Inleiding
De laatste case study van dit onderzoek heeft betrekking op China en de kleinste van zijn drie NOCs, CNOOC. De Volksrepubliek China werd in 1949 uitgeroepen door de voorzitter van de Chinese Communistische Partij (CCP), Mao Tse Tung. Inmiddels heeft het land meer dan 1.3 miljard inwoners, waarmee het de grootste bevolking ter wereld heeft, terwijl het qua oppervlak het vierde land is. Door de sterke economische groei die het land vanaf het einde van de jaren ’70 kent, is het vanaf 1993 een netto olie-importerend land geworden. In 2008 consumeert het volgens de Energy Information Administration 7.8 miljoen bbl/d, waarvan het 4 miljoen bbl/d importeert.201 De verwachting is bovendien dat de vraag naar energie in China zal blijven groeien, waarmee het een belangrijke bijdrage levert aan de wereldwijde groei van de vraag naar olie. De overheid hecht daarbij een groot belang aan de leveringszekerheid van de geïmporteerde olie en heeft dit tot een van de belangrijke peilers van haar energiebeleid gemaakt.202
Zoals al besproken in het hoofdstuk ‘Selectie van actoren en periode van analyse’, is CNOOC de belangrijkste nationale speler aan de offshore kant, terwijl CNPC feitelijk onshore het noorden en westen van het land domineert en Sinopec dominant is in het zuiden. CNOOC is van deze drie met name interessant omdat het de langste geschiedenis en de meest duidelijke en consistente positie binnen het Chinese stelstel heeft.
De Chinese staat
Het Chinese staatsbestel kan het beste worden omschreven als een socialistische eenpartijstaat. De leidende rol van de CCP ligt verankerend in de huidige grondwet daterend uit 1982. Deze grondwet, die de scheiding tussen het ‘oude’ en het ‘nieuwe’ China codificeert, omschrijft de Chinese ideologie als een democratische
201
‘China’, Country analysis briefs, Energy Information Administration (EIA)
http://www.eia.doe.gov/emeu/cabs/China/pdf.pdf (juli 2009, geraadpleegd 3 januari 2010)
202
Palmer, R.R., Colton, J. en Kramer, L., A history of the modern World, McGraw-Hill (9e editie; New York 2002) 875, 986;
‘IHS Global Insight report. China (Country Intelligence)’, IHS Global Insight, rapport gegenereerd op 6 juli 2010, 5-6
dictatuur van het proletariaat. Hoewel sinds 1993, na de introductie van het Tweede Amendement officieel de ruimte bestaat voor een systeem van ‘meerpartijen-samenwerking’ en politieke consultatie onder leiderschap van de CCP, is een dergelijk systeem voorlopig niet aanwezig. Verder wordt trouwens in 1993 ook het begrip ‘socialistische markteconomie’ geïntroduceerd, een belangrijke formalisering van de economische ontwikkelingen. De politieke macht in China is dus stevig in handen van de CCP en zij regeert op basis van de grondwet op zowel centraal niveau, als in de 22 provincies, 5 autonome regio’s en 4 gemeenten.203
Het Chinese regime kent drie pilaren: de staat, de partij en het leger. Bovenaan in de machtspiramide van de staat bevindt zich officieel het Nationaal Volkscongres, dat ongeveer 3000 leden telt. Dit Congres, waarvan de leden voor een periode van vijf jaar worden gekozen, komt een maal per jaar bijeen. Het houdt officieel toezicht op naleving van de grondwet, moet de staatsbegroting en het economische beleid van de regering goedkeuren, maar kan bijvoorbeeld ook belangrijke beslissingen op het gebied van buitenlandse politiek nemen, zoals de oorlog verklaren. Ook benoemt het de president. Deze officiële macht moet in de praktijk echter niet overschat worden. Het Congres wordt namelijk regelmatig alleen gezien als ‘applausmachine’ voor het beleid van de regering. Een duidelijk voorbeeld hiervan is de procedure voor de verkiezing van de president. Hiervoor wordt namelijk slechts één kandidaat voorgedragen en het Congres bevestigt dus alleen nog officieel de keuze van het kabinet.204
Het Congres kiest verder uit zijn leden het volgende orgaan in de staatspiramide, het 200 leden tellend Permanente Comité van het Nationaal Volkscongres. Dit Comité neemt in de periodes tussen de zittingen van het Congres de taken van deze laatste
203
Goodman, D.S.G., ‘Sixty years of the People’s Republic. Local perspectives on the evolution of the state in China’, The Pacific Review,22 (2009) 4 429–450, aldaar 435-436;
Constitution of the People’s Republic of China,
http://english.people.com.cn/constitution/constitution.html (geraadpleegd op 31 mei 2010); ‘The world factbook. China’, Central Intelligence Agency,
https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/ch.html (20 juli 2010, geraadpleegd op 29 juli 2010)
204
Prybyla, J. ‘The Chinese communist economic state in comparative perspective’, in Shambaugh, D. ed., The modern Chinese state, Cambridge University Press (Cambridge 2000) 188-216;
‘How China is ruled. National People's Congress’, British Broadcasting Corporation,
http://news.bbc.co.uk/2/shared/spl/hi/in_depth/china_politics/government/html/7.stm (2010, geraadpleegd op 3 juli 2010);
waar en heeft een reeks uitgebreidere bevoegdheden, zoals de mogelijkheid het kabinet, de Staatsraad, te ontbinden en besluiten van decentrale overheden terug te draaien. De Staatsraad op haar beurt bestaat uit de president, de premier, een variabel aantal vicepremiers en ministers en is in feite het belangrijkste uitvoerende bestuursorgaan. Daarbinnen zijn de negen leden van het Staand Comité dan weer de belangrijkste spelers. Het machtigste lid is de president. Hoewel deze functie eigenlijk vooral ceremonieel is, is de macht van de persoon die het ambt bekleed is echter sinds 1993 zeer groot. Jiang Zemin combineert vanaf dat jaar namelijk het presidentschap met de posities van secretaris-generaal van de CCP en voorzitter van de Centrale Militaire Commissie (CMC). Daarmee bekleedt de president twee van de drie sleutelposities binnen het gehele regime. De derde sleutelpositie is die van premier, de voorzitter van de Staatsraad. Vanuit deze positie is hij verantwoordelijk voor de 27 ministeries en de uitvoering van het beleid. Sinds 2003 worden deze functies vervuld door president Hu Jintao en premier Wen Jiabao.205
De opbouw van de machtspiramide van de CCP, de tweede pilaar van het regime, lijkt sterk op die van de eerste. Zo is officieel het hoogste orgaan van de partij het Nationale Partij Congres, dat ongeveer 2200 leden telt. Dit komt eens in de vijf jaar bijeen en benoemt dan het Centrale Comité van de CPC. Dit telt op zijn beurt ongeveer 300 leden en komt een maal per jaar bijeen. Officieel benoemt dit Comité de 25 leden van het zeer invloedrijke Politieke Bureau (Politbureau). Daarbinnen wordt het summum van de macht gevormd door de 9 leden van het Staand Comité van de CCP, dat dus het belangrijkste partijorgaan is. Benoemingen op hoog centraal niveau binnen de partij en het staatsstelsel vinden plaats op basis van onderhandelingen binnen het Politbureau en met name tussen de leden van het Staand Comité die vaak verschillende belangengroepen vertegenwoordigen.206
205
‘China National Offshore Oil Corporation (CNOOC). Strategy & performance profile’ National Oil company strategies Service (NOCS), PFC Energy, oktober 2009, 7-8;
‘How China is ruled. Politbureau’, British Broadcasting Corporation,
http://news.bbc.co.uk/2/shared/spl/hi/in_depth/china_politics/government/html/4.stm (2010, geraadpleegd op 3 juli 2010)
206
‘The Seventeenth National Congress’ International Department of the CPC Central Committee
http://www.idcpc.org.cn/english/cpcbrief/17nc.htm (geraadpleegd 3 juli 2010);
‘Constitution of the Communist Party of China’ http://www.china.org.cn/english/features/49109.htm (2002, geraadpleegd op 3 juli 2010);
De derde pilaar van het Chinese regime tot slot is het Volksbevrijdingsleger. Hoewel het in het verleden zeker een even sterke rol als de eerste twee pilaren had, zien sommige analisten de politieke rol van het leger inmiddels verminderen, waarbij het steeds meer een professioneel leger wordt. Hoe dit ook zij, de steun van het leger is nog steeds van groot belang voor de leiders van het land. Het leger staat onder leiding van de CMC, een 11 leden tellend overheidsorgaan. De leden vormen de brug tussen de politiek en het leger. Zoals eerder al vermeld, is de president voorzitter van deze commissie. De samenstelling hiervan is overigens identiek aan die van de partij CMC. De leden worden geselecteerd door het Staand Comité van de CPC en alleen de feitelijke benoeming door het Partijcongres of Volkscongres is dus anders.207
Hiermee ontstaat een beeld van een sterke gecentraliseerde staat. Dit moet echter zonder twijfel genuanceerd worden. De autoriteit van Beijing wordt namelijk regelmatig ondermijnd door decentrale gezagslagen. Daarbij wordt beleid dat vanuit de centrale overheid is opgelegd vaak niet, of maar ten dele, geïmplementeerd. Grote (overheids-)instanties en bedrijven bepalen soms zelfs hun eigen regels, waardoor voor de bevolking onduidelijkheid ontstaat tussen lokale en nationale wetgeving. Net als binnen het centrale niveau, is er dus tussen de centrale en lokale overheid een belangrijk onderscheid tussen de formele en feitelijke machtsuitvoering. Of, zoals Richard C. Bush III, senior fellow bij de Brookings Institution stelt: “People bow to Hu's leadership but they don't necessarily obey.”208 Bij de behandeling van CNOOC is echter vooral de centrale macht van belang. Voor de legitimatie van deze macht is de Chinese overheid vanaf het begin van de jaren ’80 tot het midden van het eerste decennium van deze eeuw vooral gericht op het Martin, M.F., ‘Understanding China’s Political System’, Congressional Research Service
http://assets.opencrs.com/rpts/R41007_20100414.pdf (14 april 2010, geraadpleegd 3 juli 2010) 10;
‘China National Offshore Oil Corporation (CNOOC). Strategy & performance profile’, PFC Energy, 8; Bajoria, J., ‘The Communist Party of China’, Council on Foreign Relations
http://www.cfr.org/publication/14482/communist_party_of_china.html (12 oktober 2007, geraadpleegd 3 juli 2010)
207
‘A Political and Economic Introduction to China’, Research paper 06/36, Parlement van Groot-Brittanië http://www.parliament.uk/commons/lib/research/rp2006/rp06-036.pdf (19 juni 2006, geraadpleegd op 3 juli 2010) 17;
208
Goodman, D.S.G. ‘Sixty years of the People’s Republic’ 435-436;
‘China Country Profile’, British Broadcasting Corporation http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/country_profiles/1287798.stm (14 juni 2010, geraadpleegd op 29 jul 2010); Bajoria, J., ‘The Communist Party of China’
creëren van sterke economische groei. Ze doet dit met name door exportgestuurde groei en het aantrekken van buitenlandse investeringen. De leiders in deze periode, eerst Deng Xiaoping en daarna Jiang Zemin, formuleren daarbij ieder wel andere theorieën of retoriek met betrekking tot de rol van de staat in de samenleving, maar de basis van economische ontwikkeling blijft dezelfde. Dit verandert pas na de consolidatie van de leidende posities van Hu Jintao en Wen Jiabao in 2003-2004. Zij beginnen dan een nieuw beleid te implementeren dat de negatieve effecten van de onstuimige economische groei adresseert. Dit beleid is gericht op het creëren van een ‘harmonieuze samenleving’ door middel van het ‘scientific development concept’. Daarmee wil de overheid zowel de economische groei voortzetten, als andere problemen die haar legitimiteit kunnen ondermijnen aanpakken. De belangrijkste hiervan is de inkomensongelijkheid tussen verschillende lagen van de bevolking. Maar er spelen ook “concerns about rural development, regional gaps, science and technology, and ecology.”209 Tot slot moet ook de bestrijding van corruptieproblemen genoemd worden. Dit betekent dat de legitimiteit, ook in de visie van de huidige top van de overheid, nog steeds vooral op economische vooruitgang is gebaseerd, maar dat sociale, met name inkomensherverdeling, en politieke vraagstukken een steeds belangrijker deel van de legitimering van het regime vormen.210
Daar komt bij dat het aandeel van de secundaire en tertiaire sector in de Chinese economie steeds verder uitbreidt en de economie dus diversifieert. Zo was het aandeel van de primaire sector in 1990 nog 27% van het Bruto Nationaal Product (BNP), terwijl dat van de industriële en dienstensector respectievelijk 41 en 31% bedroeg. In 2009 zijn deze verhoudingen veranderd in 11% voor de primaire sector en 47 en 43% voor de secundaire en tertiaire sector. Dat de tien grootste sectoren in
209
Fewsmith, J., ‘Promoting the Scientific Development Concept’, China Leadership Monitor, Hoover Institution on War, Revolution, and Peace, Stanford University
http://media.hoover.org/sites/default/files/documents/clm11_jf.pdf (30 juli 2004, geraadpleegd 5 juli 2010) 2
210
‘China National Offshore Oil Corporation (CNOOC). Strategy & performance profile’, PFC Energy, 8;
Fewsmith, J., ‘Promoting the Scientific Development Concept’, 6;
Gilley, B. en Holbig, H., 'The debate on party legitimacy in China: a mixed quantitative/qualitative analysis', Journal of Contemporary China, 18 (2009) 59 339-358, aldaar 341;
Yep, R., ‘Economic downturn and instability in China. Time for political reform?’ Brooking North East Asia commentary 28, Brookings Institution
de economie ongeveer 46% van het BNP innemen geeft bovendien aan dat China een redelijke mate van diversificatie kent. Hierbij moet echter wel in ogenschouw worden genomen dat belangrijke sectoren als de zware industrie, financiële instellingen en energie gedomineerd worden door bedrijven die (gedeeltelijk) in staatshanden zijn en dat buitenlandse investeringen nog steeds streng gereguleerd worden.211
De rol van de staat in de economie is dus groot en de overheid voert een actief beleid ten aanzien van economische groei en herverdeling, zoals ondermeer blijkt uit de stimuleringsmaatregelen van meer dan USD 500 miljard tijdens de meest recente financieel-economische crisis. De financiële bijdrage van de NOCs aan de staatsinkomsten is echter gering. De gezamenlijke betalingen van drie grote NOCs aan de staat bedragen in 2004 nog 25% van het fiscale inkomen van de centrale overheid. Inmiddels is dit aandeel echter gedaald tot ongeveer 8%. CNOOCs bijdrage in 2008 is bovendien maar 1% van het fiscale inkomen van de staat en het belang van inkomsten uit deze NOC is voor de Chinese staat dan ook klein. De NOCs dragen echter wel bij aan de legitimering van het regime door hun bijdrage aan de nationale leveringszekerheid en diversificatie, de levering van gesubsidieerde producten aan de binnenlandse markt, en voorziening van banen en sociale faciliteiten. Voor CNOOC is overigens met name de bijdrage aan de leveringszekerheid en diversificatie van energiebronnen van belang. Zoals al in de inleiding werd gesteld, is dit ook voor de overheid een belangrijke drijfveer, omdat de economische groei sterk samenhangt met de (toenemende) import van energie.212
Uit bovenstaande behandeling van de Chinese staat komt naar voren dat deze te kenmerken is als globalizing. Ondanks zijn complexiteit is het regime immers gebaseerd op de grondwettelijke dominantie van één partij, de CCP, en daarmee autoritair. Dit regime is echter niet afhankelijk van de inkomsten uit de oliesector,
211
‘IHS Global Insight report. China (Country Intelligence)’, IHS Global Insight, 7, 28 en 44-45; IHS Global Insight database, geraadpleegd op 6 juli 2010
212
‘China National Offshore Oil Corporation (CNOOC). Strategy & performance profile’, PFC Energy, 11, 13;
‘China National Petroleum Corporation (CNPC). Strategy & performance profile’ National Oil company strategies Service (NOCS), PFC Energy, maart 2010, 5, 55;
‘China Petrochemical Corporation (Sinopec Group). Strategy & performance profile’ National Oil company strategies Service (NOCS), PFC Energy, augustus 2009, 4, 41;
Xin, M en Andrews-Speed, P. 'The overseas activities of China's national oil companies. Rationale and outlook', Minerals & Energy. Raw materials report, 21 (2006) 1 17-30, aldaar 19-20
maar kan daarvoor leunen op een diversifiërende economie. Bij de economische ontwikkeling speelt de oliesector echter wel een belangrijke rol, omdat deze ontwikkeling mede gebaseerd is op de zekerheid en toename van de energie-import. Economische groei is echter niet meer de enige manier van het regime om haar macht te legitimeren. Zij moet bijvoorbeeld ook zorg dragen voor een evenwichtigere verdeling van de welvaart en de bestrijding van corruptie en vervuiling.
Oprichting en doelstellingen van de NOC
De ontwikkeling van de oliesector begint in 1953 als de CCP het eerste vijfjarenplan opstelt. Het hoofddoel hiervan is de economie te ontwikkelen in lijn met de communistische ideologie en het plan is vooral gericht op de ontwikkeling van de zware industrie. Eén van de doelstellingen van het plan is het uitbreiden van de olieproductie. Op dit laatste gebied is het beleid zeer succesvol. Dit is mede dankzij de vondst van het Daqingveld, nog steeds het grootste veld van China, in 1959 en ondanks de verwoestende effecten van de Grote Sprong Voorwaarts. Dankzij de verdere ontwikkeling van dit zeer grote veld is China ook in de jaren ’60 zelfvoorzienend op oliegebied. Deze nationale zelfvoorziening is ook een belangrijk onderdeel van Mao’s denken. Dit blijkt ook uit het algemene economische en handelsbeleid onder zijn leiding. Zoals later duidelijk zal worden, verandert dit beleid onder Deng Xiaoping. Het gedachtegoed is echter nog steeds aanwezig in het denken van veel van de huidige leiders. 213
Tijdens het derde en vierde vijfjaren plan (1966-1975) blijft de binnenlandse productie toenemen, zelfs tijdens de Culturele Revolutie. Dit komt vooral door verbeterde productiemethoden bij Daqing en de ontdekking en ontwikkeling van het Shengliveld, het grootste veld van China na Daqing. Al deze ontwikkelingen vinden plaats onder de directe leiding van de staat. De velden vormen daarbinnen individuele Chinese socialist enterprises, ook wel danweis, en vallen binnen de
213
Arruda, M.E. en Li, K-Y., ‘China’s energy sector. Development, structure and future’, China law & practice, 17 (2003) 9 12-17, aldaar 12-13;
Ding, Y, ‘The party, the oil companies, and energy security. Who determines Chinese policy?’, Giorgia State University
http://digitalarchive.gsu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1019&context=political_science_theses
verantwoordelijkheid van het ministerie voor de Petroleum Industrie (vanaf hier ministerie van Petroleum) en dat van Geologie en Mijnen. Als Deng Xiaoping in 1978 aan de macht komt is de oliesector dan ook nog volledig genationaliseerd en gemonopoliseerd door de staat.214
Het beleid van deze hervormingsgezinde leider brengt belangrijke veranderingen met zich mee. Voor de oliesector zijn de maatregelen gericht op de introductie van beperkte marktwerking, buitenlandse participatie in de ontwikkeling van de offshore sector en het mogelijk maken van de import van technologie en kapitaal. Zo wordt in 1982 het eerste Chinese gebied, de Zuid Chinese Zee, geopend voor buitenlandse bedrijven, in 1992 gevolgd door de Bohai Baai. Overigens wordt in 1985 ook een aantal onshore gebieden opengesteld voor buitenlandse exploratie, dit is echter in die tijd niet relevant voor CNOOC.215
Door deze veranderingen in het beleid, verandert ook de structuur van de nationale oliesector. Al in 1978 begint de overheid namelijk onderhandelingen met IOCs over investeringen in de Chinese offshore reserves. De IOCs vinden de structuur van de Chinese oliesector echter te gecompliceerd en menen dat er teveel onderdelen van de overheid zeggenschap hebben om tot eenduidige afspraken te komen. Om tegemoet te komen aan de westerse bedrijven, die één entiteit, met een duidelijke jurisdictie over offshore activiteiten, willen om zaken mee te doen, besluit de overheid een NOC op te zetten. Ze baseert zich daarbij op wat ze als best practices beschouwt, voornamelijk Statoil en Pertamina. In 1981 zijn de contouren van deze nieuwe entiteit duidelijk, maar de status binnen het overheidsstelsel is nog niet beslist, want er zijn drie mogelijkheden: bureau, algemeen bureau en ministerie. Het duurt uiteindelijk tot 1982 voordat CNOOC wordt opgericht, met als status algemeen bureau. Hiermee is de NOC hoger dan een bureau, maar lager dan de andere optie, een ministerie.216
214
Arruda, M.E. en Li, K-Y., ‘China’s Energy Sector: Development, Structure and Future’, 12-13; Lewis, S.W., ‘Privatizing China's state-owned oil companies’, China and long-range Asia energy security. An analysis of the political, economic and technological factors shaping Asian energy markets, James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University
http://www.bakerinstitute.org/publications/privatizing-chinas-state-owned-oil-companies (1999, geraadpleegd 29 mei 2010) 7-12
215
Arruda, M.E. en Li, K-Y., ‘China’s Energy Sector: Development, Structure and Future’, 14
216
Lieberthal, K. En Oksenberg, M., Policy Making in China: Leaders, Structures, and Processes, Princeton University Press (Princeton en Oxford 1988) 123-5
De belangrijkste doelstellingen die het bedrijf bij zijn oprichting meekrijgt zijn direct af te leiden uit de Exploitation of Offshore Petroleum Resources in Cooperation with Foreign Parties Regulations. Deze worden een maand voor de oprichting van de NOC