6.1 I N L E I D I N G
Bij de overname van een onderneming heeft de overnemer startkapitaal nodig om het gebouw, de inventaris, de voorraad en de goodwill over te nemen. Overnemers maken in bijna 70% van de gevallen gebruik van geleend geld om het benodigde kapitaal bijeen te krijgen.818 Het verkrijgen van deze financiering wordt regelmatig als hinderpaal genoemd bij een bedrijfsoverdracht. Steeds meer ondernemers zien het vinden van een draagkrach-tige opvolger dan ook als een probleem (§ 5.7.6). Door de kredietcrisis zijn de problemen (tijdelijk) groter geworden.819
In § 5.7.10.2 is aangegeven dat de verschuldigde belasting onderdeel uitmaakt van de financiering van de bedrijfsovername en daarmee ook van het financieringsprobleem. Indien sprake is van falen van de financieringsmarkt, kan de overheid maatregelen tref-fen teneinde dit marktfalen op te lossen. Vandaar dat in dit hoofdstuk onderzoek wordt gedaan naar het financieringsprobleem bij bedrijfsopvolgingen. Onderzocht zal worden wat de oorzaken zijn van het financieringsprobleem, wat mogelijke oplossingen vanuit de markt zouden kunnen zijn, en/of er reden is voor de overheid om in te grijpen en op welke wijze dat dan het beste kan gebeuren.
Om hierover uitspraken te kunnen doen, zullen in § 6.2 eerst enige algemene opmerkingen worden geplaatst over het functioneren van de financieringsmarkt en de vormen van marktfalen die zich daarbij kunnen voordoen. In § 6.3 wordt vervolgens onderzoek gedaan naar het functioneren van de financieringsmarkt in Nederland. In § 6.4 gebeurt hetzelfde ten aanzien van de financieringsmarkt voor bedrijfsopvolgingen. Voor de knelpunten die daarbij naar voren komen, wordt in § 6.5 aangegeven welke mogelijke maatregelen vanuit de markt zelf kunnen worden ondernomen om deze knelpunten het hoofd te bieden. In § 6.6 wordt antwoord gegeven op de vraag of er reden bestaat voor de overheid om in te grij-pen in de financieringsmarkt voor bedrijfsopvolgingen en zo ja, op welke wijze dat het beste zou kunnen plaatsvinden.820 Ik sluit dit hoofdstuk af met een conclusie in § 6.7.
Uitgangspunt is dat het gaat om de financiering van private ondernemingen, die geen acti-viteiten verrichten op het terrein van het publieke belang.821
818 EIM oktober 2006 (Oudmaijer), p. 10. Starters hebben in 60% van de gevallen een financiering nodig. Overigens geeft 16% van de overnemers aan een knelpunt te zien in de liquiditeitspositie, tegenover 19% van de startende ondernemers (p. 15).
819 Uit onderzoek van het EIM blijkt dat voor het MKB een verscherping van de kredietvoorwaarden zichtbaar is. Zakelijk krediet is duurder geworden en leningen lopen korter. Aangezien de solva-biliteit van MKB-bedrijven is verslechterd, ontstaat een probleem bij het aantrekken van vreemd vermogen. EIM juni 2010 (Verhoeven e.a.), p. 6 en p. 7.
820 Er bestaan diverse kredietfinancieringsmaatregelen die beogen financieringsproblemen (bij bedrijfsopvolgingen) weg te nemen. Dit betreft zowel fiscale als niet-fiscale maatregelen. Deze zijn besproken in hoofdstuk 3 respectievelijk hoofdstuk 4.
821 Indien het publieke belang in geding is, zou de overheid kunnen besluiten om in te grijpen omdat het voortbestaan van de activiteiten noodzakelijk is voor het publieke belang. Denk hierbij bij-voorbeeld aan onderwijsinstellingen of het openbaar vervoer.
6.2 MA R K T W E R K I N G E N M A R KT FA LE N O P D E F I N A N C I E R I N G S M A RK T A L G E M E E N
6.2.1 Inleiding
Indien de markt goed functioneert, is de markt Pareto-efficiënt: niemand kan nog beter af zijn, zonder dat een ander daarvan slechter wordt. Markten die goed functioneren, stimu-leren bedrijven tot concurrentie op kwaliteit en prijs.822 Voor een goede marktwerking is vereist dat de markt aan bepaalde technische voorwaarden voldoet. Voorwaarden zijn onder meer dat er voldoende vragers en aanbieders zijn, dat er volledige informatie en dus markttransparantie bestaat, en dat geen sprake is van externe effecten of collectieve goe-deren.823 Ten slotte moet vertrouwen bestaan in het marktwerkingssysteem.824 Meer con-creet moet vertrouwen bestaan in de kapitaalmarkt. Adam Smith verwoordde dit reeds in 1776 als volgt:825
‘Als het volk van een land zo’n vertrouwen heeft in het fortuin, de voorzichtig-heid en de voorzienigvoorzichtig-heid van een bepaalde bankier, dat het lijkt alsof hij op elk moment op de vraag tot uitbetaling van schuldpapier kan antwoorden, dan heeft dit schuldpapier dezelfde ruilwaarde als goud- en zilvergeld, vanuit het vertrouwen dat dergelijk geld op elk moment van hen kan zijn.’
Als aan de genoemde voorwaarden wordt voldaan, kan wiskundig worden bewezen, dat op die manier het zogenoemde Pareto-optimum wordt bereikt. Wetenschappelijk is aan-getoond dat de markt kan leiden tot een optimale allocatieve efficiëntie, waardoor de col-lectieve welvaart wordt gemaximaliseerd.826 In deze situatie bestaat geen reden voor de overheid om in te grijpen in de markt (§ 6.2.2).
Indien de markt niet goed functioneert, is sprake van marktfalen dat al dan niet perma-nent kan zijn. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij collectieve goederen, in geval van monopolies en bij een gebrek aan informatie.827 Marktfalen is in de economische theorie reden voor betrokkenheid van de overheid.828 De overheid moet ingrijpen (§ 6.2.2) waarbij overigens nog niets is gezegd over de wijze waarop de overheid moet ingrijpen (§ 6.2.3 en § 6.2.4).
6.2.2 Ingrijpen bij marktfalen
Banken zijn private ondernemingen, zodat het in beginsel aan hen is om te bepalen of zij wel of geen kredieten verstrekken.829 Indien er rationeel gezien redenen bestaan om de financiering niet te verstrekken, is dat geen reden voor de overheid om in te grijpen. Als-dan vindt een natuurlijke selectie plaats tussen rendabele en niet-rendabele ondernemin-gen. De minister van Economische Zaken verwoordt dit uitgangspunt als volgt:830
822 Marktwerking zet bedrijven aan om effectief te opereren, om economische waarde te creëren en deze waarde te delen met hun afnemers. CBS 2006, p. 41.
823 Van Mierlo 2001, § 2. Uit een onderzoek van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid blijkt overigens dat (te) veel informatie en (te) veel aanbod niet per definitie leidt tot goede markt-werking. WRR 2007 (Tiemeijer, Thomas & Prast (red.)).
824 Winsemius 2001, p. 52.
825 Smith 1776, p. 13 (Vertaling Stouthuysen).
826 Hoe deze collectieve welvaart moet worden verdeeld, is een politieke kwestie en wordt mede bepaald aan de hand van de sociaaleconomische doelstellingen.
827 Van Mierlo 2001, § 3.
828 Zie Van Mierlo 2001, § 4 en Winsemius 2001, p. 42. 829 Dit ligt anders voor De Nederlandsche Bank.
‘De indruk is dat de markt, hoe vervelend ook, op dit moment gewoon zijn werk doet. Dat is vervelend in vele gevallen, maar wij willen en kunnen vanuit onze visie de banken of de staat niet dwingen tot het nemen van onverantwoorde risico’s. Allerlei andere initiatieven, zoals een ondernemersdesk en een kredie-tintermediair, zijn welkom en kunnen misschien hier en daar pleisters op won-den plakken, maar dat wil niet zeggen dat de wonwon-den snel genezen zullen zijn.’
Wel moet er volgens de minister voor worden gezorgd dat het kapitaalinstrumentarium op orde is en op orde blijft.831 Hierbij doelt de minister op bepaalde niet-belastinggerela-teerde kredietmaatregelen die reeds zijn getroffen door de overheid. Deze maatregelen hebben kort gezegd met elkaar gemeen dat de overheid (deels) het risico van de financie-ring overneemt, waarbij het de gedachte is dat de bank daarmee over de streep wordt getrokken om tot financiering over te gaan. Voor deze garantstelling moeten de banken provisie betalen aan de overheid. Een aantal van deze maatregelen is besproken in hoofd-stuk 4.
Indien rationeel gezien geen reden bestaat om de financiering te weigeren en de desbe-treffende ondernemingen desondanks geen krediet wordt verleend, is sprake van markt-falen. In dat geval bestaat reden voor de overheid om in te grijpen in de kapitaalmarkt.832
Dit wordt ook door de minister van Financiën onderkend:833
‘Bij legitimiteit gaat het om de vraag of er een reden is voor overheidsingrijpen. Dit hangt primair af van de vraag of de markt suboptimale uitkomsten oplevert.’
Het falen van de financieringsmarkt kan ook volgens de Commissie overheidsmaatrege-len rechtvaardigen. Hierbij kan aan kleine ondernemingen meer steun worden geboden dan aan middelgrote ondernemingen, omdat het marktfalen bij kleine ondernemingen groter is.834 Van Praag geeft bijvoorbeeld aan dat asymmetrische informatie een vorm van imperfecte informatie is die overheidsingrijpen kan rechtvaardigen:835
‘Nieuwe en kleine bedrijven kunnen in de kapitaal- en arbeidsmarkten moeilij-ker vermogen, krediet en personeel scoren – hetgeen wel nodig is als het bedrijf wil groeien – doordat ze geen trackrecord en ervaring hebben. Arbeid- en kapi-taalmarkten werken daardoor niet optimaal.’
De overheid moet overigens ook voorkomen dat banken onverantwoorde risico’s nemen. Banken zijn weliswaar private ondernemingen, maar hebben een verantwoordelijke publieke taak. Banken vervullen immers een belangrijke rol voor het al dan niet hebben van vertrouwen van de consument en het bedrijfsleven in de kapitaalmarkt, hetgeen cru-ciaal is in economische relaties.836 Een gebrek aan vertrouwen doet de kapitaalmarkt bevriezen. Volgens Adam Smith is het bij een gebrek aan zodanig vertrouwen dan ook de taak van de regering om het vertrouwen te herstellen en in de kapitaalmarkt in te grijpen via haar centrale bank.837
831 Kamerstukken II, 2009-2010, 31 311, nr. 46, p. 10 en 11. Zie voor de kredietintermediair en de ondernemersdesk waarnaar in het citaat wordt verwezen § 4.6.2 en § 4.6.3.
832 Dit wil echter nog niet zeggen dat de overheid dus moet interveniëren in de markt (risicoverschui-ving naar de overheid). Zie § 6.2.4 en § 6.6.
833 Zie ook Kamerstukken II, 2004-2005, 29 949, nr. 1, p. 41-42 (brief van de minister van Financiën aan de Tweede Kamer in het kader van de evaluatie van het project ‘Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording’).
834 Zie Verordening (EG) nr. 800/2008 (PbEG 2008, L 214/3), pt. 55-56. 835 Van Praag 2010, p. 2.
836 Zie ook het Rapport van de Commissie-Scheltema van haar onderzoek naar de DSB Bank, Kamer-stukken II, 2009-2010, 32 432, nr. 1, p. 7.
837 Smith 1776, p. 14 (vertaling Stouthuysen). Anders dan wel wordt beweerd, is Smith dus geen tegenstander van enige invloed vanuit de overheid.
Banken zullen dus, meer nog dan andere ondernemers, verantwoorde beslissingen moe-ten nemen. Gebleken is dat niet alle banken (bankiers) uit zichzelf hun verantwoordelijk-heid nemen. In Amerika werden bijvoorbeeld aan de lopende band leningen verstrekt aan armlastige burgers, daartoe overigens gestimuleerd door garantstellingen vanuit de over-heid.838 Dit heeft tot grote economische problemen geleid op het moment dat bepaalde banken niet meer in staat bleken te zijn om aan hun verplichtingen te voldoen. Het ver-trouwen van burgers en bedrijven in (bepaalde) banken daalde rigoureus met alle econo-mische problemen vandien. Bovendien is de overheid voor kosten komen te staan, omdat het onverantwoord is om ‘grote’ banken ‘te laten omvallen’; het vertrouwen in de kapi-taalmarkt zou daarmee (nog meer) worden geschaad.839 Meer nog zou de overheid erop moeten toezien dat een dergelijke situatie niet ontstaat; de overheid zal het algemeen belang moeten borgen.840 Zij moet zorgen voor (beter) toezicht.841 Indien dit niet (goed) mogelijk is, zou er bijvoorbeeld ook voor kunnen worden gekozen om de reikwijdte van de markt te beperken.842 De herinvoering van een volksbank in Nederland is afgewezen, omdat de overheid daarmee risico’s op zich neemt die daar niet thuishoren.843 Ook op een initiatiefnota van de SP voor de invoering van een nieuwe Nationale Investeringsbank is afwijzend gereageerd.844
Hoe dan ook, vooralsnog wordt in Nederland de kredietverstrekking aan de private markt overgelaten onder toezicht van De Nederlandsche Bank, zodat die situatie verder ook het uitgangspunt zal zijn. Hierna zal alleen aandacht worden besteed aan het marktfalen dat zich voordoet op het moment dat banken, rationeel gezien, kredieten zouden ‘moeten’ verstrekken, maar dat desondanks niet doen.
838 Andere voorbeelden waarbij bepaalde banken hun verantwoordelijke taak niet naar behoren heb-ben vervuld, zijn het verstrekken van leningen onder tegelijkertijd afsluiten van verzekeringen tegen zeer hoge provisies of de hoge kosten en risicopremies die zijn berekend bij bepaalde beleg-gingsproducten (de zogenoemde woekerpolissen).
839 De ontwikkelingen in de financiële sector hebben de staat er toe gebracht Fortis Bank Nederland Holding en het door Fortis gekochte deel van ABN AMRO (via RFS Holdings), ASR Verzekeringen (voorheen Fortis Verzekeringen Nederland) en Fortis Corporate Insurance over te nemen. Ook zijn achtergestelde leningen verstrekt aan ING, AEGON en SNS Reaal. Andere interventies in het kader van de kredietcrisis zijn de invoering van een garantiefaciliteit voor bancaire leningen, de verruiming van het depositogarantiestelsel, een voorfinanciering van de uitkering depositogaran-tiestelsel IJsland en een back-upfaciliteit voor ING. Brief van de minister van Financiën inzake het beheer van staatsparticipaties in financiële instellingen van 26 juni 2009, kenmerk FIN/2009/ 948U, p. 1.
840 Zie over het borgen van het publieke belang in geval van marktwerking uitgebreid het rapport
Het borgen van publiek belang, WRR 2000 en het rapport Overheid én markt: Het resultaat telt!, SER 2010.
Sommige publieke belangen heeft de wetgever overigens dermate belangrijk gevonden dat hij ze als zorgtaken in de Grondwet heeft opgenomen.
841 Zie voor kritiek op het toezicht van DNB bij de DSB het rapport van de Commissie-Scheltema, Kamerstukken II, 2009-2010, 32 432, nr. 1. Gesteld zou kunnen worden dat de overheid – via haar toezichthouders – te weinig toezicht heeft gehouden, zodat niet alleen sprake is van marktfalen, maar ook van overheidsfalen (zie ook § 6.2.3.2). De SER geeft aan dat ter borging van publieke belangen delegatie plaatsvindt van politiek naar experts, via ofwel overheidsinstellingen (bijvoor-beeld toezichthouders) ofwel private partijen (bijvoor(bijvoor-beeld zorgkantoren). In de praktijk heeft de politiek volgens de SER echter vaak onvoldoende informatie om de taakuitvoering van deze par-tijen te kunnen beoordelen. SER 2010, p. 44-45.
842 Bos 2010, p. 13.
843 Kamerstukken II, 2009-2010, 31 311, nr. 46, p. 8. In gelijke zin ook p. 10 en 11. De participatie in o.a. ABN AMRO maakt de bank nog geen staatsbank. ABN AMRO is een deelneming van de staat die opereert als een private onderneming. De participaties zijn alleen genomen voor de stabiliteit van de financiële markten. Het beheer van de participaties moet niet langer duren dan nodig is. Het beheer is ook gericht op het belang van de aandeelhouder/kapitaalverschaffer. Daarbij wordt erop gelet om de concurrentieverhoudingen niet te verstoren. De Commissie houdt daar ook toe-zicht op. Brief van de minister van Financiën inzake het beheer van staatsparticipaties in financi-ele instellingen van 26 juni 2009, kenmerk FIN/2009/948U, p. 5-6.
844 Brief van de ministers van Financiën en Economische Zaken van 29 juni 2009, kenmerk AFEP/ 2009/458.
6.2.3 Wijze van ingrijpen bij marktfalen algemeen
6.2.3.1 Onderscheid tussen politieke doelstellingen en de inzet van instrumenten
De wijze waarop de overheid moet ingrijpen in geval van marktfalen, is veelvuldig onder-werp van discussie. Deze discussie speelt vooral bij de privatisering van publieke taken.845
Bij deze discussie moet onderscheid worden gemaakt tussen de sociaaleconomische doel-stellingen aan de ene kant en de instrumenten die worden gebruikt om dit doel te berei-ken aan de andere kant.846 Vooropstaat dat het aan de politiek is om te bepalen welke eco-nomische doelstellingen worden nagestreefd. Vervolgens gebruikt zij instrumenten om deze doelstellingen te bereiken. Daarbij kan zij gebruikmaken van overheidsmaatregelen of van marktmechanismen of een combinatie van beide.847 Van Mierlo geeft aan dat dit slechts technische instrumenten zijn die uitsluitend moeten worden beoordeeld op hun consequenties voor de effectiviteit (werkt het?) en efficiëntie (tegen de minste kosten?), waarmee de doelstellingen van economische politiek worden gerealiseerd. In zoverre zou-den eventuele ideologische voorkeuren voor markt of overheid nooit de keuze voor de optimale maatregel mogen bepalen; het gaat om de effectieve en doelmatige bijdrage van de maatregel aan het bereiken van de maatschappelijke welvaartsfunctie:848
‘In deze benadering is dus geen plaats voor blind marktfetisjisme en evenmin voor eenzijdig étatisme. Liberalen zouden alleen van de markt moeten houden voor zover die bijdraagt aan de maximalisatie van de maatschappelijke wel-vaartsfunctie. Socialisten zouden alleen van de overheid moeten houden voor zover die dat hetzelfde doet. Niet minder maar ook niet meer!’
6.2.3.2 Marktfalen versus overheidsfalen
Of en op welke wijze de overheid moet ingrijpen, is mede afhankelijk van de desbetref-fende sector. Er zijn markten met een grote rol voor de overheid en markten met een rela-tief geringe rol.849 In het algemeen kan worden gesteld dat de overheid op een dusdanige manier moet ingrijpen dat de markt voldoende prikkels behoudt om zelf uiteindelijk de problemen het hoofd te bieden.850 Indien de overheid de financieringsmarkt voor bedrijfs-opvolgingen overneemt, bestaat er bijvoorbeeld geen reden voor banken en ondernemin-gen om de financieringsproblemen zelf op te lossen. Bij het overnemen van de markt ont-staat verder het probleem dat:851
‘(...) elke prikkel ontbreekt om fatsoenlijke produkten en diensten te leveren.’
Indien de overheid bepaalde sectoren zou overnemen, ontstaat in plaats van marktfalen het risico van overheidsfalen vanwege het ontbreken van een natuurlijk marktmecha-nisme. De realiteit leert dat een overheid kan falen.852 Als oorzaken voor dit overheidsfa-len noemt de SER – in willekeurige volgorde –:
‘– Lobbying: (...) Marktpartijen zullen op zoek gaan naar mogelijkheden om (...) regels en geldstromen in hun voordeel om te buigen. Dat kan tot gevolg hebben dat het beleid niet primair of niet uitsluitend het publieke belang dient, maar ook de succesvolle lobbyisten. De overheid richt zich dus in de praktijk niet altijd op het publieke belang.
845 Zie ook de vorige paragraaf.
846 Zie Van Mierlo 2001, § 2 en de daar aangehaalde literatuur. 847 SER 2010, p. 12. 848 Van Mierlo 2001, § 2. 849 SER 2010, p. 12. 850 Van Mierlo 2001, § 5. 851 Van Mierlo 2001, § 4. 852 SER 2010, p. 44.
– Informatiegebrek: De overheid heeft vaak onvolledige of minder kennis en infor-matie dan de sector of de burgers. Deze inforinfor-matieachterstand maakt de over-heid kwetsbaar voor lobbying en kan ertoe leiden dat ze besluiten neemt die voor de welvaart ongunstig of niet-optimaal zijn. (...) Meer in het algemeen geldt dat de besluitnemenden binnen de overheid net zoals consumenten niet altijd geïnformeerde en rationele besluiten nemen.
– Inefficiëntie: De institutionele en compliance-kosten van wetgeving en regule-ring kunnen hoger zijn dan de gerealiseerde efficiëntiewinsten van overheids-ingrijpen. (...)
- Marktmacht: Overheidsproductie kan eveneens inefficiënties met zich mee-brengen, aangezien de overheid als monopolist handelt en daarom minder prik-kels voor kostenbeheersing kent en vraagsturing moeilijk van de grond komt. (...)
– Zelfbinding: De overheid kan zich niet makkelijk voor langere tijd aan eenmaal bepaald beleid committeren, aangezien publieke belangen of politieke constel-laties kunnen veranderen. Dit kan bij de uitvoerders van het beleid dan wel bij ondernemingen prikkels wegnemen om te innoveren, om creatief te zijn en om efficiënter te gaan werken. Het is immers altijd mogelijk dat de overheid ingrijpt, het beleid verandert en daardoor gemaakte investeringen tenietdoet of efficiëntiewinsten afroomt door de marktprijzen te verlagen. Andersom kan overheidsregulering door het gebrek aan zelfbinding ook tot een geloofwaardig-heidsprobleem leiden. Indien bijvoorbeeld bij voorbaat duidelijk is dat de over-heid een onderneming niet failliet zal laten gaan, kan dat onverantwoordelijk gedrag (‘moral hazard’) uitlokken.’
Wolfe onderscheidt vier categorieën van overheidsfalen: doelverschuiving binnen de organisatie (organisaties ontwikkelen gaandeweg andere doelstellingen dan waarvoor zij oorspronkelijk zijn opgericht), bureaucratische (X-)inefficiënties (kosten van verspilling en verkeerde bedrijfsvoering), nieuwe externe effecten van overheidsingrijpen (waardoor anderen dan de doelgroepen worden getroffen) en nieuwe ongelijkheden (verbonden aan privileges, machtsposities en middelenverdeling in de publieke sector).853 Volgens Van Mierlo kunnen:854
‘Uiteindelijk (...) de kosten van zulk overheidsfalen van overheidsinterventie daardoor groter worden dan de kosten van het oorspronkelijke marktfalen waarop het overheidsingrijpen was gericht. Ofwel: het middel kan erger zijn dan de kwaal.’
De SER noemt drie ongewenste gevolgen van overheidsinterventie:855
1. de (productieve, allocatieve of dynamische) efficiëntie in de sector kan erop achteruit-gaan;
2. er kan een inkomens- of vermogensverdeling ontstaan die als sociaal onrechtvaardig wordt gezien, en
3. de uitkomsten kunnen op basis van politieke overwegingen ongewenst zijn.
Indien de overheid uiteindelijk een taak op zich neemt, zal zij op de een of andere manier een marktmechanisme moeten inbouwen om ervoor te zorgen dat de werkzaamheden effectief en doelmatig verlopen om overheidsfalen te voorkomen.856 Een goede afweging