In dit deel van de rapportage kijken we vanuit de burger naar het sociaal domein. We heb-ben specifiek aandacht voor de doelgroepen van het beleid: mensen die gebruikmaken van een (individuele ofwel maatwerk-) voorziening in het sociaal domein. We proberen een samenvattend beeld te schetsen van hoe het met hen gaat aan de hand van een brede waaier van levensdomeinen. Door deze aanpak ontstaat een beschrijving van de kwaliteit van leven van mensen. In deze rapportage staan de begrippen centraal die bij de decen-tralisatie een belangrijke rol spelen, zoals redzaamheid en arbeidsparticipatie.
De beschrijving is echter breder en strekt zich uit naar andere terreinen; onder meer naar de woonsituatie en maatschappelijke participatie (het doen van vrijwilligerswerk) en sociale participatie (andere vormen van vrijetijdsbesteding, zoals deelname aan
verenigingsactiviteiten, cultuurparticipatie of sporten). Ook komen subjectieve oordelen aan de orde: hoe vinden mensen zelf dat het hen vergaat?
De centrale vraag in dit deel van de rapportage is: hoe gaat het met mensen in het sociaal domein (die gebruikmaken van een maatwerkvoorziening)?
1.1 Doelstellingen en doelgroepen van het beleid Algemene doelstellingen
Omdat deze overall rapportage sociaal domein vooral aan moet sluiten bij de doel-stellingen van de drie decentralisaties gaan we eerst in op de doeldoel-stellingen die in de decentralisatiewetten zijn vervat (en die wat uitgebreider in deel A staan beschreven);
ook bekijken we hoe die doelstellingen aansluiten bij het brede perspectief op kwaliteit van leven dat in dit deel het uitgangspunt is.
Wat algemene doelstellingen betreft is er allereerst de participatiedoelstelling. De overheid streeft ernaar dat mensen kunnen participeren in de samenleving en biedt ondersteuning aan personen die dit zelf niet (meer) kunnen. Participatie heeft dan niet alleen betrekking op arbeid maar ook op onder meer het hebben van sociale contacten of een zinvolle dag-besteding. De beperkingen in participatie zijn vaak het gevolg van problemen die burgers ondervinden in hun functioneren. Deze problemen hebben te maken met het zelfstandig voeren van een huishouding (fysieke beperkingen, verstandelijke beperkingen, dementie), het voorzien in het bestaan (armoede, werkloosheid, schulden), het opvoeden van kinde-ren (pedagogisch onvermogen, verwaarlozing of mishandeling van kindekinde-ren), psychische en psychosociale problemen (depressies, verslaving) en problemen in het gezin (spannin-gen en geweld). De overheid is er voor mensen die hun problemen niet op ei(spannin-gen kracht kunnen oplossen. Het begrip ‘eigen kracht’ wordt hier ruim opgevat, en bevat naast infor-mele mogelijkheden (familie, buren, vrienden) ook hulp die mensen zelf inkopen, zoals particuliere huishoudelijke hulp.
Ten tweede dienen de decentralisaties de gemeenten in staat te stellen één integraal en samenhangend beleid te voeren. Met de slagzin ‘één gezin, één plan, één regisseur’ wordt dit uitgangspunt uitgedragen. De overheid hoopt door deze aanpak een einde te maken aan de praktijk dat hulpverleners langs elkaar heen werken bij de ondersteuning. Dit geldt met name voor gezinnen waar meervoudige problemen voorkomen (multiprobleem) en voor mensen die voorzieningen uit verschillende sectoren gebruiken (multi-gebruiker). Hier liggen vraagstukken die betrekking hebben op een meer effectieve en efficiënte inzet van publieke voorzieningen door een integrale aanpak. De vraag is of een meer specifieke inzet van publieke voorzieningen (maatwerk) mogelijk is en of daarmee betere resultaten kun-nen worden bereikt.
Ten derde beoogt het kabinet een verschuiving van de tweede naar de eerste lijn (minder specialistische zorg, ontmedicalisering) en van de eerste naar de nulde lijn (meer preven-tie). Anders gezegd: de overheid wil zoveel mogelijk ‘ontzorgen’.
Een laatste en vierde doelstelling voor het sociaal domein als geheel is de versterking van de eigen verantwoordelijkheid en (zelf)redzaamheid van burgers. De ‘eigen kracht’ van burgers moet beter worden benut en waar mogelijk bevorderd. Dit alles met het oog op een samenleving waar iedereen naar vermogen kan participeren.
Centrale begrippen
In dit deel van de rapportage is de centrale vraag: hoe gaat het met burgers in het sociaal domein? Deze vraag wordt verder uitgewerkt langs de lijnen van de doelstellingen, door uit te gaan van de centrale begrippen uit die doelstellingen en die in het bredere kader van kwaliteit van leven te plaatsen. We beschrijven de kwaliteit van leven van mensen die aangemerkt kunnen worden als doelgroepen van de wetten. In grote lijnen bestaat de doelgroep van de Jeugdwet uit gezinnen en jongeren met problemen, die van de Participatiewet uit mensen zonder werk en die van de Wmo uit mensen met een
ondersteuningsvraag. Om vergelijkingen tussen de doelgroepen van die wetten te maken zijn met name begrippen bruikbaar die betekenis hebben in elk van de drie wetten.
Problemen ontstaan als mensen niet goed (kunnen) functioneren in de samenleving. Voor de drie sectoren kan dat verschillende betekenissen hebben. Bij de jeugd gaat het bijvoor-beeld om duurzame opvoed- en opgroeiproblemen, bij de Wmo om problemen met het zelfstandig functioneren en bij arbeidsparticipatie om beperkingen die de toegang tot de arbeidsmarkt in de weg staan. Maar er zijn ook meer generieke problemen, zoals eenzaam-heid, ernstige financiële problemen, verslavingsproblematiek, relatieproblemen, huiselijk geweld, een zwervend bestaan en gezondheidsproblemen (fysiek, psychisch, geriatrisch).
Vanwege de aard van sommige problemen kan niet alles in een algemene monitor worden behandeld: daar is specifiek onderzoek voor nodig. Dat geldt bijvoorbeeld voor mensen die te maken hebben met huiselijk geweld of mensen die dak- en thuisloos zijn.
Dat er verschillende doelgroepen zijn met verschillende problemen en deels verschillende doelstellingen, maakt het ingewikkeld een overkoepelend beeld te schetsen. We kiezen er daarom voor dat beeld via twee sporen neer te zetten. In de eerste plaats door uit te gaan
1 5 6 e e n c o n c e p t u e e l k a d e r v o o r h e t ‘ b u r g e r p e r s p e c t i e f ’ i n
van begrippen die voor alle doelgroepen geldigheid hebben. We hebben vier van dergelijke centrale begrippen of doelgroep-overstijgende kenmerken geselecteerd, namelijk:
– redzaamheid: de mate waarin mensen in staat zijn zelf of met hulp van anderen hun problemen het hoofd te bieden of ermee om te gaan. Eigen kracht en redzaamheid gebruiken we hier als synoniemen;
– eenzaamheid: het ontbreken van sociale contacten of het ontbreken van als waardevol ervaren sociale contacten;
– participatie: naast arbeidsparticipatie ook andere vormen van maatschappelijke en sociale participatie, zoals het verrichten van vrijwilligerswerk, deelnemen aan verenigingsactiviteiten, sporten of bezoeken van culturele instellingen;
– kwetsbaarheid: iemand is kwetsbaar bij een gebrek aan hulpbronnen (arbeid, inkomen, opleiding, gezondheid).
In het tweede spoor kijken we waar mogelijk naar doelgroepspecifieke kenmerken, zoals hoe het met de opvoeding gaat in gezinnen.
1.2 Doelgroepen van het beleid
We onderscheiden vijf groepen, waarvan vier gebruikmaken van een voorziening in het sociaal domein
In deze rapportage beperken we ons tot de doelgroepen van de drie decentralisaties.
Deze bestaan uit gebruikers van voorzieningen in het sociaal domein. De volgende groepen worden onderscheiden:
1 personen met alleen participatievoorzieningen;
2 personen met alleen jeugdhulpvoorzieningen (bij deze groep is een van de ouders ondervraagd). In dit deel gebruiken we de term jeugdhulp voor alle voorzieningen die onder de Jeugdwet vallen. Zie deel A, paragraaf 2.4 voor een overzicht van de verschil-lende voorzieningen en de begrippen die daar bij gehanteerd worden;
3 personen met alleen Wmo-thuisvoorzieningen;
4 personen in een huishouden met een combinatie van voorzieningen op het gebied van participatie, jeugdhulp of Wmo-thuis: multiprobleemhuishoudens;
Daarnaast onderscheiden we een groep mensen die geen gebruik maken van een indivi-duele maatwerkvoorziening in het sociaal domein; deze kan worden gezien als een controlegroep:
5 Personen die geen gebruik maken van een maatwerkvoorziening in het sociaal domein.
Een belangrijke doelgroep voor het beleid is daarnaast de groep mensen die weliswaar problemen heeft, maar voor het oplossen van die problemen geen beroep doet of hoeft te doen op maatwerkvoorzieningen. De vraag is of deze mensen de problemen zelfstandig of met hulp van hun sociale netwerk kunnen oplossen, of dat de problemen niet opgelost
worden. Ook bieden wellicht zogeheten ‘algemene voorzieningen’ uitkomst; te denken valt bijvoorbeeld aan activiteiten in een buurthuis waardoor iemand minder eenzaam is. Voor de groep mensen die wel problemen heeft, maar geen maatwerkvoorziening gebruikt, geldt dat geen landelijke registraties beschikbaar zijn. Het is dan ook niet mogelijk om deze groep goed in beeld te krijgen. Voor volgende rapportages zal bekeken worden op welke manier toch iets over deze groepen gezegd kan worden.
Vier van de vijf groepen die we onderscheiden, gebruiken een maatwerkvoorziening en kennen dus problemen. De vijfde groep gebruikt weliswaar geen maatwerkvoorziening, maar ook daar kunnen wel problemen spelen. Er zijn twee niveaus waarop problemen zich kunnen voordoen: het niveau van de persoon zelf en het niveau van het huishouden of gezin waarin iemand leeft. Het niveau van huishoudens is relevant omdat een kern van de Jeugdwet is ‘één gezin, één plan, één regisseur’. Het streven is dat met name bij
multiprobleemgezinnen nog maar één hulpverlener over de vloer komt. Er zijn verschil-lende definities mogelijk van multiprobleemhuishoudens. Het Nederlands Jeugd Instituut (nji) legt de nadruk op gezinnen met kinderen die langdurig te maken hebben met ‘een combinatie van sociaaleconomische en psychosociale problemen’. Daarnaast stelt het nji dat het ‘kenmerkend voor multiprobleemhuishoudens is dat ze zowel problemen hebben in het gezin als problemen met de hulpverlening’ (nji 2016a). Ook Movisie legt de nadruk op deze combinatie van problemen en voegt er psychosociale problemen aan toe (Movisie 2013a). In een rapportage in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werk-gelegenheid (szw) is multiproblematiek niet alleen van toepassing op gezinnen maar ook op personen: ‘Bij burgers met meervoudige problemen is de weg naar werk vaak ver uit het zicht geraakt. Het niet werken leidt weer tot mindere gezondheid en lagere kans op werk.
De kans op een neerwaartse spiraal is groot. Dit leidt uiteindelijk tot hoge kosten voor de gemeenten en ongelukkige burgers’ (astri 2012).
Het niveau van personen is ook relevant omdat zij het zijn die gebruikmaken van de voor-zieningen. Voor dit deel van de rapportage hebben we hen ondervraagd. We rapporteren hier dus over personen maar voegen daar, waar relevant, de context van het huishouden of het gezin aan toe. Die context is in elk geval relevant bij gebruikers van jeugdhulp en bij multiprobleemhuishoudens.
1.3 Een conceptueel schema
Bij de beschrijving van de kwaliteit van leven gaan we uit van de centrale begrippen en de doelgroepen van het beleid die in de vorige paragrafen beschreven zijn. De relatie tussen de doelgroepen, hun problemen, netwerken en kwaliteit van leven kan worden gevi-sualiseerd in het conceptuele schema zoals dat in figuur 1.1 is weergegeven. In het schema vormen de kwetsbare groepen het uitgangspunt: zij hebben een verhoogde kans op problemen en beperkingen, die op verschillende terreinen kunnen liggen, en moeten daarmee omgaan. Deze problemen, en de vraag hoe zij er al dan niet met hulp van hun netwerk mee kunnen omgaan, bepaalt uiteindelijk de kwaliteit van leven. In deze para-graaf lopen we de verschillende onderdelen van het conceptuele schema langs en geven
1 5 8 e e n c o n c e p t u e e l k a d e r v o o r h e t ‘ b u r g e r p e r s p e c t i e f ’ i n
aan wat we eronder verstaan. In de volgende hoofdstukken beschrijven we de kwaliteit van leven van mensen in het sociaal domein aan de hand van het conceptuele schema.
Kwetsbare groepen
Kwetsbaarheid wordt hier bepaald door de afwezigheid van hulpbronnen: het niet hebben van betaald werk, een laag inkomen, een lage opleiding of een slechte gezondheid. De hulpbronnen bieden voor de overheid aanknopingspunten om mensen zelf de middelen te verschaffen om problemen te voorkomen. De overheid zet daartoe ook voorzieningen in.
De mate van kwetsbaarheid vormt als het ware een risicofactor voor problemen en beper-kingen waar mensen mee te maken kunnen krijgen en ook voor hun kwaliteit van leven.
Deze hulpbronnen zijn ook in deel a gebruikt als risicofactoren voor het gebruik van voor-zieningen.
Problemen en beperkingen
De problemen die mensen ondervinden kunnen op verschillende terreinen liggen. In de eerste plaats zijn er de problemen die direct een relatie hebben met de drie decentralisa-ties; gezondheidsproblemen en problemen om zelfstandig het huishouden te kunnen voe-ren (Wmo), opvoedingsproblemen (Jeugdwet) en arbeidsmarktproblemen (Participatie-wet).
Naast deze problemen zijn er andere waar mensen of gezinnen mee te maken kunnen krij-gen. Dit worden ook wel ‘aanpalende problemen’ genoemd. Deze problemen kunnen ech-ter eveneens van grote invloed zijn op het leven van mensen, zoals schuldproblematiek. In deze rapportage is aandacht voor de volgende problemen:
– problemen met algemene dagelijkse handelingen: problemen met zien of horen, met lopen, traplopen of buitenshuis verplaatsen, met huishoudelijke activiteiten;
– problemen met het voeren van een zelfstandig huishouden: persoonlijke verzorging, doen van het huishouden, verplaatsen, regelen van zaken als financiën;
– financiële problemen: niet kunnen rondkomen, betalingsachterstanden;
– problemen in de gezinssituatie: het gezin functioneert niet, opvoedproblemen, versla-vingsproblematiek die ontwrichtend kan werken, zoals alcohol, drugs of gokken;
– arbeidsmarktproblemen: geen werk hebben maar wel op zoek zijn;
– lage ‘geletterdheid’: niet kunnen omgaan met computers en geen bureaucratische vaardigheden hebben (documentgeletterdheid);
– ontbrekend sociaal netwerk: niet of weinig contact hebben met familie, vrienden of kennissen en buren.
Het is echter geen automatisme dat de problemen of knelpunten ook daadwerkelijk leiden tot een problematische situatie. Of dat gebeurt is afhankelijk van de eigen inzet van men-sen (die ook betrekking heeft op het kunnen betrekken van de directe omgeving en het sociale netwerk) en de steun die zij krijgen van de gemeente of van professionals. Mensen die over weinig hulpbronnen beschikken, zijn kwetsbaar omdat zij minder mogelijkheden
hebben om met de eigen inzet, inclusief het sociale netwerk, de problemen te voorkomen of op te lossen.
Figuur 1.1
Conceptueel schema van het beschrijven van de kwaliteit van leven van burgers binnen het sociaal domein
kwetsbare
groepen problemen en
beperkingen
eigen kracht / redzaamheid
kwaliteit van leven
objectief → kwaliteit-van-leven-index
publieke voorzieningen
subjectief →
tevredenheid met het leven
Bron: scp
Eigen kracht versus publieke voorziening
Om de problemen en beperkingen het hoofd te bieden kunnen mensen in de eerste plaats zelf beschikken over vaardigheden en hulpbronnen. Te denken valt aan inkomen en oplei-ding als hulpbronnen en aan vaardigheden als het kunnen invullen van formulieren of het hebben van veerkracht (resilience – het om kunnen gaan met tegenslagen). Als de hulpbron-nen en vaardigheden tekortschieten kunhulpbron-nen mensen een beroep doen op hun sociale net-werk, voor zover zij daarover beschikken en voor zover het netwerk bereid en in staat is om de hulp daadwerkelijk te bieden (die hulp onderscheidt het hulpnetwerk van het sociale netwerk).
In het nieuwe beleid komt de voorziening pas in beeld als het laatste redmiddel. De doel-groepen die wij benaderen in dit onderzoek maken al gebruik van dit redmiddel. Het beleid veronderstelt dan dat deze mensen zowel te weinig eigen kracht als te weinig steun in hun sociale netwerk hebben om de problemen het hoofd te bieden. Onder ‘eigen kracht’ ver-staan wij redzaamheid; dat wil niet zeggen dat iemand alles zelf moet kunnen, het kan ook met hulp van anderen. Kwetsbaarheid en redzaamheid bepalen dus in belangrijke mate of mensen een beroep op de overheid doen.
In deze rapportage kijken we via een getrapte aanpak naar de mogelijkheden die mensen hebben om hun problemen het hoofd te bieden en naar de vraag of het gebruik van deze mogelijkheden uiteindelijk uitmondt in het gewenste resultaat. De vragen die hier
spelen zijn:
– Kan iemand zelfstandig de problemen oplossen of is er hulp bij nodig?
1 6 0 e e n c o n c e p t u e e l k a d e r v o o r h e t ‘ b u r g e r p e r s p e c t i e f ’ i n
– Indien er hulp nodig is, kan men dan beroep doen op het eigen huishouden (partner, thuiswonende kinderen), op het sociale netwerk (vrienden, familie, buren) of op professionele hulp?
– Biedt de hulp soelaas?
In eerste instantie is voor ons de vraag van belang of mensen redzaam kunnen zijn.
Voor redzaamheid is de aanwezigheid van een partner of thuiswonende kinderen en/of de aanwezigheid van een sociaal netwerk van belang. In hoeverre mensen hier een waarde-volle betekenis aan toekennen is een andere vraag, die we terug laten komen in de meting van de problemen waar mensen mee te maken kunnen hebben (zoals een problematische gezinssituatie) en in de meting van kwaliteit van leven (eenzaamheid, sociaal isolement).
Vervolgens is de vraag of het aanwezige netwerk daadwerkelijk hulp biedt in die gevallen dat mensen deze nodig hebben, hetzij nu, hetzij eventueel in de toekomst. Is de inschatting dat er een beroep gedaan kan worden op het sociale netwerk, kan hulp worden ontleend aan het netwerk? Ofwel: is het sociale netwerk ook een hulpnetwerk?
Kwaliteit van leven
Het uiteindelijke doel van beleid is dat de kwaliteit van leven van mensen verbetert (of in elk geval niet verslechtert). In deze rapportage wordt een brede insteek gekozen: kwaliteit van leven heeft betrekking op meerdere levensterreinen en bevat ook terreinen die niet per se direct in de sfeer van de decentralisaties liggen. Voorbeelden daarvan zijn de woon-situatie en andere vormen van participatie dan arbeidsparticipatie (zoals sporten of een museum bezoeken). Deze insteek sluit aan bij hoe gemeenten het sociaal domein defini-eren.
Het sluitstuk van het schema wordt gevormd door de uiteindelijke kwaliteit van leven die mensen bereiken. Bij kwaliteit van leven worden twee invalshoeken onderscheiden. In de eerste plaats objectieve kwaliteit van leven, hoe gaat het feitelijk met mensen? In de tweede plaats heeft kwaliteit van leven ook een subjectieve component: hoe vinden mensen zelf dat het hen vergaat?
Onder de objectieve kwaliteit van leven verstaan we de feitelijke leefsituatie van mensen.
De volgende levensterreinen worden onderscheiden:
– gezondheid: de aan- of afwezigheid van belemmeringen binnenshuis en buitenshuis;
– maatschappelijke en sociale participatie: vrijwilligerswerk, cultuurparticipatie, vereni-gingsleven, sport;
– levensstandaard: op vakantie geweest, autobezit, internetverbinding in huis;
– woonsituatie: type woning, eigenaarschap, kwaliteit van de woning;
– eenzaamheid: sociaal isolement.
Deze levensterreinen brengen we samen in een ‘kwaliteit-van-leven-index’, die een
samenvattend beeld geeft van de objectieve kwaliteit, gerelateerd aan het sociaal domein.1
Onder de subjectieve kwaliteit van leven verstaan we hoe tevreden mensen zijn met onder-delen van hun leven: hun woning, vriendenkring, gezin, vrijetijdsactiviteiten. Overkoepel-end kijken we naar de tevredenheid met het leven als geheel.
Discussie
De hiervoor behandelde onderscheiden ten aanzien van kwetsbaarheid, problemen en kwaliteit van leven zijn niet altijd scherp te maken. Door ze toch uit elkaar te houden ont-staat echter een relevant inzicht in de relaties tussen centrale begrippen in het sociaal domein: hebben kwetsbare mensen meer problemen en hebben mensen met meer pro-blemen een minder goede kwaliteit van leven? En uiteindelijk zijn we geïnteresseerd in ver-schillen tussen de doelgroepen in het sociaal domein.
Een bijzondere rol neemt het sociale netwerk in. De aanwezigheid van een sociaal netwerk zou geschaard kunnen worden onder de hulpbronnen. Het sociale netwerk is echter van een andere orde dan de overige, door beleid te beïnvloeden, hulpbronnen. Bovendien wor-den ten aanzien van het sociaal domein aan een sociaal netwerk verschillende rollen toe-gedicht: enerzijds helpt het om eenzaamheid te voorkomen en anderzijds wordt een beroep op het netwerk gedaan voordat de overheid eventueel een voorziening openstelt.
Anders gezegd: kwetsbaarheid vormt een risico op het gebruik van voorzieningen, maar dat gebruik is, naast andere zaken, afhankelijk van het sociale netwerk. Het ontbreken van een netwerk is dus een potentieel problematische situatie. Bovendien is het risico daarop
Anders gezegd: kwetsbaarheid vormt een risico op het gebruik van voorzieningen, maar dat gebruik is, naast andere zaken, afhankelijk van het sociale netwerk. Het ontbreken van een netwerk is dus een potentieel problematische situatie. Bovendien is het risico daarop