Inleiding
Kazachstan is het thuisland van de tweede NOC in dit onderzoek, KazMunaiGaz (KMG). Het land was tot 1991 onderdeel van de Sovjet-Unie en is nog steeds lid van de Commonwealth of Independent States (CIS). De bewezen reserves van Kazachstan worden geschat op 39 miljard vaten. Daarmee heeft het tot ongeveer 3.3 procent van de wereldreserves.106 Een vergelijking van de productie, 1.43 miljoen boe/d, en reserves laat echter zien dat er nog veel ruimte tot groei van de rol van het land op de mondiale oliemarkt is. Deze productie is namelijk slechts 1.7 procent van de totale wereldproductie. Bovendien consumeert het land zelf maar een klein deel van zijn productie, waardoor het netto 1,19 miljoen boe/d exporteert.107
De potentiële groei zou bovenop de reeds gerealiseerde sterke productiegroei komen. Hoewel tijdens de Sovjet-Unie periode de potentiële olievoorraden in Kazachstan wel bekend waren, werden deze namelijk maar mondjesmaat geëxploiteerd. De maximale productie kwam daarbij in 1991 op ongeveer 570.000 bbl/d uit. Na de onafhankelijkheid in 1991 liep de olieproductie bovendien tot 1994 terug met 20% tot 414.000 bbl/d. Inmiddels is de productie dus meer dan verdrievoudigd.108
De Kazachse staat
Sinds de onafhankelijkheid van de Sovjet-Unie is het Kazachse regime aan te duiden als semiautoritair. Dat wil zeggen dat er wel presidentiële en parlementaire verkiezingen zijn, maar dat de winnaar feitelijk al vaststaat. Er is ook een redelijk consistente toepassing van rechtssysteem. Dit alles dient echter ter legitimering van de huidige machthebbers. Daar komt bij dat de uiteindelijke macht gecentraliseerd is
106
Ahrend, R. en Tompson, W., ‘Caspian oil in a global context’, Transition studies review, Springer-Verlag, 14 2007) 1, 163-187, aldaar 164
107
Analyse op basis van gegevens U.S. Energy Information Administration
108
Tompson, W., ‘Caspian oil in a global context’. Conference paper voor het Europe-Central Asia Forum, 14-16 december 2005 te Krynica, Polen,
http://eprints.bbk.ac.uk/361/1/Caspian_oil_in_global_context.pdf (2006, geraadpleegd 10 januari 2010), 8;
Kaiser, M.J. en Allan G. Pulsipher, A.G., ‘A review of the oil and gas sector in Kazakhstan’, Energy Policy, Elsevier, 35 (2007) 2 1300-1314, aldaar 1302
en voor het overgrote deel bij de president ligt. Hij kan relatief makkelijk wetten veranderen en instituties naar zijn hand zetten, als hij dat nodig vindt.109
Kazachstan staat sinds 1989 onder leiding van Nursultan Nazarbajev. Tot 1991 was hij Eerste Secretaris van de Kazachse Communistische Partij. Na de val van de Sovjet-Unie en de onafhankelijkheid van Kazachstan wordt hij verkozen tot president. Deze functie bekleedt hij nog steeds. Hij heeft vanaf het moment van de onafhankelijkheid geprobeerd de politieke macht sterker te centraliseren. De belangrijkste stap hierin op institutioneel gebied is de ontbinding van het parlement door Nazarbajev in 1995. Hierna voert hij namelijk een nieuwe grondwet in, waarin de centrale uitvoerende macht een sterkere positie krijgt ten opzichte van de juridische en wetgevende macht op nationaal en regionaal niveau. Door deze wijzigingen kan hij in 1998 het aantal regio’s terug brengen van 19 naar 14. Omdat de president ook het recht heeft om de Akims, regionale gouverneurs, te benoemen en ontslaan, kan hij vanaf dat moment beginnen een kleine groep loyale aanhangers vanuit de centrale overheid naar de regio’s te sturen. Zo kan hij er zeker van zijn dat zijn hervormingen consequent worden doorgevoerd.110
Behalve de president en de Akims, zijn de belangrijkste instanties binnen het regime de regering en het parlement, dat bestaat uit twee kamers. Deze zijn echter duidelijk ondergeschikt aan de president. Zo heeft de president de mogelijkheid om decreten vast te stellen die niet onderhevig zijn aan controle van regering of parlement en dezelfde status hebben als wetten. Bovendien kan hij zowel het parlement ontbinden als de premier benoemen en ontslaan.111
Martha Brill Olcott, een bekend auteur over Kazachstan en de Kazachse olie-industrie, maakt duidelijk dat de presidentiële macht ook met betrekking tot de regering groter is dan de officiële macht, die zich beperkt tot de benoeming van de
109
Melvin, N., ‘Authoritarian pathways in Central Asia. A comparison of Kazakhstan, the Kyrgyz Republic, and Uzbekistan’, In: Yaacov Ro'i ed., Democracy and pluralism in Muslim Eurasia, The Cummings Center (Londen en New York 2004) 119-142, aldaar 133-134;
Ostrowski, W., Politics and oil in Kazakhstan, Central Asian studies series, Routledge (Londen en New York 2010) 1-2
110
Ostrowski, W., Politics and oil in Kazakhstan, 46, 51;
Franke, A, Gawrich, A., en Alakbarov, G., ‘Kazakhstan and Azerbaijan as post-Soviet rentier states. Resource incomes and autocracy as a double ‘curse’ in post-Soviet regimes’, Europe-Asia studies, Routledge, 61 (2009) 1 109-140, aldaar 113
111
Tsalik, S. en Ebel, R., Caspian oil windfalls: who will benefit? Caspian revenue watch, Open Society Institute, Central Eurasia Project (New York 2003) 138
premier. Want hoewel de premier officieel de andere leden van het kabinet benoemt, kan hij dit alleen met de toegezegde steun van de president. Bovendien stelt ze dat op een gelijke wijze de president geraadpleegd wordt bij belangrijke benoemingen in de energiesector, die officieel door de minister van Energie worden gedaan. De regering staat dus in dienst van de president.112
De macht van het parlement is nog beperkter dan die van de regering. Het heeft ondanks enkele recente maatregelen om zijn formele macht te versterken, geen echte zeggenschap over besluiten van de president. Bovendien zijn alle zetels in het parlement sinds de verkiezingen van 2007 in handen van de Nur Oltan partij, waarvan de president de leider is.113
Om haar macht te legitimeren gebruikt de overheid opbrengsten uit de oliesector voor een groeiend sociaal beleid en diversificatie van de economie. Zoals later duidelijk zal worden, kwamen deze olieopbrengsten in de jaren ’90 voornamelijk uit de privatisering van staatsbedrijven en verkoop van exploratiegebieden. Inmiddels is de oliesector echter zo sterk gegroeid dat in 2008 belastingopbrengsten uit olieproductie van deze sector 45% van de overheidsinkomsten uitmaken. Dit terwijl het aandeel volgens het Internationaal Monetair Fonds in 2001 nog maar 26% was. Het IMF verwacht bovendien dat dit percentage in de toekomst ongeveer 50% zal zijn.114
Daar komt nog bij dat de oliesector niet alleen gebruikt wordt om inkomsten te generen die de legitimiteit van de overheid moeten ondersteunen. De Kazachse elite, verdeeld in centrale en regionale elites van politieke en economische actoren, is namelijk de grootste bedreiging voor de huidige machthebbers. President
112
Brill Olcott, M., ‘Kazmunaigaz, Kazakhstan’s national oil and gas company’, The changing role of National Oil Companies (NOCs) in international energy markets, James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University,
http://www.rice.edu/energy/publications/docs/NOCs/Papers/NOC_Kaz_Olcott.pdf (2007 geraadpleegd op 4 april 2010), 23
113
Franke, A, e.a., ‘Kazakhstan and Azerbaijan as post-Soviet rentier states.’, 114
114
‘KazMunaiGaz (KMG). Strategy & performance profile’ National Oil company strategies Service (NOCS), PFC Energy, februari 2009, 7;
Analyse op basis van gegevens van het Internationaal Monetair Fonds:
‘Republic of Kazakhstan. 2009 article IV consultation - Staff report. Supplement and public information notice on the executive board discussion October 2009’, IMF Country report 09/300, Internationaal Monetair Fonds, http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2009/cr09300.pdf (oktober 2009, geraadpleegd 4 april 2010) 31
‘Republic of Kazakhstan: Statistical Appendix’ IMF Country report 05/239, Internationaal Monetair Fonds, http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2005/cr05239.pdf (juli 2005, geraadpleegd 4 april 2010) 24
Nazarbajev wordt dan ook vaak gezien als een strategische speler die deze verschillende elites met elkaar in balans houdt en zich zo in feite boven de partijen plaatst. De combinatie van een sterke presidentiële positie en slechts één sterke belangengroep zou namelijk een conflict kunnen veroorzaken waardoor Nazarbayev zijn macht kwijtraakt. Om zijn positie te behouden, moet hij er dus voor zorgen dat geen enkele groep te sterk wordt. Daartoe is hij de afgelopen jaren begonnen meer technocraten in de top van de overheid te brengen, met name voor de economische en oliegerelateerde onderdelen van de staat. Op deze manier probeert hij meer mensen op topposities te krijgen die alleen loyaliteit aan hemzelf verschuldigd zijn.115
Samengevat is het duidelijk dat Kazachstan een rentier state is. De overheid leunt immers zwaar op inkomsten uit olie om haar macht te legitimeren. Bovendien is de economie (nog) niet genoeg gediversifieerd om zonder de oliesector te kunnen. Binnen dit stelsel is er één centrale machthebber, de president. Hij heeft zijn positie sinds de onafhankelijkheid versterkt, waarbij hij ondermeer gebruik maakt van de verschillende belangen van elitegroepen om het evenwicht tussen hen in stand te houden.
Oprichting en doelstellingen van de NOC
Na de val van de Sovjet-Unie bestaat de Kazachse oliesector uit losse entiteiten die verantwoordelijk zijn voor de productie van een bepaald veld of in bepaalde regio. Door de slechte binnenlandse economische situatie na de onafhankelijkheid hebben deze ‘bedrijven’ geen kapitaal om de nationale olieproductie op peil te houden, laat staan uit te breiden. De overheid besluit daarom buitenlandse bedrijven aan te trekken om de oliesector te ontwikkelen. Hun deelname is niet alleen nodig vanwege kapitaalgebrek. Doordat de binnenlandse reserves technisch moeilijk winbaar zijn, is ook hun kennis essentieel voor de ontwikkeling van de sector. Daar komt nog bij dat de overheid Kazachstan minder afhankelijk wil maken van Rusland. De combinatie
115
Melvin, N., ‘Authoritarian pathways in Central Asia. A comparison of Kazakhstan, the Kyrgyz Republic, and Uzbekistan’, 139;
Kjærnet, H., Satpaev, D. en Torjesen, S., ‘Big business and high-level politics in Kazakhstan. An everlasting symbiosis?’ China and Eurasia Forum Quarterly, Central Asia-Caucasus Institute en Silk Road Studies Program 6 (2008) 1 95-107, aldaar 104;
van deze factoren leidt ertoe dat het overgrote deel van de investeringen in die periode uit Europa en de VS afkomstig is.116
Ook de meeste bestaande olie- en gasbedrijven worden in deze periode geprivatiseerd en komen zo in handen van buitenlandse investeerders of partijen die nauwe banden hebben met de overheid. De overgebleven staatsbelangen in oliebedrijven en de staatsbelangen in nieuwe projecten worden tot 1997 beheerd door het ministerie van Energie en Minerale Grondstoffen (vanaf hier ministerie van Energie). In dat jaar besluit de overheid deze belangen over te dragen aan een nieuwe NOC, Kazakhoil. Hiermee verandert het overheidsbeleid echter niet fundamenteel. De overheid blijft gedurende de jaren ’90 de nadruk leggen op het aantrekken van buitenlands kapitaal en kennis. De NOC is slechts de beheerder van de staatsbelangen, zoals het ministerie dat eerder was.117
Het fundament voor de huidige indeling van de Kazachse oliesector wordt pas aan het begin van de eenentwintigste eeuw gelegd. De overheid kiest daarbij voor twee pijlers. Als eerste wordt met een presidentieel besluit in januari 2001 het Nationale Fonds opgericht. Dit fonds is sterk vormgegeven volgens het Noorse model.118 De doelen van dit fonds zijn enerzijds welvaart voor toekomstige generaties op te bouwen (sparen) en anderzijds staatsinkomsten minder gevoelig te maken voor fluctuaties in de olieprijs (stabilisatie).119
Als tweede worden een jaar later Kazakhoil en National Company ‘Transport of Oil and Gas’ (het in 2001 ontstane fusiebedrijf van de twee olie- en gastransportbedrijven van de staat) samengevoegd tot één nationaal oliebedrijf, KazMunaiGaz (KMG). De belangrijkste beweegredenen voor de overheid hierbij zijn om door middel van een verticaal geïntegreerde NOC de ontwikkeling van de oliesector in Kazachstan te bevorderen en de belangen van de Kazachse staat in de sector beter te beschermen. Bovendien moet de NOC een symbool van nationale
116
Ahrend, R. en Tompson, W., ‘Caspian oil in a global context’, 170
117
Tompson, W., ‘Caspian oil in a global context’, 9-10;
Brill Olcott, M., ‘Kazmunaigaz, Kazakhstan’s national oil and gas company’, 7
118
Santiso, J., ‘Sovereign development funds. Key financial actors of the shifting wealth of nations’ OECD Emerging markets network working paper, Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, http://www.oecd.org/dataoecd/46/61/41944381.pdf (oktober 2008, geraadpleegd 3 mei 2010) 6, 16
119
trots worden en de band tussen de top van de overheid en andere elites versterken.120
Het bedrijf heeft een aantal strategische doelstellingen geformuleerd om de doelen van de overheid te verwezenlijken. Deze strategische doelen vallen grotendeels uiteen in twee categorieën. Aan de ene kant zijn dit staatsgedreven doelstellingen. De belangrijkste hiervan zijn het uitbreiden van het staatsbelang in de meest lucratieve projecten, het diversifiëren van de portfolio van upstreamprojecten in Kazachstan, waarbij de nadruk ligt op het creëren van een balans tussen de VS, Europa, Rusland en Azië, en het uitbreiden en diversifiëren van transportmogelijkheden. Meer in het algemeen stelt het bedrijf zich bovendien “Compliance with strategic interests of the government”121 ten doel. Aan de andere kant heeft KMG commerciële doelstellingen die ook door veel IOCs worden nagestreefd. Hieronder vallen ondermeer het verbeteren van de financiële prestaties, optimalisatie van de eigen portfolio in combinatie met het op middenlange termijn stabiel houden van de productie en het toevoegen van reserves op de langere termijn.122
Uiteraard overlappen de twee hier gedefinieerde categorieën elkaar in zekere mate. Zo kan KMG zowel reserves toevoegen door nieuwe projecten te ontplooien, als door acquisities te doen. Op deze laatste manier breidt het ook het staatsbelang uit, het vertegenwoordigt immers de staat. Soms kan KMG dus doelstellingen uit beide categorieën tegelijkertijd realiseren, het blijft echter van belang een onderscheid te maken, want dit is essentieel om het gedrag van de NOC te verklaren. Daarmee wordt namelijk duidelijk of het als zelfstandig bedrijf of onderdeel van de staat handelt.
Tot slot heeft KMG ook een aantal taken van de staat overgenomen. Zo kreeg het al in 2003 de taak om een zeer grote licensing round te leiden en de biedingen daarin te beoordelen. Deze ronde had betrekking op meer dan 100 Kazachse consessies in
120
Ostowski, W., Politics and oil in Kazakhstan, 57-58, 74;
‘History of the company’, KazMunaiGaz http://lang.kmg.kz/page.php?page_id=1014&lang=2 (2010, geraadpleegd 7 mei 2010)
121
‘Mission’, KazMunaiGaz http://lang.kmg.kz/page.php?page_id=1009&lang=2&parent_id=1008
(2010, geraadpleegd 7 mei 2010)
122
Brill Olcott, M., ‘Kazmunaigaz, Kazakhstan’s national oil and gas company’, 8, 32; ‘KazMunaiGaz (KMG). Strategy & performance profile’, PFC Energy, 18;
de Kaspische Zee. Ook heeft het sinds 2003, samen met het ministerie van Industrie en Handel, een soort toezichthoudende rol ten aanzien van het local content beleid. Dit beleid wordt overigens met name door de Kazakhstan Contract Agency uitgevoerd, maar door zijn positie heeft KMG wel invloed op en inzicht in projecten van andere oliebedrijven123
KMG is dus door de overheid opgericht om zowel bedrijfs- als overheidstaken uit te voeren. Daarbij heeft het als bedrijf bovendien staatsgedreven en commerciële doelstellingen. Daarmee is het duidelijk dat de overheid de NOC als een soort commercieel overheidsonderdeel heeft opgericht. In hoeverre dit invloed heeft op de zelfstandigheid van het bedrijf moet echter hieronder nog blijken.
Aandeelhouderstructuur
Zoals hieronder in de sectie ‘Beschermde status’ duidelijk zal worden, neemt de overheid in de jaren na de oprichting van KMG een aantal maatregelen waardoor zijzelf en KMG een steeds sterkere positie krijgen. Dit betekent echter ook dat de macht in de Kazachse oliesector bij steeds minder spelers komt te liggen. Bovendien kom er in dezelfde periode steeds sterkere geluiden dat het staatsstelsel corrupt is en voornamelijk dient om Nazarbayev, zijn familie en bondgenoten te bevoordelen.124
Om deze geluiden te doen verstommen en om de machtsbalans in stand te houden besluit Nazarbayev KMG op grotere afstand van de overheid te plaatsen. In navolging van Singapores Temasek, verandert hij in 2006 het Nationale Fonds in een staatsholdingmaatschappij, Samruk. Deze krijgt als doelstelling “to streamline the corporate governance of the state companies it manages, including KMG.”125 De president vraagt voormalig British Aerospace voorzitter, Sir Richard Evans, als chairman van Samruk. Hoewel deze niet van onbesproken gedrag is, is hij wel duidelijk een buitenstaander en maakt hij geen deel uit van een van de Kazachse elites. Bovendien voert Nazarbayev vanaf datzelfde jaar een aantal personele
123
‘KazMunaiGaz (KMG). Strategy & performance profile’, PFC Energy, 31; Ostrowski, W., Politics and oil in Kazakhstan, 117;
Ahrend, R. en Tompson, W., ‘Caspian oil in a global context’, 172
124
‘KazMunaiGaz (KMG). Strategy & performance profile’, PFC Energy, 5-8
125
‘Kazakhstan. Major Changes in State Asset Management’, National Oil company strategies Service (NOCS), PFC Energy, 21 oktober 2008, 1
veranderingen door in de top van de overheid en de nationale oliesector. Zoals eerder al werd opgemerkt, komen daarbij technocraten op belangrijke posities terecht, zoals de minister van Energie en de minister van Economische Zaken en Planning (vanaf hier minister van EZ). Ook verwijdert de president zijn twee schoonzonen, Kulibayev en Aliev, uit een aantal invloedrijke posities.126
Aan het einde van 2006 vindt ook binnen de NOC zelf een belangrijke verandering plaats, aan de upstreamkant. KMG verkoopt namelijk een gedeelte van zijn belangrijkste upstreamonderdeel, KazMunaiGaz Exploration and Production (KMG EP), op de Kazakhstan Stock Exchange en London Stock Exchange. Het bedrijf richt zich uitsluitend op onshore productie. Daarbij heeft het bedrijf het recht van voorverkoop voor bestaande en nog te ontwikkelen onshore projecten als zijn moederbedrijf een dergelijk project wil verkopen. Hierdoor kan het zich, zoals later duidelijk zal worden, ontwikkelen tot een nog belangrijkere speler op zijn thuismarkt.127
Met deze veranderingen in de aandeelhoudersstructuur is de huidige situatie echter nog niet bereikt. Eind 2008 besluit Nazarbayev namelijk dat Samruk gecombineerd moet worden met het Kazyna fonds. Dit laatste fonds is oorspronkelijk opgericht om te investeren in strategische niet-oliegerelateerde sectoren en zo innovaties te stimuleren. De fusie heeft een tweetal belangrijke consequenties. Ten eerste verandert de leiding van het fonds. Samruk en Kazyna werden geleid door buitenstaanders, terwijl statutair is vastgelegd dat de board van het nieuwe fonds onder leiding van de premier staat. Verder bepaalt regeringsbesluit 1164 dat ook de ministers van EZ, Financiën, Energie, en Industrie en Handel uit hoofde van hun functie deel uit maken van het bestuur. Buiten hen hebben minstens één onafhankelijke bestuurder en de Managing Director (MD) van het fonds zitting in de board. Daar komt bij dat de MD, Kelimbetov, een technocraat is die voor zijn benoeming hoofd van de presidentiële administratie was. Daarmee is de fusie van de
126
‘KazMunaiGaz (KMG). Strategy & performance profile’, PFC Energy, 8, 15;
Ellis, E., ‘Samruk. The outsider's inside story.’ Euromoney. The journal of the world's capital and money markets, Euromoney 39 (2008) 1, 74-80. Via EBSCOhost, geen paginanummering beschikbaar.
127
‘Investor presentation’, KazMunaiGas Exploration Production,
http://www.kmgep.kz/details/d.php?idf=22&lang=eng (29 december 2006, geraadpleegd 3 mei 2010), 8, 17, 27;
twee fondsen op personeelgebied in lijn met het beleid van Nazarbayev om meer technocraten op topposities te plaatsen.128
Ten tweede heeft het gecombineerde fonds duidelijkere formele taken. Dit betekent ondermeer dat de bedrijven die Samruk eerder beheerde, nu kunnen profiteren van de investeringsfunctie van Kazyna. Voor KMG betekent dit dat het gebruik kan maken van kapitaal vanuit de investeringstak. Ook met betrekking tot het maken en implementeren van overheidsbeleid is er met de fusie een duidelijker formeel onderscheid. Ministeries ontwikkelen daarbij het beleid, terwijl Samruk-Kazyna verantwoordelijk is voor de implementatie ervan. Daarbij rapporteert het fonds officieel aan de regering, maar gezien de samenstelling van de board en het belang van het fonds in de nationale economie is het aannemelijk dat de board in feite directe verantwoording aan de president aflegt.129
Binnen deze huidige structuur heeft Samruk-Kazyna de bevoegdheid om de board van KMG, de CEO en de first vice-presidents te benoemen. Bovendien stelt het fonds