502. Hierna beschrijft het college de verplichtingen die hij een aanbieder van mobiele gespreksafgifte oplegt om de mededingingsproblemen te adresseren. Daarbij zal worden ingegaan op de geschiktheid en noodzakelijkheid van verplichtingen in relatie tot de doelstellingen van de regulering van mobiele gespreksafgifte.
503. In de hoofdstukken 6 en 7 heeft het college vastgesteld dat de verschillende vormen van mobiele gespreksafgifte eenzelfde dominantieanalyse en dezelfde mededingingsproblemen kennen. Tevens heeft het college daarbij geconstateerd dat deze problemen bij mobiele gespreksafgifte op verschillende netwerken eveneens in vergaande mate dezelfde zijn, met dien verstande dat de omvang van de problemen en de daaraan verbonden gevolgen voor de mededinging bij het
aanbieden van telefonie op de retailmarkten kan variëren per netwerk en omvang van de specifieke vorm van mobiele gespreksafgifte.
504. Vanwege de grote overeenkomsten in dominantie, de potentiële mededingingsproblemen en de daaraan verbonden gevolgen op de markten voor mobiele gespreksafgifte is het mogelijk om de onderbouwing van de regulering die aan aanbieders van mobiele gespreksafgifte wordt opgelegd hierna voor alle vormen van mobiele gespreksafgifte generiek te onderbouwen. Een uitzondering hierop vormt de onderbouwing van de (mogelijke) tariefregulering van Tele2. Het college zal hierop afzonderlijk ingaan. Waar het college differentiatie van de regulering voor een specifieke vorm van mobiele gespreksafgifte of een specifieke aanbieder nodig acht zal hij de geschiktheid en noodzaak van deze differentiatie nader onderbouwen. Zie in dit verband ook paragraaf 3.5 dat voor deze afwegingen een kader geeft.
8.3.1 Toegangsverplichtingen
505. Het college is bevoegd op grond van artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw de verplichting op te leggen om te voldoen aan redelijke verzoeken tot door het college te bepalen vormen van toegang, onder andere indien het college van oordeel is dat het weigeren van toegang of het stellen van onredelijke voorwaarden met eenzelfde effect, de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte eindgebruikermarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn. 506. In het onderstaande wordt onderzocht of het opleggen van een toegangsverplichting op de markten voor mobiele gespreksafgifte een geschikte en noodzakelijke maatregel is, de belangen van de eindgebruiker bevordert wat betreft keuze, kwaliteit en prijs.
507. Het college zal een toegangsverplichting niet opleggen indien blijkt dat deze niet passend is. Bovendien zal het college, na het opleggen van de toegangsverplichting, analyseren welke
mededingingsproblemen nog resteren. Met behulp van overige passende verplichtingen zal vervolgens het gebrek aan effectieve concurrentie als gevolg van deze mededingingsproblemen worden geadresseerd.
8.3.1.1 Verplichting tot levering van mobiele gespreksafgifte
508. Artikel 6a.6, tweede lid, onder g, van de Tw bepaalt dat een toegangsverplichting kan inhouden dat een aanbieder ‘.. bepaalde diensten aanbiedt die nodig zijn voor interoperabiliteit van de aan
gebruikers geleverde eind- tot einddiensten, inclusief faciliteiten voor intelligente netwerkdiensten.’ . 509. Op grond van deze bepaling kan het college een aanbieder van mobiele gespreksafgifte verplichten om aan andere aanbieders de dienst mobiele gespreksafgifte aan te bieden voor het afleveren van verkeer.
Verplichtingen
OPENBARE VERSIE
Geschiktheid van de verplichting tot levering van mobiele gespreksafgifte
510. Deze toegangsverplichting is geschikt omdat daarmee door het college geïdentificeerde (potentiële) mededingingsproblemen worden geadresseerd. Het college heeft in paragraaf 7.2 vastgesteld dat bij het verkrijgen van toegang tot mobiele telefoonnetwerken ten behoeve van het afleveren van verkeer bij eindgebruikers een aantal potentiële toegangsproblemen bestaat. Indien een aanbieder van telefonie de controle beschikt over een niet te dupliceren infrastructuur, waarvan andere aanbieders van telefonie gebruik moeten maken om hun diensten te kunnen aanbieden, is leveringsweigering een (potentieel) mededingingsprobleem. De toegangsverplichting is expliciet bedoeld om toegang ten behoeve van mobiele gespreksafgifte op de netwerken van de verschillende aanbieders te borgen.
511. De verplichting is er met name op gericht om te voorkomen dat spraakverkeer niet of niet op juiste wijze over het netwerk wordt afgeleverd door toegangsbelemmerende gedragingen van de aanbieder van mobiele gespreksafgifte. Hierbij kan worden gedacht aan de volgende
toegangsbelemmerende gedragingen:
- vertragingstactieken; - onbillijke voorwaarden;
- strategisch ontwerp van de aangeboden dienst.
512. Voor een uitwerking van deze problemen verwijst het college naar paragraaf 7.2 van dit besluit. 513. Een efficiënte afwikkeling van het verkeer is in het belang van de eindgebruikers omdat
aanbieders daardoor in staat zijn het bellen naar het betreffende netwerk tegen zo laag mogelijke kosten aan te bieden. Met de verplichting kan door een afnemer van mobiele gespreksafgifte immers (directe) interconnectie worden afgedwongen indien dat onder de gegeven omstandigheden voor hem de meest efficiënte wijze is om telefoonverkeer aan te bieden voor afgifte op het betreffende mobiele netwerk.
514. Deze verplichting waarborgt dat andere aanbieders op efficiënte wijze telefoonverkeer tot stand kunnen brengen tussen eigen klanten en de eindgebruikers op het gebelde mobiele netwerk. Hierdoor zijn eindgebruikers op andere netwerken in staat eindgebruikers op het betreffende mobiele netwerk te bereiken zonder tussenkomst van een derde partij. De opgelegde toegangsverplichting voorkomt nadelige gevolgen van de mededingingsproblemen voor vaste en mobiele eindgebruikers, vaste en mobiele aanbieders en aanbieders van transitgespreksdoorgifte, omdat aanbieders van mobiele gespreksafgifte niet langer de interconnectiekosten van andere vaste en mobiele aanbieders kunstmatig hoog kunnen houden.
Noodzakelijkheid van de verplichting tot levering van mobiele gespreksafgifte
515. Het college acht een leveringsverplichting noodzakelijk omdat geen lichtere maatregelen bestaan die het op efficiënte wijze leveren van mobiele gespreksafgifte kunnen waarborgen. Daarbij overweegt hij in het licht van de vraag naar de proportionaliteit van de betreffende toegangsmaatregel het volgende.
516. Andere verplichtingen dan toegangsverplichtingen, zoals maatregelen die zien op transparantie of non-discriminatie, zullen op zichzelf niet bijdragen aan het voorkomen van de nadelige gevolgen die mededingingsbeperkende gedragingen van aanbieders van mobiele gespreksafgifte kunnen hebben voor eindgebruikers en aanbieders op de retailmarkten voor vaste en mobiele telefonie, en de wholesalemarkt voor transit gespreksdoorgifte. Immers, zonder een toegangsverplichting kan de aanbieder die over niet te repliceren infrastructuur beschikt, naar eigen inzicht de toegang weigeren. De verplichtingen tot non-discriminatie en transparantie zullen dan pas effectief kunnen zijn indien eerst een verplichting wordt opgelegd, die de toegang waarborgt.
517. Zowel de toegangsrichtlijn189 als de Tw kent twee mogelijkheden om verplichtingen in verband met interconnectie en toegang op te leggen. In de eerste plaats kunnen op grond van artikel 5, eerste lid, onder a, van de toegangsrichtlijn en artikel 6.3, eerste lid, van de Tw aan ondernemingen die de toegang tot eindgebruikers controleren verplichtingen worden opgelegd om eind- tot eindverbindingen te waarborgen. Dit kan onder meer een verplichting tot interconnectie inhouden. In de tweede plaats kunnen op grond van artikel 12 van de toegangsrichtlijn en artikel 6a.6 van de Tw verplichtingen tot interconnectie en het aanbieden van diensten zoals mobiele gespreksafgifte worden opgelegd aan partijen die over AMM beschikken. Deze verplichtingen hebben dan uitdrukkelijk tot doel het oplossen van een of meerdere op de relevante markt geconstateerde mededingingsproblemen. Door de
Europese en de Nederlandse wetgever is dus uitdrukkelijk voorzien in twee verschillende grondslagen om de betreffende verplichtingen op te leggen. Naar het oordeel van het college is het opnemen van de bedoelde verplichtingen in dit besluit dan ook gerechtvaardigd.
518. Dit geldt te meer omdat de beide verplichtingen elkaar aanvullen. Op grond van artikel 6.3, eerste lid, van de Tw kunnen bij algemene maatregel van bestuur categorieën van openbare elektronische communicatiediensten worden aangewezen waarvan de aanbieders van een tot een aangewezen categorie behorende diensten en de aanbieders van de daarbij betrokken netwerken, voor zover zij de toegang tot de eindgebruikers controleren, in Nederland eind- tot eindverbindingen tot stand moeten brengen en waarborgen. Op grond van artikel 2 van het Besluit interoperabiliteit190 is de openbare telefoondienst als zodanig aangewezen. De verplichting tot interconnectie op grond van artikel 6a.6 van de Tw en artikel 12 van de toegangsrichtlijn bevat niet de beperking tot het tot stand brengen en waarborgen van eind- tot eindverbindingen. De beide regimes sluiten elkaar dan ook niet uit, maar vullen elkaar aan. Ook om die reden is de keuze voor het opnemen van de bedoelde verplichtingen in dit besluit gerechtvaardigd.
519. Het opleggen van de verplichtingen op grond van artikel 6a.6 van de Tw, zoals de verplichting tot het interconnecteren onder redelijke voorwaarden, waaronder onder omstandigheden ook een verplichting tot directe interconnectie kan worden gerekend, wordt dan ook door het college beschouwd als proportioneel en passend.
189 Richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten, PbEG 24 april 2004, L 108/7.
Verplichtingen
OPENBARE VERSIE
8.3.1.2 Verplichting tot interconnectie
520. De toegangsverplichting kan op grond van artikel 6a.6, tweede lid, onder i, van de Tw inhouden dat een mobiele aanbieder ‘.. zorgt voor interconnectie van openbare elektronische
communicatienetwerken of netwerkfaciliteiten’. Het college kan de mobiele aanbieder op grond van deze bepaling verplichten om aan een redelijk verzoek tot interconnectie ten behoeve van
gespreksafgifte op zijn mobiele netwerk te voldoen.
521. Deze verplichting brengt mee dat de aanbieder van mobiele gespreksafgifte in geval van een redelijk verzoek een aanbod tot interconnectie zal moeten doen. De redelijkheid van dit aanbod wordt in hoge mate bepaald door de omstandigheden waaronder de interconnectie tot stand gebracht dient te worden.
522. De ontwikkeling van een aanbod is in eerste instantie een zaak van de betrokken partijen die rekening kunnen houden met de omstandigheden waaronder interconnectie tot stand gebracht moet worden. Dit laat onverlet dat de redelijkheid van een concreet aanbod van een mobiele aanbieder door het college in voorkomende gevallen ambtshalve of op verzoek van een marktpartij beoordeeld kan worden.
Geschiktheid van de verplichting tot interconnectie
523. Deze toegangsverplichting is geschikt omdat daarmee door het college geïdentificeerde (potentiële) mededingingsproblemen worden geadresseerd. De verplichting is er met name op gericht om te voorkomen dat interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte niet tot stand komt door toegangsbelemmerende gedragingen van de aanbieder van mobiele gespreksafgifte. Hierbij kan worden gedacht aan de volgende toegangsbelemmerende gedragingen:
- vertragingstactieken; - onbillijke voorwaarden;
- strategisch ontwerp van de aangeboden dienst.
524. Voor een uitwerking van deze problemen verwijst het college naar paragraaf 7.2 van dit besluit. 525. De verplichting bevordert dat interconnectie met mobiele netwerken voor het afleveren van gesprekken op een efficiënte wijze tot stand komt. Een efficiënte afwikkeling van het verkeer is in het belang van de eindgebruikers omdat aanbieders daardoor in staat zijn het bellen naar het betreffende netwerk tegen zo laag mogelijke kosten aan te bieden. Met de verplichting kan door een afnemer van mobiele gespreksafgifte immers interconnectie worden afgedwongen indien dat onder de gegeven omstandigheden voor hem de meest efficiënte wijze is om telefoonverkeer voor afgifte op een mobiel netwerk aan te bieden.
Noodzakelijkheid van de verplichting tot interconnectie
526. Het college acht de verplichting om te voldoen aan redelijke verzoeken tot interconnectie noodzakelijk bij het afleveren van verkeer. In het licht van de doelstellingen van de regulering dient voorkomen te worden dat een aanbieder door zijn AMM-positie bij mobiele gespreksafgifte een op zich efficiënte interconnectieverbinding niet tot stand laat komen. De hierboven beschreven verplichting tot interconnectie adresseert de potentiële mededingingsproblemen op de lichtst mogelijke manier. De
maatregel verplicht aanbieders van mobiele gespreksafgifte immers alleen tot interconnectie in die gevallen waarin daarom uitdrukkelijk verzocht wordt en het verzoek redelijk is.
527. Het college acht het opleggen van een interconnectieverplichting ook noodzakelijk indien deze wordt bezien in samenhang met het regime van interoperabiliteit. Hetgeen hierover in randnummers 517 en 518 is gemeld geldt mutatis mutandis voor de verplichting om te voldoen aan redelijke verzoeken tot interconnectie
8.3.1.3 Conclusie toegangsverplichtingen
528. Op grond van artikel 6a.6, eerste lid, van de Tw kunnen aanbieders van mobiele
gespreksafgifte worden verplicht om toegang tot aansluitingen op hun netwerk te geven voor het afleveren van verkeer.
529. Op grond van artikel 6a.6, tweede lid, onder g, van de Tw kan het college een aanbieder van mobiele gespreksafgifte verplichten om aan andere aanbieders de dienst mobiele gespreksafgifte te leveren voor het afleveren van verkeer.
530. Op grond van artikel 6a.6, tweede lid, onder i, van de Tw verplichten kan het college een aanbieder van mobiele gespreksafgifte verplichten om aan een redelijk verzoek tot interconnectie ten behoeve van gespreksafgifte op zijn mobiele netwerk te voldoen.
531. Deze verplichtingen zijn geschikt en noodzakelijk om te waarborgen dat de aanbieder van mobiele gespreksafgifte met een AMM-positie door toegangsbelemmerende gedragingen,
vertragingstactieken, onbillijke voorwaarden of een strategisch ontwerp van de aangeboden dienst in staat is andere aanbieders geen of onvoldoende toegang tot zijn mobiele netwerk te geven voor het afleveren van gesprekken.
532. Hierna bespreekt het college of andere verplichtingen op grond van hoofdstuk 6a van de Tw geschikt en noodzakelijk zijn om in het kader van de geformuleerde doelstellingen van de regulering de geïdentificeerde mededingingsproblemen te adresseren. Het gaat daarbij om maatregelen betreffende de transparantie van het aanbod, non-discriminatie en tariefregulering op basis van kostenoriëntatie.
8.3.2 Transparantieverplichting
533. Het college kan op grond van artikel 6a.9, eerste lid, van de Tw de verplichting opleggen door het college nader te bepalen informatie met betrekking tot door het college te bepalen vormen van toegang bekend te maken (hierna: algemene transparantieverplichting).
534. Het college kan op grond van artikel 6a.9, tweede lid, van de Tw de verplichting opleggen om een referentieaanbod bekend te maken waarin een omschrijving is opgenomen van door het college te bepalen vormen van toegang en de daarbij gehanteerde tarieven en andere voorwaarden. Indien het college van oordeel is dat het referentieaanbod niet in overeenstemming is met de op grond van
Verplichtingen
OPENBARE VERSIE
hoofdstuk 6a opgelegde verplichtingen, geeft het college de toegang verlenende onderneming aanwijzingen met betrekking tot de aan te brengen wijzigingen (artikel 6a.9, vierde lid, van de Tw). 535. Daarbij kan het college op grond van artikel 6a.9, vijfde lid, van de Tw, voorschriften verbinden aan de onder het eerste lid en het tweede lid genoemde verplichtingen ten aanzien van de mate van detaillering en de wijze van bekendmaking van het aanbod.
536. De functie van de algemene transparantieverplichting van artikel 6a.9, eerste lid, van de Tw is primair het verschaffen van alle informatie die partijen nodig hebben bij het afnemen van toegang. Hierdoor kunnen de mogelijkheden voor aanbieders van mobiele gespreksafgifte worden beperkt om het afnemen van mobiele gespreksafgifte en interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte door andere aanbieders te frustreren. De algemene transparantieverplichting houdt in dat de
aanbieder van mobiele gespreksafgifte in geval van een verzoek om toegang ten behoeve van
gespreksafgifte een aanbod dient te doen waarin de tarieven en overige voorwaarden zijn opgenomen die aan het aanbieden van mobiele gespreksafgifte worden verbonden en waaruit kan worden
opgemaakt wat nodig is voor het afnemen van mobiele gespreksafgifte en interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte.
537. Naar het oordeel van het college draagt de verplichting tot transparantie bij aan de adressering van het in hoofdstuk 7 beschreven mededingingsprobleem van het discriminatoir gebruik en het achterhouden van informatie, ter ondersteuning van de eveneens opgelegde verplichtingen tot toegang en non-discriminatie.
538. Meer in het bijzonder bepaalt het college dat het aanbod tot interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte in elk geval de volgende informatie dient te bevatten:
- een overzicht van diensten die de aanbieder van mobiele gespreksafgifte voor de interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte kan aanbieden, met de daarbij behorende voorwaarden (onder andere technische voorwaarden), condities en tarieven; - de technische kenmerken en andere eigenschappen van het mobiele netwerk, voor zover de
afnemer deze informatie voor interconnectie nodig heeft;
- een overzicht van alle locaties van de toegangspunten van het mobiele netwerk waarop interconnectie kan worden afgenomen;
- de voorwaarden van betaling en facturering.
539. In het hierna volgende zal de geschiktheid en de noodzakelijkheid van deze
transparantieverplichting voor het hiervoor geconstateerde potentiële mededingingsprobleem aan de orde komen.
8.3.2.1 Geschiktheid van de algemene transparantieverplichting
540. In paragraaf 7.2.2 werd het discriminatoir gebruik en het achterhouden van informatie als potentieel mededingingsprobleem geïdentificeerd. Voor afnemers van mobiele gespreksafgifte en interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte is bepaalde informatie essentieel om mobiele gespreksafgifte efficiënt te kunnen afnemen.
541. De verplichting tot transparantie is geschikt omdat ze de aanbieder van de dienst mobiele gespreksafgifte verplicht tot het verstrekken van informatie die een afnemer nodig heeft om het aanbod tot gespreksafgifte en interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte te beoordelen. Alleen de aanbieder van mobiele gespreksafgifte kan de daarvoor benodigde informatie verschaffen. 542. De verplichting is voorts geschikt omdat ze voorkomt dat een mobiele aanbieder door zijn AMM-positie bij het afleveren van verkeer in staat is om voor andere aanbieders van telefonie
gespreksafgifte op zijn netwerk te bemoeilijken door informatie niet of niet tijdig te leveren of
onvolledig en/of onjuiste informatie te verstrekken. Hiervoor wordt verwezen naar het geconstateerde mededingingsprobleem in paragraaf 7.2.2. Transparantie draagt bij aan het voorkomen van de nadelige gevolgen van mededingingsbeperkende gedragingen voor eindgebruikers en aanbieders op de retailmarkten voor vaste en mobiele telefonie, en de wholesalemarkt voor transit gespreksdoorgifte. Dit geschiedt doordat wordt voorkomen dat problemen rondom de informatieverstrekking een
efficiënte afname van mobiele gespreksafgifte en interconnectie ten behoeve van mobiele
gespreksafgifte in de weg staat. Hierdoor zijn de afnemers van mobiele gespreksafgifte beter in staat om op optimale wijze te interconnecteren waardoor zij een gunstig aanbod kunnen doen voor het bellen naar aansluitingen op het betreffende mobiele netwerk.
8.3.2.2 De noodzakelijkheid van de algemene transparantieverplichting
543. Het college acht de algemene transparantieverplichting voor mobiele aanbieders noodzakelijk. Deze verplichting is de lichtst denkbare maatregel die kan waarborgen dat een afnemer van mobiele gespreksafgifte de voor mobiele gespreksafgifte noodzakelijke informatie ontvangt. Ook voor mobiele gespreksafgifte door deze aanbieder geldt dat de toegangsverplichtingen die het college op grond van artikel 6a.6 van de Tw heeft opgelegd niet toereikend zijn omdat deze de geïdentificeerde problemen bij het verkrijgen van de benodigde informatie niet wegnemen. De toegangsverplichtingen zien immers in beperkte mate op de wijze waarop informatie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte wordt verstrekt.
544. Het college stelt op grond van de voorgaande overwegingen vast dat het opleggen van de verplichting tot transparantie een geschikte en noodzakelijke maatregel is om (de gevolgen van) de geïdentificeerde potentiële problemen rondom de informatievoorziening bij mobiele gespreksafgifte en interconnectie ten behoeve van mobiele gespreksafgifte te adresseren.
545. Mede vanwege de voor aanbieders reeds bestaande mogelijkheid om verkeer via aanbieders van transitgespreksdoorgifte aan te bieden voor gespreksafgifte op een mobiel netwerk, zal directe interconnectie in het algemeen pas bij grotere verkeersvolumes efficiënt zijn. Het aantal verzoeken om directe interconnectie zal derhalve naar verwachting in aantal beperkt zijn. Om deze reden acht het college een verdergaande verplichting, te weten de verplichting tot het doen van een referentieaanbod voor interconnectie, niet noodzakelijk om de beoogde interconnectie te bevorderen.
546. Het college stelt op grond van de voorgaande overwegingen vast dat het opleggen van de transparantieverplichting een geschikte en noodzakelijke maatregel is.
Verplichtingen
OPENBARE VERSIE
8.3.3 Non-discriminatieverplichting
547. Op grond van artikel 6a.8 van de Tw is het college bevoegd een non-discriminatieverplichting op te leggen voor bepaalde vormen van toegang.
548. In artikel 6a.8 Tw is deze verplichting tot non-discriminatie als volgt verwoord:
“Het college kan op grond van artikel 6a.2, eerste lid , voor door het college te bepalen