Niet alleen de kwaliteit van processen-verbaal staat in de belangstelling. Ook de soms gebrekkige kwaliteiten of ‘competenties’ van de handhavers zelf worden door veel gemeenten en hun partners beschouwd als iets dat verbeterd moet worden.
De vertegenwoordiger van de gemeente Amsterdam verwoordde dat kernachtig: “De manier waarop je wordt bejegend bepaalt of je verzet aantekent, niet de kwaliteit van het proces-verbaal”. Dat is vast niet in alle gevallen juist, maar het geeft wel aan hoe belangrijk de handhavers zelf zijn. Hét grootste punt van zorg in alle gemeenten is het imago van de handhavers. Lange tijd waren toezichthouders van gemeenten niet bevoegd om te verbaliseren. Nu dat wel het geval is, moet het oude imago worden afgeschud en worden vervangen door een nieuw imago. Het oude imago van de onbevoegde stadswacht en parkeerwachter bestaat niet alleen bij veel burgers, maar ook bij bepaalde politiemensen. De verandering van het imago kost tijd en moeite, zo blijkt. Maar in sommige gevallen lukt het wel degelijk.
In Dordrecht is het niveau van de handhavers echt omhoog gegaan, zo werd ons verteld. Ze zijn weerbaarder geworden en hebben meer competenties. De politie denkt dat dit komt doordat ze nu ook moeten verbaliseren wat tot escalatie kan leiden: “Ze moeten altijd voorbereid zijn op
onverwachte reacties van overlastplegers en op een zodanige manier optreden dat een situatie niet escaleert.”
De handhavers in Leeuwarden werkten niet integraal: groenbeheer deed handhaving groen en parkeerbeheer deed alleen parkeren. Ook na de keuze voor integraal handhaven, hadden veel handhavers aanvankelijk de neiging vooral te schrijven op de codes waarop zij gewend waren te schrijven. Daarom zijn er verschillende projecten gestart om handhavers met andere achtergronden samen diensten te laten draaien. De politie merkt op dat sommige medewerkers van stadstoezicht het tijdens de training lastig bleken te vinden om bekeuringen uit te delen. Zij stopten wel de overtreding, maar deelden geen bekeuring uit. Overigens merkte hij daarbij meteen op dat dit ook gold voor sommigen binnen de politie.
In Helmond bleek uit een onderzoek in 2008 dat een fors percentage van de BOA’s slachtoffer werd van geweld door burgers. Het bleek nodig om gezamenlijk een norm te bepalen voor acceptabel gedrag van burgers en omstanders. Deze norm werd in trainingen met behulp van rollenspelen bepaald. Na de trainingen bleek de veiligheidsbeleving gestegen te zijn van 68% (2008) naar 95% (2011), zonder dat de BOA’s geweldsmiddelen hadden gekregen. De trainingen vinden nu zes keer per jaar plaats.
In Putten meldt de vertegenwoordiger van de gemeente dat elke BOA een eigen werkwijze heeft: de één schrijft direct een bon uit, terwijl de ander eerst een gesprek aangaat. Het imago zal dan ook per BOA verschillen. De politie is tevreden over de kwaliteiten van de BOA’s.
De gemeente Amsterdam geeft aan dat het voor succesvolle handhaving noodzakelijk is dat de BOA’s een eigen positie op straat weten te verwerven naast de politie. Dat gaat niet lukken met alle medewerkers die de gemeente nu in dienst heeft: “Een deel van de handhavers wil alleen maar
scoren. Die zijn echt blij als ze iemand zien eten in de metro: bingo! Dat is niet de bedoeling, maar dat veranderen we niet meer.” Stadstoezicht probeert door opleiding en de reeds genoemde leertafels mensen in de gewenste richting bij te sturen. Daarnaast is de selectie aan de poort een stuk strenger geworden: het opleidingsniveau voor nieuwe handhaver is minimaal MBO- of HBO- niveau. Het kost echter tijd voordat dit nieuwe beleid is doorvertaald in de hele organisatie. De politie onderschrijft de analyse van Stadstoezicht. Volgens de vertegenwoordiger van de politie waarmee wij spraken is het van belang dat handhavers vaker met de politie op stap gaan: “Ze groeien door met een agent op pad te gaan. Ze leren dan om op te treden. Dat doen de meesten niet: een deel kan het niet, een deel wil het niet.” Sommige handhavers zijn heel goed, voegt hij eraan toe: “Die kunnen na een tijdje bij ons aan de slag.” Maar een deel is niet capabel: ze zijn relatief duur, niet flexibel en niet gedreven.
In Rotterdam is het beeld een stuk optimistischer: de BOA’s worden daar als volwaardige krachten gezien in de aanpak van overlast in de buurt, aldus de politie en de gemeente. De politie verwacht inmiddels ook dat de handhavers zullen optreden: niet iedere politieman begrijpt waarom de BOA’s niet mogen optreden tegen alcoholgebruik in de openbare ruimte. Maar er zijn ook minder positieve geluiden: het bleek bijvoorbeeld erg moeilijk om een andere aanpak en vaardigheden aan te leren aan degenen die gewend waren om ‘alleen maar op kenteken te schrijven en niet op naam’. Niet elke handhaver bleek in staat zich te ontwikkelen tot integrale handhaver. Al met al is ongeveer de helft van de medewerkers op dit moment in staat om alle werkzaamheden op de gewenste manier uit te voeren en door te pakken bij overtredingen. Maar de andere helft werkt door in het imago van alle handhavers bij de politie: een deel van de politiecollega’s beschouwt de handhavers nog steeds niet als volwaardig: daarvoor is de kwaliteit nog van een te wisselend niveau. Het imago van stadstoezicht is nog steeds vrij negatief, aldus de politievertegenwoordiger waarmee wij spraken: “Ze treden te zwart-wit op: als er een buurtbarbecue is en de straat beschikt niet over een evenementenvergunning, dan wordt het hele feest afgeblazen. Een mevrouw die karton in een aantal stukken heeft gescheurd, krijgt voor elk stuk een aparte bekeuring voor verkeerd
aangeboden huisvuil.” Deze politieman geeft aan dat het – net als in Amsterdam en veel andere steden – nodig is om een echte professionaliseringsslag te maken voordat het handhavende optreden van BOA’s echt als toegevoegde waarde kan worden gezien.
De minister van Veiligheid en Justitie vindt ook dat de kwaliteit van de gemeentelijke handhavers omhoog moet. In een brief aan de Tweede Kamer schrijft hij: “Ik acht het van belang dat wordt gekomen tot een uniforme kwaliteitsverbetering van BOA’s. Daarom ga ik de eisen aan de examinering van BOA’s aanscherpen. Zo komen er nog dit jaar basis bekwaamheidseisen op het terrein van gesprekstechniek en conflicthantering en aanvullende bekwaamheidseisen voor de boa’s in het domein openbare ruimte. Daarnaast wil ik dat boa’s ter ondersteuning van hun functievervulling op permanente basis worden (bij)geschoold.” Ook door het ministerie worden dus initiatieven ontplooid om tot een kwaliteitsverbetering van handhavers te komen.85
Noot 85 Brief van 5 maart 2012 van de minister van Veiligheid en Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer (kenmerk DDS 5726217/12).
7 Effecten
Is de overlast op straat afgenomen sinds gemeenten bestuurlijke strafbeschikkingen overlast mogen aanleveren bij het CJIB? Is de aanpak van overlast door gemeenten intensiever geworden? Zijn gemeenten nu beter dan vroeger in staat om eigen prioriteiten in de handhaving te stellen? Is het handhavingstekort verkleind dat in de jaren negentig een van de belangrijkste aanleidingen was om beide instrumenten te ontwikkelen? Op deze vragen gaan we in dit laatste hoofdstuk in.
In hoofdstuk 2 bleek uit het literatuuronderzoek en de bestudering van de kamerstukken dat er geen expliciete beleidstheorie ten grondslag lag aan de bestuurlijke strafbeschikking overlast, noch aan de bestuurlijke boete. Er zijn geen concrete en meetbare doelen geformuleerd aan de hand waarvan kan worden bepaald in welke mate beide instrumenten succesvol zijn. Een ander probleem bij deze evaluatie is dat hij eigenlijk te vroeg komt: veel gemeenten zijn nog maar net begonnen met de bestuurlijke strafbeschikking overlast en de werking is nog lang niet
uitgekristalliseerd. Implementatie vergt tijd en dat maakt het onmogelijk om nu al conclusies te trekken over de effecten.
Er is een alternatieve manier om desondanks iets te zeggen over het doelbereik van de bestuurlijke strafbeschikking overlast en de bestuurlijke boete overlast. Dat doen we in dit hoofdstuk door antwoord te geven op de vraag wat er in de praktijk terecht is gekomen van de impliciete verwachtingen van de wetgever. We beginnen met een globaal antwoord op de vraag wat de outcome van de bestuurlijke strafbeschikking overlast was: het effect op de hoeveelheid overlast op straat. Daarna gaan we over naar een beoordeling van de output: de directe ‘resultaten’ of
‘opbrengsten’ voor gemeenten in de vorm van meer aandacht voor overlast of het stellen van eigen prioriteiten in de handhaving. Tot slot gaan we in op de neveneffecten: een overzicht van zaken die goed lopen en punten die vatbaar zijn voor verbetering.
Bestuurlijke boete
Wat betreft het doelbereik van de bestuurlijke boete kunnen we – ondanks het feit dat ook daarvoor geen concrete doelen zijn gesteld – kort zijn. Welk impliciet doel er ook werd beoogd met dit instrument: het is (nog) niet bereikt, aangezien geen enkele gemeente heeft gekozen voor de bestuurlijke boete. We beperken ons in dit hoofdstuk dan ook tot de effecten van de bestuurlijke strafbeschikking overlast.