“Op welke manier werd er voor 2013 door Overijsselse gemeentelijke organisaties invulling gegeven
aan het armoede- en schuldenbeleid?”
“Op welke manier wordt er sinds 2013 door Overijsselse gemeentelijke organisaties invulling
gegeven aan het armoede- en schuldenbeleid?”
Deze deelvragen zijn gericht op een splitsing in tijd betreffende de periode voor/sinds 2013. Deze splitsing is gemaakt omdat het jaar 2013 het jaar is waarin gemeentelijke organisaties extra middelen toegekend hebben gekregen. Er zou dus een soort van ‘oud’ (beleid voor 2013) en ‘nieuw’ (beleid sinds 2013) moeten zijn. Uit de data- analyse met betrekking tot het analyseren van de gemeentelijke beleidsnota’s blijkt echter dat
gemeentelijke organisaties niet allemaal 2013 als omslagpunt in het beleid hebben. Daarnaast blijkt dat dit ook nog weer verschilt voor het armoedebeleid en het schuldenbeleid. Wel is bij alle gemeentelijke
organisaties een vorm van ‘oud’ en ‘nieuw’ beleid waar te nemen. Het vervolg van dit hoofdstuk zal daarom spreken van ‘oud’ en ‘nieuw’ beleid in plaats van beleid voor/sinds 2013.
4.2.1. Beleidsdoelen
In het theoretisch kader is te lezen dat gemeentelijke organisaties een toenemende druk op de uitvoeringscapaciteit krijgen die gepaard gaat met forse bezuinigingen waardoor scherpe keuzes in
beleidsprioriteiten gemaakt moeten worden. Uit de interviews met gemeentelijke organisaties is dit duidelijk terug te zien. Gemeentelijke organisaties waren in het verleden meer vrijblijvend in het opstellen van beleidsdoelen. De laatste jaren worden de beleidsdoelen echt opgenomen in een beleidsnota en uitgedragen door de gemeentelijke organisatie:
“Op zich is het er altijd allemaal wel geweest alleen een verandering die je wel ziet is dat we het nu allemaal wat meer op papier hebben gezet. Ik bedoel, die regelingen waren er allemaal wel, daar is niet zoveel aan veranderd maar nu is het meer integraal gekomen en bij elkaar gebracht en daarom ook op papier gezet”
(Interview 7, r. 3065).
De beleidsprioriteiten hebben geleid tot het opstellen van beleidsdoelen voor gemeentelijke organisaties. Over het algemeen komen deze doelen binnen gemeentelijke organisaties met elkaar overeen. Toch zijn er onderling kleine verschillen waarneembaar. In tabel 1 wordt uiteengezet welke beleidsdoelen gemeentelijke organisaties op dit moment hebben en hoe vaak deze beleidsdoelen door gemeentelijke organisaties benoemd zijn:
Tabel 1: Beleidsdoelen gemeentelijke organisaties
Aantal gemeentelijke organisaties Beleidsdoel
8 Het bevorderen van de zelfredzaamheid, zelfstandigheid, participatie
en het meedoen in de samenleving
6 Het bieden van integrale schuldhulpverlening
4 Kinderen voorop
3 Zoveel mogelijk lokaal organiseren
3 Effectieve samenwerking
2 Preventief werken
2 Inkomensondersteuning
Van inkomensondersteuning naar participatie
In deze tabel is te zien dat het merendeel van de gemeentelijke organisaties het bevorderen van de
zelfredzaamheid, zelfstandigheid, participatie en het meedoen in de samenleving als beleidsdoel heeft. Slechts twee gemeentelijke organisaties benoemen inkomensondersteuning op dit moment nog als beleidsdoel. Een belangrijk verschil binnen het ‘oude’ en ‘nieuwe’ armoede- en schuldenbeleid is dat vrijwel alle gemeentelijke organisaties binnen het ‘oude’ armoede- en schuldenbeleid voornamelijk inkomensondersteuning tot doel hadden waarbij de gemeentelijke organisatie zich actief bemoeide met de minima en echt een vangnet voor deze groep bood. De laatste jaren is een duidelijke trend van een terugtrekkende overheid zichtbaar waarbij gemeentelijke organisaties zich niet meer actief bemoeien met inkomensondersteuning maar meer gebruik maken van de kracht van de samenleving. In plaats van inkomensondersteuning is het beleidsdoel daarom nu gericht op zelfredzaamheid, zelfstandigheid, participatie en het meedoen in de samenleving:
“Zelfredzaamheid is wel een belangrijk begrip, dat is echt wel iets waar we naar kijken. Ook eigen verantwoordelijkheid met schuldenproblematiek van wat kun je nog zelf daaraan doen? Wat kan je
omgeving doen en dat je pas daarna een beroep doet op die overheid” (Interview 4, r. 1857).
“We proberen eigenlijk toch meer te wijzen op de verantwoordelijkheid van mensen zelf. Dat zit hem ook wel in, vanuit het verleden was de gedachte vaak van we moeten mensen financieel proberen te helpen waardoor ze toch in staat zijn bepaalde activiteiten te verrichten. Tegenwoordig is het veel meer van, wat
Finaal denken en een bevredigende oplossing
Verder blijkt uit het theoretisch kader dat binnen de rationele benadering van beleid finaal denken wordt benadrukt waarbij doeleinden en middelen de grondstructuur van elk beleid vormen. Uit de interviews is dit finale denken door gemeentelijke organisaties duidelijk terug te zien:
“Als gemeente moet je rechtvaardig en doelmatig zijn” (Interview 9, r. 4047).
In het theoretisch kader wordt tegelijkertijd erkend dat het streven naar doelmaximalisatie een nobel maar niet altijd reëel streven te noemen is. Gemeentelijke organisaties zijn zich hier goed van bewust:
“Wij zijn afgestapt van dat we iedereen schuldenvrij willen krijgen. Dat is eigenlijk niet haalbaar en voor sommigen ook niet wenselijk. Je kunt soms maar beter accepteren dat je een bepaald minimum hebt, het
moet wel leefbaar blijven. En dan is het doel niet iedereen schuldenvrij maar financiële stabiliteit” (Interview 8, r. 3319).
Uit het bovenstaande blijkt dat gemeentelijke organisaties streven naar een bevredigende mate van rationaliteit in plaats van naar doelmaximalisatie.
4.2.2. Instrumentatie
Omdat onder een beleidsinstrument: “al datgene dat een actor gebruikt of kan gebruiken om een bepaald
doel te bereiken” (Hoogerwerf & Herweijer, 2008, p. 223) wordt verstaan, zetten gemeentelijke organisaties
verschillende beleidsmiddelen in om de beleidsdoelen te realiseren. Instrumenten kunnen worden ingedeeld in een juridisch, economisch, communicatief of fysiek sturingsmodel. Daarnaast kan een onderscheid worden gemaakt in algemene vs. individuele instrumenten en verruimende vs. beperkende instrumenten (Hoogerwerf & Herweijer, 2008). In tabel 2 worden de instrumenten die vrijwel alle gemeentelijke organisaties binnen het minimabeleid op dit moment inzetten weergegeven. In tabel 3 worden vervolgens de instrumenten
weergegeven die door een aantal gemeentelijke organisaties op dit moment worden ingezet.
Tabel 2: instrumentatie die door alle gemeentelijke organisaties zijn benoemd
Beleidsinstrumenten
Bijzondere bijstand (Economisch, individueel, verruimend) Collectieve zorgverzekering (Economisch, algemeen, verruimend) Individuele inkomenstoeslag (Economisch, individueel, verruimend) Schuldhulp(dienst)verlening (Fysiek, algemeen, verruimend)
Tabel 3: instrumentatie die door een aantal gemeentelijke organisaties zijn benoemd
Aantal gemeentelijke organisaties
Beleidsinstrument
4 Gebiedsteams (Fysiek, individueel, verruimend)
3 Kwijtschelding gemeentelijke belastingen (Economisch, algemeen, verruimend)
3 Budgetcoach (Economisch & fysiek, individueel, verruimend)
3 Tegemoetkoming schoolkosten (Economisch, algemeen, verruimend)
2 Kind pakket (Economisch & fysiek, algemeen, verruimend)
2 Voorlichting op scholen over omgang met geld (Communicatief & fysiek,
algemeen, verruimend)
2 Noodfonds (Economisch, individueel, verruimend)
2 Project vrijwilligers (Fysiek, algemeen, verruimend)
Tot slot zijn er nog een aantal instrumenten die enkel door één gemeentelijke organisatie zijn benoemd. Deze instrumenten worden weergegeven in tabel 4.
Tabel 4: instrumentatie die door één gemeentelijke organisatie is benoemd
Beleidsinstrumenten
Het sociaal cultureel fonds (Economisch, algemeen, verruimend)
Eurowijzer gericht op preventie (Fysiek & communicatief, algemeen, verruimend)
Kinderopvang op basis van sociaal medische indicatie (Economisch, individueel, verruimend) Informatieverstrekking via diverse kanalen (Communicatief, algemeen, verruimend)
Sociale recherche Twente (Juridisch, individueel, beperkend)
Tegemoetkoming in de huurkosten (Economisch, algemeen, verruimend)
Vergoeding in peuterspeelzaalkosten 0-4 jaar (Economisch, algemeen, verruimend) Toekenning geldbedrag scholieren 12-18 jaar (Economisch, algemeen, verruimend) Het project schuldhulpmaatje (Fysiek, algemeen, verruimend)
Het project service in de stad (Fysiek, algemeen, verruimend)
Het project armoede & gezondheid (Economisch & fysiek, individueel, verruimend) Het project Almelo doet mee
Jeugdfonds Almelo
Hoewel gemeentelijke organisaties tot doel hebben het bevorderen van de zelfredzaamheid, zelfstandigheid, participatie en het meedoen in de samenleving, blijkt uit de tabellen dat veel instrumenten nog steeds voornamelijk gericht zijn op inkomensondersteuning. Bijzondere bijstand, collectieve zorgverzekering, individuele inkomenstoeslag, kwijtschelding gemeentelijke belastingen, tegemoetkoming schoolkosten, en ga zo maar door. Het zijn zomaar wat voorbeelden van instrumenten die inkomensondersteuning tot doel hebben. Hoewel een aantal instrumenten wel gericht zijn op het vergroten van de zelfredzaamheid, zelfstandigheid, participatie en het meedoen in de samenleving, zetten gemeentelijke organisaties hier nog onvoldoende op in. Instrumenten gericht op zelfredzaamheid en participatie zijn onder andere: het
jeugdsport- en jeugdcultuurfonds, het project service in de stad, Almelo doet moet, het project vrijwilligers, het kind pakket, een budgetcoach en eurowijzer.
Economisch sturingsmodel
Uit de tabellen blijkt duidelijk dat gemeentelijke organisaties betreffende het sturingsmodel vooral gebruik maken van het economische sturingsmodel. De gemeentelijke organisaties trachten hierdoor aan de hand van het verbinden van financiële consequenties het gedrag van doelgroepen te veranderen. Omdat gemeentelijke organisaties zoveel gebruik maken van het economisch sturingsmodel zien beleidsmedewerkers problemen in het feit dat het budget voor minimaregelingen gelijk blijft maar dat het gebruik van de regelingen de laatste jaren is toegenomen:
“Nou goed als de uitgaven hetzelfde blijven en je moet het met meer mensen verdelen, dan betekent dit dat er wel degelijk een beleidswijziging nodig is. De middelen blijven in stand daar wordt niet op bezuinigt, maar doordat het aantal groter wordt, moet er toch min of meer worden gesneden. Dan is het een kwestie van niet de regels worden aangepakt maar de interpretatie van de regels wordt aangepast, dus het wordt wel
allemaal wat strakker” (Interview 5, r. 2090). Een algemeen en verruimend karakter
Daarnaast blijkt uit de tabellen dat gemeentelijke organisaties over het algemeen meer gebruik maken van algemene en verruimende instrumenten. Deze keuze past goed binnen de rationele benadering van beleid. Bij individuele instrumenten is het in tegenstelling tot algemene instrumenten beter mogelijk de inhoud van het instrument af te stemmen op de verschillende situaties waarin de leden van de doelgroep zich bevinden (Bruijn & Heuvelhof, 1991). De effectiviteit van individuele instrumenten kan in situaties met een heterogene doelgroep groter zijn dan die van instrumenten met een algemeen karakter (Hoogerwerf & Herweijer, 2008). Als gemeentelijke organisaties gebruik maken van individuele instrumenten vergt dat van beleidsuitvoerders echter meer inspanning en informatievergaring waardoor volgens de rationele benadering van beleid eerder voor algemene instrumentatie wordt gekozen. Het beperkende of verruimende karakter van een instrument is van belang bij de steun en weerstand van de doelgroep. Bij beperkende instrumenten is de steun en
weerstand van de doelgroep doorgaans lager en de weerstand hoger dan bij verruimende instrumenten waardoor gemeentelijke organisaties eerder geneigd zijn tot het kiezen van verruimende instrumenten (Hoogerwerf & Herweijer, 2008).
Op de plek waar het hoort
De belangrijkste verschuiving in tijd is te zien in het feit dat er voorheen direct geld werd toegekend aan gezinnen zonder dat hier verantwoording voor moest worden afgelegd. Veel gemeentelijke organisaties geven aan dat er van het geld bijvoorbeeld een krat bier werd gekocht in plaats van dat het geld bestemd werd voor de minimaregeling:
“In het verleden konden mensen geld krijgen en dan was het maar de vraag van ja, waar gaat dat geld heen. Dat was heel lastig te controleren. En dan was het de vraag van ja er staat wel dat zoonlief dit en dat
gaat doen, of die activiteit ontwikkelt, maar is dat geld niet omgezet naar kratten bier voor papa?” (Interview 3, r. 1163).
Nu vragen veel gemeentelijke organisaties verantwoording achteraf of wordt het geld toegekend aan een organisatie waardoor het direct ten goede komt aan het huishouden. Het geld komt op deze manier beter op de plek waar het hoort en wordt daardoor ingezet voor het doel waarvoor het bestemd is:
“Vooral voor kinderen proberen we zoveel mogelijk rechtstreeks te betalen, dus aan de sportvereniging of muziekschool of waar ze ook maar naartoe gaan. Dan moet je laten zien dat je lid bent, maar je hoeft niet te
laten zien dat je al contributie betaalt want dat doen wij. En wij betalen dat rechtstreeks aan de club” (Interview 8, r. 3381).
4.2.3. Doelgroepen
In het theoretisch kader is uiteengezet dat het om twee redenen van belang is te weten hoe groot de doelgroep van het armoede- en schuldenbeleid in een gemeente is en hoe deze groep is samengesteld. Daarom is aan de respondenten gevraagd hoeveel huishoudens er in de gemeente in armoede leven, om hoeveel kinderen het daarbij gaat en waar de arme huishoudens zich in de gemeente bevinden. In totaal
kondenzesgemeentelijke organisaties aangeven hoeveel arme huishoudens zich in de gemeente bevinden.
Vijf gemeentelijke organisaties konden daarbij aangeven om hoeveel kinderen het ging en drie gemeentelijke organisaties hadden inzicht in waar de problematiek zich in de gemeente bevond. Dat betekent dat nog niet alle gemeentelijke organisaties volledig zicht hebben op de doelgroep van het armoede- en schuldenbeleid. Gemeentelijke organisaties gaven wel allemaal aan dat voornamelijk het aantal cliënten betreffende de schuldhulp(dienst)verlening de laatste jaren fors is toegenomen.
Volgens Bekkers (Bekkers, 2012) zijn met name gemeentelijke organisaties die weinig inzicht in hun
doelgroep hebben sneller geneigd een top-down benadering van besluitvorming te volgen in plaats van een bottom-up benadering. Met name grotere gemeentelijke organisaties hebben een vollediger zicht op de problematiek in vergelijking met kleinere gemeentelijke organisaties. Het ziet ernaar uit dat dit te maken heeft met de ‘bounded rationality’ (Simon, 1961) van kleinere gemeentelijke organisaties. Door een te beperkte hoeveelheid tijd en informatiecapaciteit van beleidsmakers kunnen niet alle mogelijke middelen in ogenschouw worden genomen.
Onderscheid in doelgroepen
Betreffende het armoedebeleid maken vijf gemeentelijke organisaties onderscheid in doelgroepen, vier gemeentelijke organisaties doen dit niet. Onderscheid wordt gemaakt op twee manieren. Allereerst wordt er onderscheid gemaakt in de inkomensgrenzen van bepaalde regelingen. Daarbij worden grenzen van 110%, 120% en 130% van het sociaal minimum gebruikt. Daarnaast wordt onderscheid gemaakt naar leeftijd. Zo zijn er de volgende doelgroepen:
- Jongeren t/m 30 jaar;
- Gezinnen met kinderen onder de 12 jaar; - Kinderen.
Uit het bovenstaande blijkt dat lang niet alle mogelijke doelgroepen bij het beleid worden betrokken.
Doelgroepen die door gemeentelijke organisaties niet aangegeven zijn maar wel een specifieke aanpak vergen betreffen: langdurige armen, ouderen, gehandicapten en migranten. Met name kleinere gemeentelijke organisaties geven aan geen onderscheid te maken in doelgroepen. Ze doen dit vanuit een oogpunt van maatwerk. Het schuldenbeleid staat in tegenstelling tot het armoedebeleid bij alle gemeentelijke organisaties open voor iedereen. Een belangrijk verschil in het ‘oude’ en ‘nieuwe’ schuldenbeleid daarbij is dat
voornamelijk de laatste jaren een tendens te zien is waarbij meer huishoudens met hoge inkomens en ZZP’ers bij de gemeente aankloppen:
“Bij schuldhulpverlening, daar zie je wel een tendens dat ook mensen met een hoog inkomen aankloppen” (Interview 5, r. 2389). “We zijn bezig om het een en ander voor zelfstandigen toch nader uit te werken. Want wat verstaan we bij zelfstandigen onder die inkomensgrens?” (Interview 8, r. 3574).
Reacties van doelgroepen
Uit het theoretisch kader blijkt dat de reacties van doelgroepen ten dele het succes van de uitvoering en daarmee het beleid bepalen. De reacties kunnen variëren van steun, lijdelijk verzet tot daadwerkelijke tegenwerping (Bekkers, 2012). Het is daarom van belang dat gemeentelijke organisaties in de uitvoering nadrukkelijk rekening houden met de kernmerken van de doelgroepen. Het merendeel van de gemeentelijke organisaties kan niet aangeven wat de reacties en kenmerken van de doelgroepen zijn. Dit is wel iets waar gemeentelijke organisaties zich in de toekomst nog graag op willen richten:
“Eind vorig jaar is de keuze gemaakt om ons te gaan richten op preventie en jongeren en als dat wordt uitgebreid zal er ongetwijfeld inzicht komen in de kenmerken en het gedrag” (Interview 3, r. 1335).
Bij ‘backward mapping’ (Elmore, 1980) begint het beleid bij de doelgroepen. Daarbij wordt gevraagd welke acties en maatregelen moeten worden genomen om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de kenmerken en het gedrag van de doelgroepen. Om ‘backward mapping’ mogelijk te maken is het belangrijk dat doelgroepen worden betrokken bij het beleid. Zes gemeentelijke organisaties betrekken specifiek de doelgroepen bij het beleid. Daarvan gaat het bij vijf gemeentelijke organisaties om een
cliëntenraad, WMO-raad en/of participatieraad en één gemeentelijke organisatie heeft specifiek jongeren bij het beleid betrokken naar aanleiding van de aanbevelingen van kinderombudsman Marc Dullaert in het rapport: ‘Kinderen in armoede in Nederland’ (De Kinderombudsman, 2013). Hoewel het merendeel van de gemeentelijke organisaties de doelgroepen betrekt bij het beleid via een cliëntenraad, WMO-raad en/of participatieraad gebeurt dit veelal achteraf nadat het beleid is ontwikkelt. Het is belangrijk dat gemeentelijke organisaties de doelgroepen juist al in het begin van het beleidsproces betrekken.
4.2.4. Samenwerking & integrale aanpak
Er bestaan twee verschillende vormen van samenwerking binnen het armoede- en schuldenbeleid. Er bestaat samenwerking tussen een gemeentelijke organisaties met maatschappelijke organisaties en samenwerking tussen een gemeentelijke organisatie met andere gemeentelijke organisaties.
Samenwerking met maatschappelijke organisaties
Rondom de armoede- en schuldenproblematiek bestaan ontzettend veel organisaties die zich het lot aantrekken van minderbedeelden in de samenleving. Organisaties die in de interviews door
beleidsmedewerkers genoemd zijn worden weergegeven in bijlage 3a. Bijlage 3b geeft vervolgens aan hoeveel samenwerkingsverbanden met maatschappelijke organisaties elke gemeentelijke organisatie heeft.
Gemeentelijke organisaties geven op verschillende manieren invulling aan de samenwerking met
maatschappelijke organisaties. Daarbij is duidelijk verschil te zien in gemeentelijke organisaties die nog echt bezig zijn met het opstarten van een samenwerkingsverband en gemeentelijke organisaties die hier al een stapje verder in zijn. Gemeentelijke organisaties die nog maar net bezig zijn met het opstarten ,ervaren meer problemen in de afstemming en coördinatie. Bij gemeentelijke organisaties die al langer samenwerken met andere maatschappelijke organisaties is in een ver gevorderd stadium zelfs sprake van een armoedepact:
“Het armoedepact is een soort netwerk en twee keer per jaar organiseren we als gemeente een bijeenkomst. Daar komen alle partners op af en die ontmoeten elkaar. Doordat ze elkaar steeds beter
kennen ontstaan er eigenlijk steeds meer verbindingen. En als gemeente zijn we daar alleen maar faciliterend bezig en verder gebeurt het eigenlijk door de partners zelf” (Interview 9, r. 3814).
Hoewel een aantal, met name kleinere gemeenten, nog wat problemen ervaren in de afstemming en coördinatie kunnen maatschappelijke organisaties met name de laatste twee- drie jaar, elkaar beter vinden dan voorheen. Terwijl de gemeentelijke organisatie binnen deze samenwerking eerst heel erg het voortouw nam is de rol van gemeentelijke organisaties nu veel meer faciliterend. De gemeentelijke organisatie is meer een deelnemer geworden:
“Het is een dynamisch geheel en de gemeente is er in die zin bij betrokken dat ze als een soort van aanjager fungeert, maar eigenlijk is het op dit moment juist een deelnemer” (Interview 3, r. 1357).
Een knelpunt die gemeentelijke organisaties in de samenwerking met maatschappelijke organisaties nog ervaren is dat duidelijk blijkt dat maatschappelijke organisaties toch allemaal een eigen doel en een eigen opdracht hebben. Op het moment dat deze organisaties langdurig samen moeten werken in een project gaat dit moeizaam omdat de eigenheid van een organisatie een te grote rol speelt:
“Soms heb je als organisatie gewoon zo’n gerichte opdracht, dat het heel lastig is om binnen het geld en de tijd die je hebt voor bepaalde dingen, om daar steeds anderen in te blijven betrekken en je open te blijven
stellen voor andere belangen of vragen of acties. Dat zie je vooral terug als je met meerdere organisaties één project gaat draaien. Het loopt waanzinnig goed tot je probeert om er regulier werk van te maken en
Motieven voor samenwerking
Uit het bovenstaande blijkt dat samenwerking niet automatisch tot stand komt door maatschappelijke organisaties omdat organisaties een eigen opdracht hebben. Een motief voor gemeentelijke organisaties is daarom het doorbreken van de patstelling. De gemeentelijke organisatie neemt het initiatief om
maatschappelijke organisaties bij elkaar te brengen (Hoogerwerf & Herweijer, 2008) waardoor samenwerking toch tot stand kan komen. Omdat in dit onderzoek geen interviews zijn afgenomen met maatschappelijke organisaties kan moeilijk beantwoord worden wat voor maatschappelijke organisaties motieven zijn om samen te gaan werken met de gemeente. Wel blijkt uit de interviews dat organisaties, zowel gemeentelijk als maatschappelijk, wederzijds van elkaar afhankelijk zijn.
Samenwerking met gemeentelijke organisaties
Een tweede vorm van samenwerking is de samenwerking van gemeentelijke organisaties met andere