– Sociaaldomeinvoorzieningen zijn geconcentreerd bij kwetsbare groepen, dat wil zeggen mensen met beperkingen, weinig inkomen, geen werk, enzovoort. Deze kwetsbaarheidsken-merken concentreren zich bij stedelingen, niet-westerse migranten, eenoudergezinnen en alleenstaanden.
– De omvang van de kwetsbare groepen is de laatste jaren toegenomen, vooral door de eco-nomische crisis.
– Het gebruik van het sociaal domein in het algemeen is vooral gerelateerd aan de
huishoudenssamenstelling (eenoudergezinnen), de inkomensklasse (lage inkomens), en het al dan niet werken (werkloos/arbeidsongeschikt).
4.1 Kwetsbare groepen en risicokenmerken
Zoals in het vorige hoofdstuk is aangegeven zijn er veel mensen afhankelijk van voor-zieningen in het sociaal domein. In 2013 ging het om ongeveer 1,5 miljoen huishoudens en 1,8 miljoen mensen. Vaak betreft het kwetsbare personen: mensen met beperkingen, weinig inkomen, schuldproblemen, gezinsproblemen, enzovoort. Deze mensen hebben ondersteuning nodig voor het oplossen van hun probleem, dat te maken heeft met het functioneren van het gezin (Jeugdwet), het zelfstandig kunnen functioneren (Wmo) of het hebben van betaald werk (Participatiewet). Voor het beroep dat mensen doen op het sociaal domein is het dus van belang om te weten wat kwetsbare mensen zijn, om hoeveel mensen het gaat en hoe de omvang en samenstelling van de groep kwetsbare mensen zich ontwikkelt.
Personen zijn kwetsbaar als zij deel uitmaken van een huishouden met weinig inkomen, laag zijn opgeleid, tegen hun zin geen werk hebben of in slechte gezondheid verkeren en allerlei functiebeperkingen ondervinden. Bijzonder kwetsbaar zijn personen die zelf niet kunnen voorzien in hun primaire levensbehoeften en woonruimte en voedsel ontberen.
Het cbs heeft de omvang van deze zwervende groep in 2013 becijferd op circa 25.000 per-sonen (StatLine), overwegend mannen (81%), van 30-50 jaar (52%), waaronder relatief veel personen van niet-westerse herkomst (43%), verblijvend in een van de vier grote steden (40%). Helaas is er over deze groep nauwelijks verder informatie voorhanden, waardoor zij buiten deze rapportage blijven.
Bij kwetsbaarheid maken we een onderscheid tussen een individueel gebrek aan hulpbron-nen (kwetsbare kenmerken) en bevolkingsgroepen die een gebrek aan hulpbronhulpbron-nen heb-ben (kwetsbare groepen). Kwetsbare groepen zijn bijvoorbeeld ouderen (veel gezond-heidsbeperkingen), eenoudergezinnen (weinig inkomen) of niet-westerse migranten (veel werkloosheid, veel laagopgeleiden).
Het risico op het vóórkomen van problemen in het sociaal domein is niet willekeurig ver-deeld over de bevolking, maar concentreert zich bij bepaalde (kwetsbare) groepen.
Kenmerken van personen of huishoudens die bepalend zijn voor het gebruik dat zij maken van de betrokken voorzieningen noemen we risicofactoren. Het gaat hierbij niet om de kans op het bestaan van problemen of de vraag naar een voorziening, maar om de kans op het daadwerkelijk gebruik van een voorziening.
Welke risicofactoren zijn het meest bepalend voor het gebruik van een sociaaldomeinvoorziening?
Om in beeld te krijgen welke risicofactoren het belangrijkste zijn voor het gebruik van voor-zieningen uit het sociaal domein, kijken we naar de verdeelmodellen die zijn ontwikkeld om de financiële middelen voor de drie sectoren in het sociaal domein over gemeenten te verdelen. Deze verdeelmodellen zijn gebaseerd op de verdeling van risicokenmerken over gemeenten. De risicokenmerken die in de verschillende verdeelmodellen zijn opgenomen, betreffen veelal demografische kenmerken (leeftijd, huishoudenssamenstelling, herkomst) en sociaaleconomische kenmerken (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid, lage inkomens, huurders). Tabel 4.1 vat de gebruikte risicofactoren samen. De mogelijk voor de Wmo rele-vante variabele ‘beschikbaarheid van mantelzorg’ ontbreekt omdat hiervoor geen regis-traties beschikbaar zijn. De verklarende waarde van deze variabele lijkt op gemeentelijk niveau echter beperkt. Uit een onderzoek van de Algemene Rekenkamer is gebleken dat verschillen in het gebruik van mantelzorg geen verschillen kunnen verklaren in het gebruik van langdurige zorg (ar 2015). Uit een onderzoek van het cpb en scp naar langdurig zorg-gebruik is echter gebleken dat de beschikbaarheid van mantelzorg wel mede een verklaring kan bieden voor verschillen in regionaal zorggebruik (cpb/scp 2015).1
Naast de in tabel 4.1 genoemde factoren kan nog rekening gehouden worden met het feit of iemand woont in een gemeente met een krimpende of groeiende bevolking. Er is immers een sterke relatie tussen bevolkingskrimp, voorzieningengebruik en leefbaarheid (Leidelmeijer en Marlet 2011). Wel of geen krimp bepaalt daarmee mede het beroep op voorzieningen (Soede en Versantvoort 2014).
De risicofactoren kunnen op persoons- of huishoudensniveau worden gemeten maar ook, zoals in de verdeelmodellen, op gemeentelijk niveau worden gebracht. In gemeentelijke zin gaat het dan bijvoorbeeld om het percentage eenoudergezinnen in een gemeente, het percentage huishoudens met een laag inkomen, enzovoort (zie verder hoofdstuk 5 voor analyses op gemeentelijk niveau).
Tabel 4.1
Relevante risicokenmerken in het sociaal domein
jeugd Wmo participatie
(werkdeel) participatie (inkomensdeel)
inkomen inkomen
uitkering ww/wao uitkering ww/wao werkloos, ww arbeidsongeschikt
Wajongers bijstandsontvanger
eenoudergezin eenoudergezin
paar/alleenstaand
opleidingsniveau opleidingsniveau opleidingsniveau
stedelijkheid stedelijkheid niet-westerse migrant niet-westerse migrant medicijngebruik ggz medicijngebruik cz
0-17 jaar ≥65-plus 18-64 jaar 50-64 jaar
18-24 jaar woningwaarde huurwoning
Bron: scp/Cebeon (2013) (jeugd); aef (2015a) (Wmo); Tempelman et al. (2014) (participatie (werkdeel)); Soede en Versantvoort (2014) (participatie (inkomensdeel))
4.2 Ontwikkelingen in de omvang van kwetsbare groepen
De groep mensen met kwetsbare kenmerken (in dit geval weinig inkomen, werkloos of arbeidsongeschikt, laagopgeleid en fysieke beperkingen) neemt de afgelopen jaren gestaag in omvang toe (figuur 4.1) Het aantal personen met een kwetsbaar kenmerk is gestegen van 18% van de bevolking in 2010 naar 20,5% in 2014. In deze percentages zijn dubbeltellingen verwijderd. Dubbeltellingen treden op omdat personen die bijvoorbeeld zowel laagopgeleid als werkloos zijn, bij beide kenmerken meetellen. Deze dubbeltellingen worden geraamd op circa 25% van het aantal personen met een kwetsbaar kenmerk
(Woononderzoek Nederland 2012 (WoON’12)). Zij zijn naar rato uit de verschillende groe-pen verwijderd.
Figuur 4.1
Aandeel kwetsbare individuele personen, 2010-2014 (in procenten van de zelfstandig wonende bevolking)a
2010 2011 2012 2013 2014
0
fysieke beperkingen, ≥ 55 jaar combinatie
laag opgeleid, 15-64 jaar
werkloos/arbeidsongeschikt, 15-64 jaar
a Weinig inkomen: minder dan het criterium ‘niet veel maar toereikend’; laagopgeleid: niet meer dan basis-onderwijs afgerond; fysieke beperkingen: moeite met dagelijkse levensverrichtingen zoals aan- en uitkle-den, zitten en opstaan, of traplopen. De cijfers zijn gecorrigeerd voor de overlap tussen deze groepen. De procentuele overlap is geschat op basis van de overlap in 2012 (WoON’12).
Bron: scp/cbs (Armoedesignalement: weinig inkomen); cbs (StatLine: sociale zekerheid, onderwijs en gezondheid)
Aan het verloop van het aandeel kwetsbare personen liggen verschillende bewegingen ten grondslag. Het aandeel personen in een huishouden met een laag inkomen is toegenomen tussen 2010 (3,5%) en 2011 (4,2%) en blijft daarna redelijk stabiel. Het aantal personen met een arbeidsmarktgerelateerde uitkering (werkloos/arbeidsongeschikt) is gestegen van 3,9% in 2010 naar ongeveer 4,5% in 2014. Het aandeel personen met een lage opleiding is vrij stabiel op ongeveer 3,5%. Het aantal personen met een fysieke beperking schommelt rond 3,0% en vertoont ondanks de vergrijzing geen specifieke tijdafhankelijke ontwikke-ling. Dit komt omdat de stijgende levensverwachting bij ouderen gepaard gaat met een gezondere levensverwachting.2 Dit alles betekent dat de algemene stijgende trend van kwetsbaarheid vooral wordt bepaald door de economische conjunctuur en daarvan afge-leide hulpbronnen als inkomen en arbeidsmarktpositie.
De kenmerken van kwetsbaarheid zijn niet willekeurig verdeeld over de bevolking. Er zijn huishoudens die te maken hebben met een grotere kans op een kwetsbare positie en met een stapeling van kwetsbare posities. Dit noemen we kwetsbare groepen. Dit zijn met
name eenoudergezinnen, niet-westerse migranten, alleenstaanden, huurders en bewoners van achterstandswijken. De omvang van de kwetsbare groepen neemt in de periode
2010-2014 gestaag toe (figuur 4.2).
Figuur 4.2
Ontwikkeling van kwetsbare groepen, 2010-2014 (in procenten van de bevolking)
2010 2011 2012 2013 2014
0
109,8 110,4 110,9 111,5 111,7
33,1
Bij vier van de vijf kwetsbare groepen zien we een groei van het aandeel in de bevolking (figuur 4.2). Met name het groeiende aandeel eenoudergezinnen (2,1% per jaar) en niet-westerse migranten (1,4%) is opmerkelijk, maar ook de groei van het aandeel alleenstaan-den (0,9%) verdient aandacht. Het aandeel huurders is stabiel en het aandeel stedelingen groeit licht (0,3%). Huurders en stedelingen vormen omvangrijke groepen en wegen daar-mee zwaar daar-mee in het totaalresultaat, dat nog licht positief is (0,4% per jaar).
4.3 Gebruik van sociaaldomeinvoorzieningen door kwetsbare groepen
In de vorige paragrafen is overzicht gegeven van kenmerken die gerelateerd zijn aan kwets-baarheid en hoe vaak deze in de bevolking voorkomen.3 Hier gaan we in op de mate waarin deze kwetsbaarheden inderdaad leiden tot een hoger gebruik van
sociaaldomein-voorzieningen. Hierbij gaan we uit van het gebruik per huishouden. Tabel 4.2 laat zien dat
de risicofactoren die gerelateerd zijn aan de voorzieningen vaker voorkomen onder de gebruikers dan onder de niet gebruikers van het sociale domein.
Bezien we alle huishoudens in Nederland, dan maakt 20% van de huishoudens in 2013 gebruik van een (maatwerk)voorziening in het sociale domein. Als we naar lage inkomens kijken, komt dit aandeel boven de 50%: in 54% van de huishoudens met een laag inkomen is iemand aanwezig die gebruikmaakt van een voorziening in het sociale domein.
Dit betreft overwegend een participatievoorziening of een combinatie van voorzieningen in twee of drie domeinen. Naast lage inkomens zijn eenoudergezinnen (42%) en huis-houdens zonder werk (33%) kwetsbaar, afgemeten aan het gebruik van een voorziening in het sociale domein. Ook gezinnen van niet-westerse migranten gebruiken iets vaker dan gemiddeld een voorziening in het sociale domein (23% t.o.v. 20% voor de gehele popula-tie). Kijken we naar de drie wettelijke kaders, dan worden participatievoorzieningen door de lage inkomens, werklozen, niet-westerse migranten en eenoudergezinnen meer dan gemiddeld gebruikt. Zoals verwacht zijn vooral de 80-plusers oververtegenwoordigd in de maatschappelijke ondersteuning, maar ook de werklozen en zijn eenoudergezinnen en gezinnen met kinderen oververtegenwoordigd in de jeugdhulp.
Welke kenmerken sturen het gebruik
Hoewel hiervoor een indruk is gegeven van de oververtegenwoordiging van bepaalde kwetsbare groepen in het gebruik van voorzieningen binnen het sociaal domein, is het nut-tig te kijken welke kenmerken nu bepalend zijn voor het gebruik van de verschillende voor-zieningen. We presenteren zogenoemde gestandaardiseerde coëfficiënten om het belang van een (groep) kenmerken in de verklaring van het voorzieningengebruik aan te geven.4
Tabel 4.2 Huishoudens met gebruik van (combinaties van) sociaaldomein voorzieningen, naar kenmerken van kwetsbaarheid, 2013 (verticaal gepercenteerd; N = 7,8 miljoen)
laag ink
omen
geen werk < 65 jaar eenouder gezin paar met kinderen ≥ 80 jaar niet- westerse migrant zeer sterk stedelijk totaal huis- houdens
participatie
3311214411107 maatschappelijke ondersteuning7173212567 jeugdhulp31890323 combinatie1141021432 totaal sociaal domein5433421717232020 geen sociaal domein4667588358778080 totaal huishoudens100100100100100100100100 Bron: cbs (scp Maatwerkbestand Sociaal Domein 2013 V3; 151218 scp Overall Monitor Sociaal Domein_2013_V1) scp-bewerking
Totaal gebruik sociaal domein
De kans op gebruik van een of meerdere voorzieningen in het sociaal domein wordt het meest gestuurd door het al dan niet hebben van werk voor mensen uit de beroeps-bevolking (dit is de hoogste coëfficiënt in de kolom totaal van tabel 4.3). Hoge inkomens gebruiken minder vaak voorzieningen en de huishoudens met een laag inkomen juist meer (bijdragen van respectievelijk 20% en 10% aan de verklaring van verschillen in gebruik).
Ook de leeftijd van het oudste en het jongste lid van het huishouden levert nog een sub-stantiële bijdrage. Zo zal de leeftijd van de jongste een grotere rol spelen bij het gebruik van jeugdhulp, terwijl de leeftijd van de oudste in het huishouden van invloed is op het gebruik van maatschappelijke ondersteuning (zie tabel 4.3). Dit wordt gevolgd door de samenstelling van het huishouden. Met name gezinnen met kinderen maken vaker gebruik van een voorziening dan alleenstaanden, en paren zonder kinderen juist minder (niet in tabel 4.3, zie bijlage A3). Minder grote rollen zijn weggelegd voor de migratieherkomst en de gemeentekenmerken (gemeentegrootte en stedelijkheid). Deze resultaten zijn beter te begrijpen wanneer we naar het gebruik van de afzonderlijke clusters kijken.
Tabel 4.3
Bijdrage van kenmerken aan het gebruik van voorzieningen uit het sociaal domein, 2013 (in gestandaardi-seerde coëfficiënten)a
Totaal Participatie Ondersteuning jeugdhulp (=18 jaar)
leeftijd oudste 0,22 0,16 0,25 0,06
leeftijd jongste 0,18 0,29 0,13 0,41
huishoudenssamenstelling 0,18 0,23 0,14 0,09
herkomst (migratie) 0,03 0,12 0,06 0,06
Inkomensklasse 0,20 0,24 0,23 0,07
Stedelijkheid 0,03 0,01 0,04 0,03
gemeentegrootte 0,02 0,04 0,02 0,01
laag inkomen 0,14 0,19 0,03 0,02
geen werk en < 6 jaar5 0,33 0,29 0,32 0,06
R2 0,20 0,31 0,23 0,08
N 7,8 miljoen 7,8 miljoen 7,8 miljoen 1,95 miljoen
a Gestandaardiseerde coëfficiënten van kenmerken, waarbij bijvoorbeeld de bijdragen van vijf
verschillende leeftijdsklassen samen worden genomen in één coëfficiënt. Hierbij is gecorrigeerd voor de bijdrage van alle overige kenmerken. De coëfficiënten geven alleen de omvang van het effect weer, maar niet de richting.
Bron: cbs (scp Maatwerkbestand Sociaal Domein 2013 V3; 151218 scp Overall Monitor Sociaal Domein_2013_V1) scp-bewerking
Participatievoorzieningen
Werkloosheid hangt vanzelfsprekend samen met het gebruik van een participatie-voorziening. Ook de leeftijd speelt een rol bij het gebruik van participatievoorzieningen,
omdat het verkrijgen van werk en een uitkering voor ouderen en jongeren anders uit kan vallen. Ook de inkomensklasse speelt een rol: participatievoorzieningen zijn bedoeld voor de lagere inkomens, en het ontvangen van een uitkering betekent vaak ook een relatief laag inkomen. Verder blijkt de huishoudenssamenstelling van groot belang te zijn
(tabel 4.3, kolom participatie). De kans op het gebruik van participatievoorzieningen is het grootst voor leden van eenoudergezinnen; waarschijnlijk zijn dat de zogenaamde
bijstandsmoeders. Voor paren met of zonder kinderen is deze kans het kleinst (niet in tabel 4.3, zie bijlage A3). Zoals te verwachten is de kans op gebruik van een participatie-voorziening groter voor niet-westerse migranten dan voor autochtonen, ook wanneer voor hun overige kenmerken wordt gecorrigeerd. Met name niet-westerse migranten hebben daarmee te maken (Huijnk et al. 2014).
Ondersteuning
Werkloosheid (of arbeidsongeschiktheid) van mensen onder de 65 jaar is een belangrijke risicofactor voor het gebruik van ondersteunende voorzieningen. Dat is niet zo vreemd, omdat hieronder ook de arbeidsongeschikten vallen: zij hebben beperkingen, waardoor zij wellicht ondersteuning vanuit de Wmo nodig hebben. Zoals verwacht komt gebruik van de ondersteunende voorzieningen vaker voor naarmate men ouder is. Met de leeftijd neemt immers de kans op gezondheidsproblemen toe, waardoor ondersteunende voorzieningen in beeld komen. De leeftijd van het oudste lid van het huishouden levert dan ook de groot-ste bijdrage aan de verklaring van het gebruik van ondergroot-steunende voorzieningen. Zoals bekend gebruiken mensen met een hoger inkomen veel minder ondersteunende voor-zieningen dan mensen met een laag inkomen. Dit geldt voor vrijwel alle vormen van
publieke zorg en hulpverlening (zie bv. Plaisier en De Klerk 2015). Alleenstaanden gebruiken het vaakst ondersteunende voorzieningen. Paren, vooral wanneer zij kinderen hebben, maken minder gebruik van ondersteunende voorzieningen dan anderen (niet in tabel 4.3, zie bijlage A3). Zij kunnen, evenals andere personen uit meerpersoonshuishoudens, mak-kelijker terugvallen op hulp vanuit hun eigen omgeving (Plaisier en De Klerk 2015). Her-komst speelt hier slechts een beperkte rol.
Jeugdhulp
Vanzelfsprekend is de jeugdhulp sterk afhankelijk van de leeftijd van het jongste lid van het huishouden: er moeten immers wel kinderen in het huishouden aanwezig zijn (tabel 4.3, kolom jeugdhulp). Maar ook wanneer we alleen naar huishoudens met kinderen kijken speelt de leeftijd een belangrijke rol. Dit komt doordat de jongste groep (0-4 jaar) veel minder gebruikmaakt van jeugdhulp dan oudere kinderen ( niet in tabel 4.3, zie bijlage A3).
Dat volgt ook uit de literatuur (zie bijv. Bot et al. 2015: 29; Sadiraj et al. 2013: 32).
Ook huishoudenssamenstelling is nog van belang: kinderen uit eenoudergezinnen gebrui-ken vaker jeugdhulp dan anderen (niet in de tabel). De overige gebrui-kenmergebrui-ken leveren een klei-nere bijdrage aan de verklaring van het gebruik van jeugdhulpvoorzieningen.
4.4 Slotbeschouwing
Er zijn veel mensen afhankelijk van voorzieningen uit het sociaal domein. Veelal betreft dit mensen uit kwetsbare groepen. Zij hebben beperkingen, weinig inkomen, geen werk, enzovoort. Deze kwetsbaarheidskenmerken concentreren zich bij stedelingen, niet-westerse migranten, eenoudergezinnen en alleenstaanden. De omvang van de kwetsbare groepen is de laatste jaren toegenomen. Dit heeft voor een groot deel te maken met de economische crisis, waardoor meer mensen hun baan kwijtraken en in een uitkerings-situatie terechtkomen.
Het gebruik van het sociaal domein in het algemeen is vooral gerelateerd aan de
huishoudenssamenstelling, de inkomensklasse, en het al dan niet hebben van een uitke-ring. Hierbij komt het gebruik van participatievoorzieningen vooral voor rekening van lage inkomens en werklozen/arbeidsongeschikten, niet-westerse migranten en eenouder-gezinnen. Kijken we naar de drie wettelijke kaders, dan worden participatievoorzieningen door de lage inkomens, werklozen, niet-westerse migranten en eenoudergezinnen meer dan gemiddeld gebruikt. Zoals verwacht zijn vooral de 80-plusers oververtegenwoordigd in de maatschappelijke ondersteuning, maar ook de werklozen en zijn eenoudergezinnen en gezinnen met kinderen oververtegenwoordigd in de jeugdhulp.
Noten
1 In beide onderzoeken wordt gebruikgemaakt van de gezondheidsenquête 2012 van cbs/ggd.
2 Zo is de levensverwachting van een mannelijke 65-plusser tussen 2004 en 2014 gestegen met 2,2 jaar en de levensverwachting zonder fysieke beperkingen ook met 2,2 jaar; bij vrouwelijke 65-plussers gaat het om respectievelijk 1,4 jaar en 1,6 jaar (cbs, StatLine).
3 Helaas ontbreekt op persoonsniveau informatie over het hebben van beperkingen of aandoeningen, zodat deze niet konden worden meegenomen.
4 Hierbij wordt niet alleen rekening gehouden met het effect van het kenmerk (een eenoudergezin gebruikt bijvoorbeeld vaker een voorziening dan anderen), maar ook met de omvang van de groep waarbij dit kenmerk voorkomt. De richting van het effect wordt niet in deze gestandaardiseerde coëffi-ciënten opgenomen, omdat richtingen (meer of minder kans op gebruik) alleen ten opzichte van een referentiecategorie kunnen worden gemeten.