A-G advocaat-generaal
art. artikel
AWR Algemene wet inzake rijksbelastingen Besluit IB 1941 Besluit op de Inkomstenbelasting 1941
BFH Bundesfinanzhof
bijv. bijvoorbeeld
BMKB-regeling Borgstellingsregeling Midden en Kleinbedrijf BNB Beslissingen in Belastingzaken. Nederlandse
Belas-tingrechtspraak
bv besloten vennootschap
BW Burgerlijk Wetboek
CBS Centraal Bureau voor de Statistiek
CPB Centraal Plan Bureau
dga directeur-grootaandeelhouder
e.a. en andere
EER Europese Economische Ruimte
EG Europese Gemeenschap
EIM Economisch Instituut Midden- en Kleinbedrijf
enz. enzovoort
EPMF European PROGRESS Microfinance Facility ESB Economisch-statistische berichten EStAL European State Aid Law Quarterly
EStG Einkommensteuergesetz
EVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden FBN Fiscale Berichten voor het Notariaat
FED FED Fiscaal Weekblad
FOR fiscale oudedagsreserve
FTV Fiscaal Tijdschrift Vermogen GO Garantie Ondernemingsfinanciering GvEA EU Gerecht van Eerste Aanleg Europese Unie
GW Grondwet
HEO Handreiking Evaluatieonderzoek
HR Hoge Raad der Nederlanden
HvJ EU Hof van Justitie Europese Unie
IVBPR Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
IW 1990 Invorderingswet 1990 Jurispr. jurisprudentie
KB Koninklijk Besluit
KvK Kamer van Koophandel
LTO Land- en Tuinbouw Organisatie M&M Markt en mededinging
MBB Maandblad Belastingbeschouwingen
MBI management buy in
MBO management buy out
MF Microfinanciering
MKB midden- en kleinbedrijf
NJ Nederlandse Jurisprudentie
NJB Nederlands Juristenblad
NSW Natuurschoonwet 1928
NTER Nederlands tijdschrift voor Europees recht NTFR Nederlands Tijdschrift Fiscaal Recht
NTFRB NTFR Beschouwingen
o.a. onder andere
OESO Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
ov openbare vennootschap
ovr openbare vennootschap met rechtspersoonlijkheid
p. pagina
Pb.EG Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen
r.o. rechtsoverweging
RPE Regeling periodiek evaluatieonderzoek en beleidsin-formatie
RZO Raad voor het Zelfstandig Ondernemerschap S&E schenk- en erfbelasting
SER Sociaal Economische Raad
SEW Tijdschrift voor Europees en economisch recht SGO Subsidieregeling starten, groeien en overdragen van
ondernemingen
SRA Samenwerkende registeraccountants & accountants-administratieconsulenten
Stb. Staatsblad
Stcrt. Staatscourant
SW 1956 Successiewet 1956
SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid
t/m tot en met
TFB Tijdschrift voor formeel belastingrecht TFO Tijdschrift voor Fiscaal Ondernemingsrecht
Uitv.besch. SW 1956 Uitvoeringsbeschikking Successiewet 1956 Uitv.besl. IB 2001 Uitvoeringsbesluit inkomstenbelasting 2001 Uitv.besl. SW 1956 Uitvoeringsbesluit Successiewet 1956 Uitv.reg. Uitvoeringsregeling
Uitv.reg. IW 1990 Uitvoeringsregeling Invorderingswet 1990 Uitv.reg. S&E Uitvoeringsregeling schenk- en erfbelasting
UK United Kingdom
UWV Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen
V-N Vakstudie Nieuws
VNO-NCW Verbond van Nederlandse Ondernemingen – Neder-lands Christelijk Werkgeversverbond
vof vennootschap onder firma
WBR Wet op belastingen van rechtsverkeer Wet DB 1965 Wet op de dividendbelasting 1965 Wet IB 1964 Wet op de inkomstenbelasting 1964 Wet IB 2001 Wet inkomstenbelasting 2001 Wet OB 1968 Wet op de omzetbelasting 1968 Wet VPB 1969 Wet op de vennootschapsbelasting 1969
WFR Weekblad Fiscaal Recht
1
Inleiding
1.1 A A N L E I D I N G V O O R H E T O N D E R Z O E K
1.1.1 Twee eerder gesignaleerde problemen
In de Nederlandse fiscale wetgeving zijn 15 bedrijfsopvolgingsfaciliteiten opgenomen die van toepassing kunnen zijn bij de overdracht van de ene natuurlijke persoon aan de andere van een onderneming of de aandelen in een vennootschap die een onderneming drijft. Dit onderzoek staat in het teken van de kwaliteit van deze fiscale bedrijfsopvol-gingswetgeving. Aanleiding voor dit onderzoek zijn twee problemen die bij eerder ver-richt onderzoek naar deze bedrijfsopvolgingsfaciliteiten naar voren zijn gekomen:1
1. de wetgever heeft geen onderzoek gedaan naar de noodzaak, de effectiviteit en de doel-matigheid van de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten, en
2. er is sprake van complexe wetgeving mede vanwege het feit dat een palet van bedrijfs-opvolgingsfaciliteiten bestaat, die niet op elkaar zijn afgestemd.
Hierna ga ik kort op deze twee problemen in.
1.1.2 Onderzoek naar noodzaak, effectiviteit en doelmatigheid ontbreekt
Het eerste probleem is dat de faciliteiten zijn ingevoerd, verruimd en behouden, zonder dat onderzoek heeft plaatsgevonden naar de noodzaak, de effectiviteit (doeltreffendheid) en de doelmatigheid ervan. Het is hierdoor onduidelijk of en in welke mate zich een pro-bleem voordoet en of de faciliteiten op een effectieve en proportioneel doelmatige wijze bijdragen aan het oplossen van dit probleem. Deze constatering staat niet op zich. De Algemene Rekenkamer heeft op 18 maart 1999 een onderzoek afgerond naar de werking van de fiscale stimuleringsregelingen.2 De conclusie is dat bij de meeste fiscale stimule-ringsregelingen een onderzoek naar de noodzaak en het effect (en de controle daarop) ont-breekt. Bovendien is veelal verzuimd de voor- en nadelen van de regeling vast te leggen, terwijl juist alleen op basis van een goede vaststelling daarvan een afgewogen beslissing kan worden genomen over de invoering van een fiscale stimuleringsmaatregel. Uit ver-volgonderzoeken uit 2003, 2008 en 2010 blijkt dat op deze punten enige verbetering is aangebracht, maar dat nog steeds onvoldoende inzicht bestaat in bijvoorbeeld de uitvoe-ringskosten en de effectiviteit van bepaalde regelingen.3
De bedrijfsopvolgingsfaciliteiten zijn in ieder geval nog niet onderzocht op hun noodzaak, effectiviteit en doelmatigheid. In een brief van 22 juli 2010 heeft minister van Financiën De Jager, mede namens de minister van Economische Zaken, de Tweede Kamer laten weten dat op korte termijn geen evaluatieonderzoek zal plaatsvinden naar de
bedrijfsop-1 O.a. Hoogeveen 2004 en Hoogeveen 2005a.
2 Rapport Belastingen als beleidsinstrument 1999, Kamerstukken II, 1998-1999, 26 452, nr. 2. 3 Rapport Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer,
Kamerstuk-ken II, 2002-2003, 28 831, nr. 2, p. 89-92; Rapport Belastingen als beleidsinstrument. Terugblik 2008, Kamerstukken II, 2008-2009, 26 452, nrs. 5-6, p. 5-6 en p. 11 en 13 en Rapport Inzicht in
belastinguit-gaven, specifieke uitkeringen en subsidies, p. 16. Rapport aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief
volgingsfaciliteiten.4 De redenen zijn ten eerste dat de cijfers om de bedrijfsopvolgingsfa-ciliteiten te evalueren op hun doelbereik, doeltreffendheid (effectiviteit) en doelmatig-heid (efficiëntie) bij de Belastingdienst niet voorhanden zijn. Ten tweede valt volgens de minister uit de relevante wetenschappelijke literatuur niet goed af te leiden wat de effec-ten van de regelingen zijn in hun praktische toepassing en uitwerking. Ten derde hebben er met ingang van 1 januari 2010 enkele belangrijke wetswijzigingen plaatsgevonden, zodat het volgens de minister raadzamer is om eerst over enkele jaren een evaluatieon-derzoek te doen aan de hand van de dan beschikbare data. Staatssecretaris Weekers heeft eind 2010 aangegeven dat de evaluatie over twee jaar zal worden verricht.5 Tevens heeft hij daarbij de toezegging gedaan reeds eerder een evaluatie te verrichten naar de gediffe-rentieerde vrijstelling voor de schenk- en erfbelasting.
Dat geen inzicht bestaat in de noodzaak, effectiviteit en doelmatigheid van de faciliteiten kan er aan de ene kant toe leiden dat – eigenaren van – ondernemingen faciliteiten krijgen die dat in het geheel niet nodig hebben (cadeau-effect), terwijl aan de andere kant onder-nemingen die de faciliteiten wel nodig hebben deze wellicht niet krijgen. Beide situaties zijn zowel uit het oogpunt van rechtmatigheid van de bedrijfsopvolgingswetgeving als uit het oogpunt van het voeren van goed economisch beleid onwenselijk. In dit onderzoek zal onder andere aandacht worden besteed aan de noodzaak, de effectiviteit en de doelmatig-heid van de bedrijfsopvolgingswetgeving, waarbij zowel uitspraken zullen worden gedaan over de rechtmatigheid van de wetgeving als over het gevoerde economische beleid.
1.1.3 Complexe wetgeving en afstemmingsproblemen
Het tweede probleem is dat sprake is van complexe wetgeving en dat er een palet bestaat van bedrijfsopvolgingsfaciliteiten, die niet onderling op elkaar zijn afgestemd. Voor de heffing van de inkomstenbelasting, de schenk- en erfbelasting en de overdrachtsbelasting bestaan 22 verschillende fiscale regelingen die van toepassing kunnen zijn bij een bedrijfsoverdracht; 15 daarvan zijn uitdrukkelijk bedoeld als bedrijfsopvolgingsfaciliteit (zie § 3.4.1). Aangezien aan deze bedrijfsopvolgingsfaciliteiten verschillende voorwaarden zijn verbonden, zijn zij niet op elkaar afgestemd. Onder andere vanwege het gebrek aan afstemming is complexe wetgeving ontstaan.6 Heithuis vraagt zich ter zake bijvoorbeeld af of de ondernemer en zijn adviseur door de bomen het bos nog wel zien.7 Ook is het de vraag of de bedrijfsopvolgingswetgeving belanghebbenden voldoende rechtszekerheid biedt.8 Complexe wetgeving vraagt immers geregeld om nadere uitleg.9 Daarnaast kan de ingewikkeldheid van de bedrijfsopvolgingswetgeving ertoe leiden dat rechtsongelijkheid ontstaat tussen ondernemers.10 De ondernemer is aangewezen op een adviseur. Indien hij daar geen gebruik van maakt of de kennis bij de adviseur onvoldoende is, bestaat de kans dat de faciliteiten niet worden gebruikt op de wijze waarvoor zij zijn bedoeld. Hierdoor kan de doeltreffendheid en doelmatigheid van de bedrijfsopvolgingswetgeving eveneens worden ondermijnd.11 Ten slotte kan de complexiteit van de wetgeving leiden tot uitvoe-ringsproblemen bij de Belastingdienst.12 Uit het enquêteonderzoek dat ik in
samenwer-4 Brief van de minister van Financiën van 22 juli 2010, kenmerk AFP/2010/0319 U. Kamerstukken II, 2009-2010, 32 123 IXB, nr. 17.
5 Handelingen I, 2010-2011, nr. 13, p. 5 rk. Zie ook Kamerstukken I, 2010-2011, 32 504, G, p. 4. 6 Zie voor andere oorzaken hoofdstukken 12 en 13.
7 Heithuis, ‘Bedrijfsoverdracht is gevaarlijke horde’, het Financieele Dagblad 15 maart 2006. Het is ove-rigens mijn praktijkervaring dat dit niet het geval is. Uit het enquêteonderzoek blijkt verder dat bijna 60% van de fiscalisten van mening is dat hun collega-fiscalisten niet voldoende op de hoogte zijn van de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten. Burgerhart, Hoogeveen & Egger maart 2009, § 4.5.1. 8 In de nota Zicht op wetgeving is aangeven dat complexe wetgeving ten koste gaat van de
rechts-zekerheid. Nota Zicht op wetgeving 1991, Kamerstukken II, 1990-1991, 22 008, nrs. 1 en 2, p. 30. 9 Happé 1996, p. 31.
10 Niessen 1997, § 7.
11 Zie ook nota Zicht op wetgeving 1991, Kamerstukken II, 1990-1991, 22 008, nrs. 1 en 2, p. 30. 12 Gribnau 2008, § 2.
king met Burgerhart & Egger heb verricht, blijkt in ieder geval dat 87,3% van de fiscalisten van mening is dat de wetgever voorrang moet geven aan een vereenvoudiging van de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten.13
Het feit dat de faciliteiten niet op elkaar zijn afgestemd, leidt niet alleen tot complexe wet-geving, maar heeft ook tot gevolg dat zij met elkaar in conflict kunnen komen. Indien de aan de faciliteiten verbonden voorwaarden van elkaar verschillen, kan de situatie zich voordoen dat bij een bedrijfsopvolging de ene bedrijfsopvolgingsfaciliteit wel van toepas-sing is en de andere niet, terwijl het om een en dezelfde bedrijfsopvolging gaat. Omdat er ook verschillen bestaan tussen IB-ondernemers en aanmerkelijkbelanghouders, komt ten slotte nog de vraag op of de bedrijfsopvolgingswetgeving rechtsvormneutraal is.
Overigens heeft de wetgever bij de wijzigingen van de doorschuifregelingen in de aanmer-kelijkbelangsfeer en de wijzigingen in de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten voor de schenk- en erfbelasting met ingang van 1 januari 2010 gestreefd naar een betere afstemming tus-sen deze faciliteiten.14 Eveneens is daarbij getracht rechtsvormneutraliteit aan te bren-gen, in die zin dat het zo min mogelijk zou moeten uitmaken of een IB-onderneming of een AB-onderneming wordt overgedragen.15 Hierdoor zijn de afstemmingsverschillen weliswaar verminderd, maar zeker nog niet volledig verholpen.
1.1.4 Nader onderzoek vereist
Vanwege de twee hiervoor beschreven problemen heb ik al eerder gepleit voor een nader onderzoek naar de fiscale knelpunten in de praktijk ten aanzien van bedrijfsopvolgingen en de bedrijfsopvolgingsfaciliteiten.16 Aan deze oproep tot nader onderzoek, dat in wezen een onderzoek naar de kwaliteit van de fiscale bedrijfsopvolgingswetgeving inhoudt, heb ik zelf gehoor gegeven. Dit proefschrift is daar de verslaggeving van. Op deze plaats wordt reeds aangegeven dat het onderzoek zich niet zal beperken tot een onderzoek naar de twee gesignaleerde problemen. Om een oordeel te kunnen geven over de kwaliteit van de bedrijfsopvolgingswetgeving moet bijvoorbeeld ook aandacht worden besteed aan de vraag of de faciliteiten in overeenstemming zijn met het hogere recht, zoals de vrijheden in het VwEU. In § 1.3 zal het toetsingskader worden gegeven.
1.1.5 Indeling van het hoofdstuk
Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd. In § 1.2 zal nader worden ingegaan op het belang en de relevantie van het onderzoek. In § 1.3 wordt aangegeven hoe de kwaliteit van (fis-cale bedrijfsopvolgings)wetgeving getoetst kan worden. In § 1.4 worden enige afbakenin-gen gegeven met betrekking tot het onderzoek. In § 1.5 is de probleemstelling geformu-leerd en in § 1.6 wordt aangegeven op welke wijze het onderzoek is verricht. In § 1.7 ten slotte is de opbouw van het onderzoek opgenomen.
13 Burgerhart, Hoogeveen & Egger maart 2009, § 4.5.1.
14 Zie o.a. Kamerstukken II, 2009-2010, 32 129, nr. 3, p. 5, 32, 40-43.
15 Zie o.a. Kamerstukken II, 2008-2009, 31 930, nr. 3, p. 5 en 42-43 (schenk- en erfbelasting) en Kamerstukken II, 2009-2010, 32 129, nr. 3, p. 5 en 32 (doorschuifregelingen).
16 Hoogeveen 2005a, § 6.3.1. Daarbij heb ik aangegeven dat aan de hand van de uitkomsten van een dergelijk onderzoek mogelijk faciliteiten ontworpen zouden kunnen worden, die zo veel moge-lijk (1) toegespitst zijn op de praktijk, (2) niet leiden tot het nemen van economisch irrationele beslissingen, (3) voor iedere relevante heffing van toepassing zijn, (4) rechtsvormneutraal zijn en (5) recht doen aan een rechtvaardige en uitvoerbare belastingheffing van ondernemers enerzijds en niet-ondernemers anderzijds en tussen ondernemers onderling.
1.2 R E L E V A N T I E V A N H E T O N D E R Z O E K
1.2.1 Inleiding
Het onderzoek is allereerst van belang in het kader van het verbeteren van de kwaliteit van de fiscale bedrijfsopvolgingswetgeving (§ 1.2.2). Ten tweede is het onderzoek van belang vanwege het feit dat de problematiek rondom bedrijfsopvolgingen maatschappe-lijk relevant is (§ 1.2.3.1), waardoor er zowel op nationaal als op Europees niveau veel beleidsmatige aandacht bestaat voor het onderwerp (§ 1.2.3.2). Ten slotte is het in het belang van de economie dat een bedrijfsopvolging niet leidt tot onnodige sluiting van ren-dabele ondernemingen (§ 1.2.3.3).
1.2.2 Verbeteren van de kwaliteit van de bedrijfsopvolgingswetgeving
1.2.2.1 Algemeen
Goede kwaliteit van wetgeving is noodzakelijk voor de geloofwaardigheid van de wetge-ver en daarmee van de owetge-verheid in het algemeen; tekortschietende kwaliteit van de wet-geving kan het beleid van de overheid immers frustreren.17 In de nota Zicht op wetgeving uit 1991 zijn zes groepen kwaliteitseisen genoemd die kunnen bijdragen aan een kwalita-tief betere wetgeving. Dit zijn de volgende zes groepen:18
1. Rechtmatigheid en verwerkelijking van rechtsbeginselen. 2. Onderlinge afstemming.
3. Eenvoud, duidelijkheid en toegankelijkheid. 4. Doeltreffendheid en doelmatigheid. 5. Subsidiariteit en evenredigheid. 6. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Deze eisen zouden volgens de nota Zicht op wetgeving een centrale rol moeten spelen bij het algemene wetgevingsbeleid, en dan zowel tijdens de wetgevingsprocedure als bij de evaluatie van wetgeving achteraf.19
De twee problemen die in § 1.1 zijn beschreven, rechtvaardigen de vraag of de bedrijfsop-volgingswetgeving aan de zes genoemde kwaliteitseisen voldoet. Het is dan ook van belang om onderzoek te doen naar de kwaliteit van de bedrijfsopvolgingswetgeving. Het onderzoek dient ertoe om aanbevelingen te doen, die zullen leiden tot een betere kwali-teit van de bedrijfsopvolgingswetgeving. De kwalikwali-teitseisen uit de nota Zicht op wetgeving zullen daarbij het uitgangspunt zijn. Hierop wordt in § 1.3 teruggekomen.
1.2.2.2 Wetsevaluatie ex post geeft inzicht en kan leiden tot aanpassing van wetgeving
Bij de invoering van de bedrijfsopvolgingswetgeving heeft de wetgever bepaalde keuzes gemaakt. Deze keuzes zijn veelal ingegeven vanuit een sociaaleconomisch te bereiken doel.20 De beslissing tussen de keuzes van de wetgever wordt rationeler naarmate de
wet-17 Nota Zicht op wetgeving 1991, Kamerstukken II, 1990-1991, 22 008, nrs. 1 en 2, p. 7-8.
18 Nota Zicht op wetgeving 1991, Kamerstukken II, 1990-1991, 22 008, nrs. 1 en 2, p. 8 en 23. In de nota wordt een andere volgorde gehanteerd. Deze volgorde is niet bedoeld om een bepaalde hië-rarchie tussen de eisen weer te geven. In dit onderzoek wordt een andere volgorde gehanteerd waarbij eerst de kwaliteitseisen worden besproken die worden gebruikt bij de juridische evalua-tie (kwaliteitseis 1 t/m 3) en daarna de kwaliteitseisen die bij de beleidsmatige evaluaevalua-tie aan de orde komen (kwaliteitseis 4 t/m 6).
19 Nota Zicht op wetgeving 1991, Kamerstukken II, 1990-1991, 22 008, nrs. 1 en 2, p. 30-31. 20 Zie § 3.4.1 voor de ratio’s van de verschillende bedrijfsopvolgingsfaciliteiten.
gever inzicht heeft in de beschikbare alternatieven en in hun gevolgen.21 Vaak is de situ-atie echter zo gecompliceerd dat het de wetgever aan dit inzicht ontbreekt:22
‘(...) er is dus sprake van onzekerheid. Wetgeven is vaak sturen in de mist. (...) Pas wanneer feitelijke gevolgen optreden ontstaat meer duidelijkheid.’
Hoewel de situatie vooraf complex kan zijn, ontslaat dit de wetgever niet van de verplich-ting om het veronderstelde probleem goed in kaart te brengen en mogelijke oplossingen tegen elkaar af te wegen. Dit wordt ook wel de evaluatie ex ante genoemd. Achteraf kan vervolgens worden onderzocht of de aannames van de wetgever bij de invoering van de wetgeving juist zijn geweest, of hij het juiste alternatief heeft gekozen en of de regeling het beoogde effect heeft. De uitkomsten uit deze evaluatie ex post kunnen dan eventueel aanleiding zijn om op eerder genomen beslissingen (gedeeltelijk) terug te komen:23
‘De evaluator kijkt (...) terug om te kunnen vaststellen welke feitelijke gevolgen eerdere beslissingen hebben gehad. Wanneer de zekerheid groot genoeg is, kunnen met behulp van die kennis uitspraken worden gedaan met het oog op toekomstige beslissingen. Evaluatie van bestaande wetgeving draagt bij aan de vergroting van de rationaliteit van het wetgevingsproces.’
Een dergelijke beleidsevaluatie ex post kan – juist in het belang van de geloofwaardigheid en acceptatie van de wetgever – een beslissende bijdrage leveren aan de rationalisering van beleid.24 In dit onderzoek zal een beleidsevaluatie van de bedrijfsopvolgingswetge-ving plaatsvinden.
1.2.2.3 Aandacht voor de kwaliteit van wetgeving
Dit onderzoek past in de aandacht die de wetgever zelf geeft aan de kwaliteit van zijn geving. Sinds het begin van de jaren tachtig maakt de zorg voor de kwaliteit van de wet-geving expliciet deel uit van het regeringsbeleid.25 In de nota Zicht op wetgeving uit 1991 is geconcludeerd dat er naast kwalitatief goede wetgeving ook wetten bestaan die op een of meerdere punten tekort schieten.26 Een belangrijke oorzaak is volgens de nota, dat de overheid vaak nog onvoldoende zicht heeft op de maatschappelijke processen en op de wijze waarop zij bijvoorbeeld via wetgeving op die processen kan inspelen, terwijl in de politieke en bestuurlijke cultuur wetgeving vaak wordt gezien als het middel om maat-schappelijke problemen op te lossen en veranderingen in de samenleving te realiseren.27
Het maatschappelijke en politieke krachtenspel zorgt er volgens de nota dan ook voor dat de inzet van instrumentele regelingen in die context onvermijdelijk is, terwijl niet alleen
21 Winter, Scheltema & Herweijer 1990, p. 27. In gelijke zin de Algemene Rekenkamer die stelt dat alleen op basis van een goede vaststelling van de voor- en nadelen van een instrumentele regeling een afgewogen beslissing kan worden genomen over de invoering van een fiscale stimulerings-maatregel. Rapport Belastingen als beleidsinstrument 1999, Kamerstukken II, 1998-1999, 26 452, nr. 2, p. 15.
22 Winter, Scheltema & Herweijer 1990, p. 27. Zie ook de nota Zicht op wetgeving waarin een soort-gelijke conclusie wordt getrokken. Nota Zicht op wetgeving 1991, Kamerstukken II, 1990-1991, 22 008, nrs. 1 en 2, p. 7. Hierop wordt in § 1.2.2.3 uitgebreider ingegaan.
23 Winter, Scheltema & Herweijer 1990, p. 28. 24 B. Dekker 2006.
25 Aanwijzingen inzake terughoudendheid met regelgeving, Stcrt. 1984, 232. Deze aanwijzingen kwamen als een reactie op het eindbericht van de Commissie-Geelhoed inzake de vermindering en vereenvoudiging van regelgeving. Eindbericht Commissie-Geelhoed, Deregulering van Over-heidsregelingen, Kamerstukken II, 1983-1984, 17 931, nr. 9. Met de nota Zicht op wetgeving 1991 en de Aanwijzingen voor de regelgeving 1992 is de doelstelling niet meer zozeer gericht op het terugdringen van de regelgeving, maar op het verbeteren van de effectiviteit en de bestuurlijke en rechtsstatelijke kwaliteit ervan. Stoop 2005, p. 169.
26 Nota Zicht op wetgeving 1991, Kamerstukken II, 1990-1991, 22 008, nrs. 1 en 2, p. 7 en 8. 27 Nota Zicht op wetgeving 1991, Kamerstukken II, 1990-1991, 22 008, nrs. 1 en 2, p. 7. Van den
het zicht op de maatschappelijke processen ontbreekt, maar de wetgeving veelal ook niet het beoogde resultaat heeft of leidt tot onbedoelde neveneffecten. Volgens de nota Zicht op wetgeving wordt de werking van instrumentele regelingen dan ook overschat:28
‘De mogelijkheden om via wetgeving burgers, bedrijven, instellingen en over-heden (snel) gedragsverandering te realiseren zijn echter beperkt. (...) eerst en vooral is het nodig dat wetgeving beter wordt doorzien en doordacht uit het oogpunt van zinvolheid van het overheidshandelen. Ook met het oog op de kwaliteit van de overheid in algemene zin is verbetering van de kwaliteit van wetgeving noodzakelijk.’
De kwaliteitseisen uit de nota Zicht op wetgeving zijn nader uitgewerkt in de Aanwijzin-gen voor de regelgeving uit 1992. De makers van wetgeving moeten zich aan deze aanwij-zingen houden, Dit betekent dat ministers en staatssecretarissen en de onder hen ressor-terende dienstonderdelen en personen die bij de voorbereiding en vaststelling van