Nationaal belang 13 van de SVIR van het Rijk vraagt om een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten. Dit moet met behulp van de zogeheten Ladder voor duurzame verstedelijking (hierna: de Ladder) worden onderbouwd. Deze verplichte toetsing is vastgelegd in het Barro, dat weer verwijst naar het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
Artikel 3.1.6, lid 2 Bro schrijft voor dat de onderbouwing van een ruimtelijke plan, waar een nieuwe stedelijking ontwikkeling mee mogelijk wordt gemaakt, aan de Ladder moet voldoen. Per 01-07-2017 is een vereenvoudigde Ladder van toepassing. Het beleid luidt als volgt:
'De toelichting van een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling. Indien blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien, bevat de toelichting een motivering daarvan en een beschrijving van de mogelijkheid om in die behoefte te voorzien op de gekozen locatie buiten het bestaand stedelijk gebied'.
Als nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt genoemd: 'ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen.' De eerste afweging in de toetsing aan de Ladder is het beantwoorden van de vraag of er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. Hiervoor kan gekeken worden naar jurisprudentie. Hieruit blijkt dat niet iedere ruimtelijke ontwikkeling als stedelijke ontwikkeling valt te kwalificeren. Of sprake is van een stedelijke ontwikkeling wordt bepaald door de aard en omvang van de stedelijke ontwikkeling in relatie tot de omgeving. Hiervoor kan worden gekeken naar jurisprudentie. Uit rechtspraak (ABRvS 28 juni 2017;ECLI:NL:RVS:2017:1724) blijkt dat niet iedere ontwikkeling van onder meer woningbouw als stedelijke ontwikkeling valt te kwalificeren. Zo is geoordeeld dat er sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als meer dan 11 woningen worden gerealiseerd.
Voor overige stedelijke functies wordt gesteld dat voor andere stedelijke ontwikkelingen in de vorm van een terrein 'in beginsel' geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als het ruimtebeslag minder dan 500 m2 bedraagt. Bestaat de nieuwe stedelijke ontwikkeling uit een gebouw, dan ligt de ondergrens 'in beginsel' bij een bruto-vloeroppervlakte van minder dan 500 m².
ONDERBOUWING BEHOEFTE
De realisatie van 28 woningen betreft een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied.
In dit geval is de uitgebreide motiveringsplicht van toepassing.
Woningmarktanalyse Friese Waddeneilanden
In 2016 is in samenwerking tussen de Friese Waddeneilanden en de provincie Fryslân een woningmarktanalyse Friese Waddeneilanden uitgevoerd (zie Bijlage 1). Uit deze analyse blijkt dat er sprake is van een bijzondere woningmarkt op de Friese Waddeneilanden en dat deze woningmarkt anders functioneert dan die van gemeenten op de wal. De woningmarkt op de Friese Waddeneilanden staat op alle eilanden onder druk, zowel voor mensen met als zonder binding. Er is meer vraag dan ruimte. Signalen daarvoor zijn onder meer:
De vierkante meterprijzen, deze ligt op randstedelijk niveau;
Gemiddelde wachttijd van actief zoekenden in de sociale huur.
De aanwezige schaarste is vooral zichtbaar waar het gaat om de sociale huurvoorraad en de onderkant van de particuliere woningmarkt (vrije sector huur, maar vooral koop in een range tussen €165.000 en maximaal €250.000).
Dit vraagt om keuzes met betrekking tot de woningvoorraad voor de juiste doelgroepen. Doorstroming, maar vooral ook betaalbaarheid staan voorop om de woningmarkt weer in beweging te krijgen. Uit de woningmarktanalyse Friese Waddeneilanden blijkt dat er voor Schiermonnikoog een netto behoefte is voor het toevoegen van 40 tot 45 woningen aan de reeds aanwezige woningvoorraad onderverdeeld in:
10 - 15 sociale huurwoningen;
circa 30 woningen in vrije sector huur en goedkope koop.
Woonanalyse Schiermonnikoog 2017+
De woningmarktanalyse Friese Waddeneilanden heeft geleid tot de woonvisie Schiermonnikoog met als titel
"Woonanalyse Schiermonnikoog 2017+" (zie Bijlage 2) die op 23 mei 2017 is vastgesteld. In de woonanalyse heeft een verdere verdiepingsslag plaatsgevonden. Er is onvoldoende aanbod voor de kleine huishoudens (zowel jongeren als starters en de deeltijdwoners (economisch gebonden) met een laag inkomen (zie figuur 14). In mindere mate is er ook voorraad nodig voor gezinnen. Senioren zijn, los van de 24 uurs zorg, momenteel voorzien.
De verdiepingsslag resulteert, afhankelijk van de doelgroepen die voor doorstroming op de woningmarkt kan zorgen, in een netto behoefte van 25 tot 55 woningen onderverdeeld in de volgende woonsegmenten:
10 - 20 sociale huurwoningen;
05 - 15 middel dure huurwoningen;
10 - 20 goedkope koopwoningen.
Provincie Fryslân
In de reactie (zie Bijlage 3) op de concept Woonvisie Schiermonnikoog onderschrijft Provincie Fryslân de constateringen uit de woningmarktanalyse Friesen Waddeneilanden en de Woonanalyse Schiermonnikoog 2017+. De provincie Fryslân kan instemmen met de gekozen bandbreedte van 25 tot 55 woningen voor de periode 2016 - 2026.
Conclusie behoefte
De geplande uitgifte van 28 bouwkavels is op basis van de vereisten van de Ladder voldoende behoefte aangetoond.
MOTIVERING ONTWIKKELING BUITEN STEDELIJK GEBIED
Om dit onderdeel van de Ladder te doorlopen moet gemotiveerd worden dat de ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd en zijn de mogelijkheden binnen het bestaand stedelijk gebied geanalyseerd.
In het Besluit ruimtelijke ordening wordt de volgende definitie van bestaand stedelijk gebied gegeven (artikel 1.1.1 lid 1 aanhef en onder h): "een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel en horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal-culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur."
Op de planlocatie 'Schiermonnikoog - Oost' geldt in het vigerend bestemmingsplan een bestemming 'agrarisch'. De beoogde ontwikkeling van deze locatie vereist transformatie van deze gronden naar de bestemmingen 'wonen', 'verkeer- verblijf', 'groen' en 'water'.
De voorziene uitbreiding van bestaand stedelijk gebied betekent dat voor de planlocatie 'Schiermonnikoog - Oost' een motivering voor het bouwen buiten bestaand stedelijk gebied noodzakelijk is. Dit doen wij door alternatieven binnen bestaand stedelijk gebied in de gemeente te beoordelen.
Ter uitvoering van de door de gemeenteraad vastgestelde Woonvisie Schiermonnikoog 2017 is het Woningbouwprogramma 2018-2023 (WBP) opgesteld (zie Bijlage 4). Er is een hoge urgentie om op korte termijn in ieder geval 10 tot 15 sociale (huur)woningen te realiseren. Deze urgentie wordt onderschreven door de provincie Fryslân en de belangrijkste volkshuisvestelijke stakeholders.
Gelet op deze urgentie heeft de gemeente Schiermonnikoog in het WBP de verschillende (reeds bekende) potentiële uitbreidings- en inbreidingslocaties voor woningbouw inclusief tijdschema geanalyseerd om in beeld te brengen waar de urgente 10 tot 15 sociale (huur)woningen op een zo kort mogelijke termijn gerealiseerd kunnen worden.
Figuur 15 Onderzochte binnenstedelijke locaties (bron afbeelding: Google Maps; bron locaties: Woningbouwprogramma 2018-2023
Uit het uitgevoerde onderzoek naar de verschillende binnenstedelijke locaties blijkt dat er uit de vijf (reeds bekende) potentiële inbreidingslocaties twee locaties zijn waar een woningbouwprogramma gerealiseerd kan worden tussen de 10-15 sociale (huur)woningen maar dat deze locaties volgens het WBP de eerstkomende jaren nog niet beschikbaar zijn en het onzeker is wanneer deze locaties beschikbaar komen.
Daarnaast is de gemeente geen eigenaar van deze locaties en zijn er andere eigenaren en gebruikers in beeld.
Figuur 16 Beschikbaarheid binnenstedelijke locaties
Naast de vijf inbreidingslocaties zijn er twee uitbreidingslocaties die in aanmerking komen voor de ontwikkeling van 10-15 sociale (huur)woningen te weten de locatie Zuid en locatie Oost.
Figuur 17 Buitenstedelijke locaties (bron afbeelding: Google Maps; bron locaties: Woningbouwprogramma 2018-2023
Uit het raadsvoorstel voor de vaststelling van het Woningbouwprogramma 2018-2023 blijkt dat de locatie Zuid in gemeentelijk eigendom is en de locatie Oost op korte termijn beschikbaar komt. De onderhandelingen over aankoop van deze locatie door de gemeente zijn in een vergevorderd stadium.
Voor beide planlocaties geldt dat het plangebied ruimte biedt voor de ontwikkeling van per saldo 28 bouwkavels in een dorps woonmilieu. De woonomgeving wordt gekenmerkt door een rustige ligging aan de rand van het dorp met uitzicht op een groen landschap. De combinatie van een dorps woonmilieu met een landelijke woonomgeving op een bereikbare locatie maakt deze locatie bijzonder. Elders binnen bestaand stedelijk gebied zijn op korte geen mogelijkheden voor ontwikkelingen op deze schaal.
Beide locaties zijn tegen elkaar afgewogen. De locatie Oost is altijd al voorzien als uitbreidingslocatie. Bij de totstandkoming van de laatste uitbreiding van Schiermonnikoog aan de Dominee Hasperstraat en de Martha Karst straat is al rekening gehouden met deze toekomstige uitbreiding. De toekomstige uitbreiding kan naadloos aantakken op deze beide straten. De locatie is landschappelijk gezien al besloten en omsloten. De gemeenteraad van Schiermonnikoog heeft de voorkeur uitgesproken voor de locatie Oost.
Er is een urgentie voor 10 tot 15 sociale (huur) woningen. De voorbereiding van dergelijke plannen kost de nodige tijd. In totaal is er voor Schiermonnikoog een behoefte van 25 - 55 woningen. Een mix van woningtypen geeft mogelijkheden voor maatwerk, doorstroming en maakt het plan economisch uitvoerbaar.
De eindconclusie is dat het plan voor locatie Schiermonnikoog - Oost voldoet aan de eisen van de Ladder.
De geplande ontwikkeling is daarmee gebaseerd op een zorgvuldig gebruik van de ruimte.