The Straits Times (Singapore), Singapore Press, 15 Maart 2001, 3

48

Rodan G., ‘Singapore: Globalisation, the state, and politics’, 154

49

Zakaria, F., ‘The rise of illiberal democracy’, 27;

(25)

economie kenmerkt zich immers door het stimuleren van buitenlandse directe investeringen, GLCs en inmenging van overheidsinstanties. Daarbij bestaan persoonlijke banden tussen de politieke en zakelijke top en inmenging van de laatste in beleidszaken wel degelijk, maar in duidelijke mindere mate dan in bijvoorbeeld Maleisië en Indonesië.50

Zo is de Singaporese staat nooit de directe aandeelhouder van een GLC. Het beheer van de staatsbelangen is namelijk in handen van meerdere staatsholdings. Hierin heeft de staat een 100 procent belang. Veruit de belangrijkste daarvan is het al eerder genoemde Temasek Holdings, dat vaak meerderheidsbelangen in GLCs heeft. In 2002 beheerde Temasek meer dan USD 70 miljard. De Singaporese wetgeving zorgt ervoor dat deze holding uitgezonderd is van “routine external reviews.”51 Deze aandeelhoudersconstructie, met een holding tussen staat en bedrijf, is het eerste kenmerk van het systeem dat de relatie tussen de staat en GLCs bepaalt.

Door het toezicht over GLCs te laten uitvoeren door holdings probeert de overheid afstand te creëren tussen deze GLCs en haarzelf. Dit is in lijn met het algemene beleid van de PAP om op afstand van de samenleving te staan en het heeft er (logischerwijs) toe geleid dat de GLCs over het algemeen veel vrijheid van overheidsinmenging genieten. Toch zijn overheid en GLCs nauwer verbonden dan de formele structuur doet vermoeden. De reden hiervoor is dat de persoonlijke relaties en belangen van bestuurders van bedrijven en leden van de politieke elite nauw met elkaar verweven zijn. Daarbij is het soms zelfs moeilijk om een helder onderscheid te maken tussen de private sector en de overheid. Het belangrijkste voorbeeld van deze verwevenheid is de CEO van Temasek, Ho Ching. Ho Ching is namelijk de vrouw van premier Lee Hsien Loong en daarmee de schoondochter van Lee Kuan Yew.52 Dergelijke sterke persoonlijke banden zorgen ervoor dat GLCs in lijn met de staatsrichtlijnen opereren, zonder dat daarbij overheidsinmenging via officiële kanalen plaatsvindt. Deze sterke informele banden tussen individuen binnen de

50

Rodan, G., Transparency and authoritarian rule in Southeast Asia. Singapore and Malaysia, 50

51

Ibidem, 54

52

(26)

overheid en de top van GLCs vormen het tweede kenmerk van overheid-GLC relatie.53

In het verlengde hiervan ligt het derde kenmerk. Namelijk de uitwisseling van mensen tussen het zakenleven aan de ene kant en overheid en politiek aan de andere kant. Zo maken veel hoge ambtenaren ook deel uit van besturen van GLCs en zijn bestuurders van GLCs vaak nauw betrokken bij de PAP of de overheid meer in het algemeen. Deze uitwisseling zorgt ervoor dat er meer begrip is tussen de verschillende partijen. Bovendien neemt hierdoor de wederzijdse afhankelijkheid verder toe, ook omdat een volgende baan zowel binnen GLC, overheid als politiek kan zijn.

De drie andere kenmerken van het systeem zijn meer gericht op GLCs als economische actoren. Ten eerste worden GLCs ondersteund door goedkoop binnenlands kapitaal. Dit heeft al meerdere malen tot kritiek van buitenlandse TNCs en andere (vooral westerse) staten geleid. De kern van deze kritiek is dat het goedkoop en vaak onder makkelijke voorwaarden lenen van geld een oneerlijk concurrentievoordeel oplevert.54

Ten tweede zijn deze bedrijven, zoals we eerder zagen, vaak begonnen als monopolist op de interne markt en genieten ze nog steeds in zekere mate een beschermde status. Ten derde worden de GLCs ook aangemoedigd te concurreren als TNCs op de internationale markt, waar ze echter niet altijd als privaat worden gezien. De stap om toch de internationale markt te betreden is in het geval van Singaporese GLCs echter makkelijk te verklaren. De interne markt is immers klein en schaalvoordelen ontstaan dus pas als ook buiten de eigen markt activiteiten plaatsvinden.

Conclusie

In het eerste deel van dit hoofdstuk is de staat gedefinieerd als een grotendeels permanente organisatie, die de enige instantie is die besluiten kan afdwingen met

53

Hamilton-Hart, N., ‘The Singapore state revisited’, 197-201

54

Chong, C.L., ‘Corporate governance in Singapore. Issues, options, and impact on firm productivity’ in Gonzalez, E.T. (ed) ‘Impact of Corporate Governance’, Asian Productivity Organization,

(27)

legitiem gebruik van dwang. Daarbinnen bestaan twee minder onveranderlijke niveaus, namelijk het regime en de overheid. Het regime is gedefinieerd als het geheel van processen dat bepaalt hoe beslissingen gemaakt worden, welke actoren toegang hebben tot de totstandkoming van deze beslissingen en hoe deze beslissingen gelegitimeerd kunnen worden. De overheid is het geheel van dominante spelers (individuen) binnen het regime.

Vervolgens zijn staten onderverdeeld in vijf categorieën De staten die in dit onderzoek aan bod komen zijn alle rentier of mondialiserende staten. Bij deze categorisatie, en dus de stabiliteit van het regime en de overheid, is een belangrijke rol weggelegd voor het belang van inkomsten uit olie. In de case studies zal dan ook niet alleen gelet worden op welk soort staat het betreft, maar ook welke rol de olie-inkomsten spelen in het staatsinkomen.

Bij de behandeling van NOCs is vervolgens naar voren gekomen dat dit belang van de staat bij olie-inkomsten ook de reden dat de NOC altijd eerst gezien moet worden als het bezit van de staat. Daarmee is het bedrijf een instrument van de overheid, terwijl het meestal ook een zekere mate van operationele vrijheid heeft. Die het ook nog eens probeert te vergroten. Waarmee de kern van dit onderzoek naar voren komt, namelijk de balans in de relatie tussen overheid en NOC.

Verder is uiteengezet dat er veel verschillende redenen kunnen zijn voor een overheid om een NOC op te richten, maar dat de essentie van de oprichting steeds overeenkomt. Dit is immers de stabilisatie en uitbreiding van de macht van de op dat moment regerende elite. Bovendien hebben alle NOCs een functie in de sociaaleconomische ontwikkeling van hun thuisland. In ieder van de case studies zal nader in worden gegaan op de oprichtingsredenen omdat het factoren zijn die langdurig het gedrag van het bedrijf bepalen.

(28)

(29)

3 - Selectie van actoren en periode van analyse

Introductie

Voordat een de daadwerkelijke analyse voor een aantal NOCs en thuisstaten plaats kan vinden, moeten eerst de actoren en van de periode van analyse worden bepaald. In dit hoofdstuk zullen eerst de te onderzoeken bedrijven en daarbij behorende staten geselecteerd worden en daarna zal het tijdsvlak voor de analyse worden vastgesteld.

Selectie van actoren

Om een representatief beeld te krijgen, zonder de groep NOCs te groot te maken is gekozen voor vier selectiefactoren. Ten eerste de omvang van de NOC, deze dient redelijk groot te zijn, omdat er anders te weinig activiteiten zijn en willekeur niet uitgesloten kan worden. Ten tweede de aandeelhoudersstructuur, met name hoe groot het aandeel van de staat is en de manier waarop dit aandeel beheerd wordt. Hierbij is een bewuste keuze gemaakt alleen NOCs te selecteren waarvan de staat een dermate groot belang heeft dat het zich direct zou kunnen mengen in het beleid van de NOC, dus in ieder geval meer dan 50 procent van de aandelen. Dit sluit ook aan bij het kader dat in het vorige hoofdstuk is beschreven.

(30)

zorgt ervoor dat minimaal vier NOCs moeten worden gekozen.55

Tot slot is het van belang te letten op hoe open de upstream sector is in het thuisland van de NOC. Een grotere mate van openheid betekent immers meer spelers. Daarbij is met name de rol van grote private internationale oliebedrijven (International Oil Companies of IOCs) van belang. Hiermee verandert dus het speelveld voor zowel de staat als de NOC. De mate van concurrentie heeft dus directe invloed op de verhoudingen tussen de staat en de NOC.

Buiten deze vier selectiefactoren speelt ook de omvang van dit onderzoek een rol in de selectie van actoren. Om de omvang enigszins beperkt te houden, kunnen niet te veel NOCs mee genomen worden. Het hierboven genoemde minimum van vier actoren lijkt dan ook de juiste omvang voor dit onderzoek te zijn.

Dit leidt tot de keuze voor de volgende vier NOCs: Saudi Aramco, KazMunaiGaz, Petronas en CNOOC. De eerste valt in de categorie NOCs met een hoog technisch kunnen en een sterke focus op het thuisland. Saudi-Arabië heeft bovendien een relatief gesloten thuismarkt, waarbinnen de NOC zelf de regulatorrol vervult. De activiteiten van Saudi Aramco buiten Saudi-Arabië zijn beperkt tot down- en midstream. Omdat dit onderzoek vooral kijkt naar de upstream kant, valt Saudi Aramco in de categorie ‘resource exploiters.’ Het bedrijf is voor 100 procent in hadden van zijn thuisstaat.56

De tweede actor voor dit onderzoek is KMG. Dit is een NOC met een lage technisch capaciteit en een sterke focus op het thuisland. Recente wetgeving en de binding

55_{Beide criteria zijn afgeleid van de hier afgebeelde matrix van McKinsey.}

Bron: McKinsey presentatie voor Royal Dutch Shell (vertrouwelijk)

56_{Alle eigendomspercentages in dit hoofdstuk zijn afkomstig uit ‘The top 100’, Ranking the world’s oil companies}

(31)

met de regering geven KMG een sterke positie binnen Kazachstan. De facto heeft ook dit bedrijf een regulatorrol. Hoewel de regelgeving het aandeel dat buitenlandse oliebedrijven in Kazachse concessies kunnen verkleind heeft, staat het land (nog) open voor buitenlandse upstream investeringen.57

Zoals in de inleiding al gemeld, is KMG voor 100 procent in staatsbezit. Opvallend in het licht van het onderzoekskader is daarbij dat de staat haar belang laat beheren door het Samruk, een holding company van de Kazakse overheid. Verder heeft KMG ongeveer een derde van zijn upstreambezittingen ondergebracht in het beursgenoteerde KMG E&P. KMG bezit 60,1 procent van de aandelen in KMG E&P.58 De derde NOC die onderzocht zal worden is het Maleisische Petronas. Deze NOC valt in de categorie met hoog technisch kunnen en een internationale oriëntatie. Doordat Petronas de “monopoly ownership rights on all concessions within Malaysian territory”59 heeft, kan het zelf bepalen of het partners bij een project wil betrekken en deze vervolgens zelf selecteren. Daarmee is de thuismarkt overigens in de praktijk wel vrij open. Buiten Maleisië is Petronas actief in 35 andere landen, in 26 daarvan heeft het (ook) upstreamactiviteiten. Petronas is voor 100 procent staatseigendom. Dit is hoogst uitzonderlijk in Maleisië, dat in die zin redelijk lijkt op Singapore en dus vooral gedeeltes van GLCs bezit. 60

Voor de laatste categorie, NOC met een laag technisch kunnen en een internationale oriëntatie, wordt gekeken naar China. Deze staat heeft meerdere grote NOCs, die alle internationaal georiënteerd zijn. De grootste drie Chinese NOCs zijn (in volgorde van omvang) CNPC, Sinopec en CNOOC.61

Hoewel zij officieel concurrenten zijn, beconcurreren deze drie bedrijven elkaar slechts in zeer beperkte mate. In China zelf domineert CNPC feitelijk het noorden en westen, terwijl Sinopec dominant is in het zuiden. CNOOC concentreert zich met

57

Olcott, M.A. ‘KazMunaiGaz. Kazakhstan's National Oil and Gas Company’ 12, 23-27, 30

58

Idem, 9

59

‘IHS Global Insight report. Malaysia (Energy)’, IHS Global Insight, rapport gegenereerd op 8 mei 2010, 7

60

Mehden, von der, F.R. en Troner, A. ‘Petronas. A national oil company with an international vision’ The changing role of national oil companies in international energy markets. James A. Baker III Institute Institute for Public Policy, Rice University,

http://www.rice.edu/energy/publications/docs/NOCs/Papers/Petronas_TronerVDM.pdf (2007; geraadpleegd 9 november 2007), 10-11

61

(32)

name op de offshore gebieden. Niet-Chinese bedrijven krijgen alleen toegang tot de binnenlandse exploratie- en productieactiviteiten als zij samenwerken met minstens één van deze drie NOCs.

CNOOC is de Chinese NOC die centraal zal staan in dit onderzoek. Het is de NOC met de langste geschiedenis en de meest duidelijke positie binnen het Chinese stelstel, omdat het altijd de nadruk op offshore activiteiten heeft gelegd.

De vier hierboven gekozen bedrijven zijn dus ieder van een ander soort en verschillen onderling zowel in de openheid van de thuismarkt als de mate waarin de staat eigenaar is van het bedrijf. Bovendien zijn ze alle vier groot genoeg om gedegen onderzoek te kunnen doen.

Periode van analyse

(33)

Conclusie

(34)

4 – Case Studies

4.1 Saudi-Arabië

Inleiding

Het thuisland van Saudi Aramco heeft de grootste oliereserves ter wereld. De Amerikaanse Energy Information Administration schat de totale omvang op 264 miljard vaten. Volgens dezelfde instantie was de gemiddelde productie per dag in 2007 10,2 miljoen barrels of oil equivalent (boe). Het merendeel daarvan, iets meer dan 8 miljoen boe per dag (boe/d) werd geëxporteerd.62 Daarmee is Saudi-Arabië de grootste exporteur van olie ter wereld en het grootste lid van de OPEC. Het oliebeleid is een belangrijk onderdeel van het buitenlandbeleid. Saudi-Arabië heeft bovendien een grote invloed op de oliemarkt, doordat het een bewust beleid heeft de prijs op peil te houden door Saudi Aramco op te laten treden als swing producer. Dat wil zeggen dat het ernaar streeft zijn NOC een productiecapaciteit te laten aanhouden die 1,5 tot 2 miljoen boe/d groter is dan de daadwerkelijke productie.63

De Saudische staat

Het regime in Saudi-Arabië kenmerkt zich door de aanwezigheid van een absolute monarch. Daarbij zijn er geen verkiezingen op nationaal niveau. In 2005 zijn er onder internationale druk, met name uit de Verenigde Staten (VS), wel voor het eerst verkiezingen voor de gemeentes gehouden. Hoewel de koning de absolute macht heeft, is de besluitvorming gebaseerd op consensusvorming.64

De dominante spelers binnen dit stelsel zijn, behalve de koning, die tevens premier is, belangrijke leden van de koninklijke familie, religieuze leiders (de Soennitische ulema) en een aantal andere economische en regionale leiders. De meest gezaghebbende onder hen hebben een functie binnen de Ministerraad, de feitelijke regering. Deze wordt elke vier jaar door de koning benoemd en bestaat voor een

62

‘Country Analysis Briefs. Saudi Arabia’ Energy Information Agency,

http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/Saudi_Arabia/pdf.pdf (augustus 2008, geraadpleegd 3 augustus 2009), 2

63

‘IHS Global Insight Report. Saudi Arabia (Energy)’, IHS Global Insight, rapport gegenereerd op 10 januari 2010, 6

64

(35)

belangrijk deel uit leden van de koninklijke al-Saud familie. Twee andere invloedrijke organen binnen het staatsstelsel zijn de Raad van Hoge Ulema en de Majlis al-Shura, het parlement. Beide hebben slechts een raadgevende functie, maar door de consensuscultuur toch een redelijke mate van invloed, zij worden echter niet betrokken bij beslissingen op het gebied van olie. 65

De overheid ontleent haar legitimiteit aan de voorziening van banen, subsidies en stabiliteit voor de bevolking. Voor een belangrijk deel financiert ze dit uit olieopbrengsten. Het aandeel van olieopbrengsten in het staatsinkomen is rond de 75%.66 Aangezien de regering deze inkomsten weer voor een belangrijk deel gebruikt voor bestedingen die haar macht moeten legitimeren, is zij voor haar voortbestaan zeer afhankelijk van deze inkomsten. Saudi-Arabië is dus duidelijk een rentier staat. Daar dient wel bij aangetekend te worden dat de regering actief probeert de economie te diversifiëren. Echter tot nu toe met zeer beperkt effect.67

Sinds de officiële vereniging van het koninkrijk in 1932 is dezelfde groep aan de macht. Het land kent dan ook sindsdien op institutioneel gebied slechts enkele veranderingen, die bovendien geen fundamentele machtsverschuivingen veroorzaakten. Over het algemeen is het autocratische regime van Saudi-Arabië dus zeer stabiel, daarin sterk gesteund door de olie-inkomsten. Als grootste bedreigingen voor deze stabiliteit worden vaak de dreiging van radicale islamitische groeperingen en de overdracht van de troon genoemd. Zolang er echter geen geloofwaardige vervanging van de huidige regering bestaat, zijn deze dreigingen op korte termijn slechts marginaal. Het regime is echter wel bezorgd over de oplossing van deze bedreigingen op de langere termijn.68

65

‘The world factbook. Saudi Arabia’ Central Intelligence Agency,

https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/sa.html (23 maart 2010, geraadpleegd 2 april 2010);

‘IHS Global Insight Report: Saudi Arabia (Country Intelligence)’, IHS Global Insight, 17-18; ‘Saudi Aramco. Strategy & performance profile’ National Oil company strategies Service (NOCS), PFC Energy, september 2008, 18

66

Eigen analyse van periode 1981-2007 op basis van Saudi Arabian Monetary Agency, Annual Report 43

67

‘Saudi Aramco. Strategy & performance profile’, PFC Energy, 5-6

68

‘The world factbook. Saudi Arabia’ Central Intelligence Agency;

(36)

Oprichting en doelstellingen van de NOC

De NOC van Saudi-Arabië is ontstaan uit een commercieel consortium van Amerikaanse IOCs, Aramco. Aan de basis van dit Amerikaanse consortium staan Standard Oil of California (SOCAL) en Texaco, nu beide onderdeel van Chevron. Dit consortium verandert in 1944 zijn naam in Arabian-Amercan Oil Company (Aramco) en gaat op zoek naar andere investeerders om de ontwikkeling van de Saudische olievelden te financieren. Zo komen in 1947 Exxon en Mobil, nu beide onderdeel van ExxonMobil, bij het consortium. Een aantal elementen binnen het huidige Saudi Aramco is nog steeds terug te leiden op Aramco, zoals bijvoorbeeld de managementstructuur (zie hieronder).69

In de jaren ’50 werkt dit consortium samen met de Amerikaanse regering om ervoor te zorgen dat Saudi-Arabië aan de kant van de VS staat in de Koude Oorlog. Bovendien probeert het, met steun van de Amerikaanse regering, te voorkomen dat het gastland meedoet aan de wereldwijd opgangkomende nationalisatie van de oliesector. Hiertoe sluit het in 1951 een akkoord met de Saudische staat dat het 50% van zijn winst zal afdragen aan het gastland. De VS steunen dit akkoord door deze winstafdracht in de VS aftrekbaar te maken, de zogenaamde golden gimmick.70 Aanvankelijk lijkt dit beleid succesvol. Hoewel Saudi-Arabië medeoprichter van de OPEC in 1960 is en doorgaat met onderhandelingen over zijn aandeel in de oliewinst, kondigt de minister van olie, Yamani, in 1963 namelijk wel aan dat de Saudische regering tegen nationalisatie is. Het pro-Israëlische beleid van de VS zorgt echter voor een steeds negatiever sentiment bij zowel de bevolking als de elite ten opzichte van Aramco. Het bedrijf en zijn olieleveranties beginnen eind jaren ’60 steeds meer een politiek en economisch drukmiddel van Saudi-Arabië voor de V.S. te worden.71 Terwijl in deze periode de kritiek op Amerika, en dus Aramco, uit zowel het eigen

69

Marcel,V., Oil titans. National oil companies in the Middle East, Royal Institute of International Affairs, (Londen 2006) 21;

Van der Linde, C., Dynamic international oil markets. Oil market developments and structure 1860-1990, Kluwer academic publishers (Dordrecht 1991) 118

70

Myers Jaffe, A. en Elass, J., ‘Saudi Aramco. National flagship with global responsibilities’, The changing role of National Oil Companies (NOCs) in international energy markets, James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University,

http://www.rice.edu/energy/publications/docs/NOCs/Papers/NOC_SaudiAramco_Jaffe-Elass-revised.pdf (2007 geraadpleegd op 10 januari 2010), 26-27;

Van der Linde, C., Dynamic international oil markets, 127-128

71