EUROPA EN HET BINNENLANDS BESTUUR
6. Bestuurskracht en samenwerking
6.2 Intergemeentelijke samenwerking
Gemeenten hebben te maken met een groot aantal maatschappelijke, be stuurlijke en economische opgaven die in toenemende mate op regionaal niveau plaatsvinden. Om deze opgaven het hoofd te kunnen bieden, is het voor gemeenten soms noodzakelijk om op bovenlokaal niveau samen te werken.
Diverse vormen van samenwerking
Als gemeenten besluiten om samen te werken zal er nagedacht moeten worden over de rechtsvorm en organisatie- of bestuursvorm. De rechts vorm kan zowel privaat- als publiekrechtelijk van aard zijn. Een publiekrechtelijke samenwer-kingsvorm is gebaseerd op de Wet ge meenschappelijke regelingen (Wgr).
De Wgr kent vijf verschillende samen werkingsvormen. In volgorde van afnemen-de zwaarte zijn dit: het open baar lichaam, afnemen-de bedrijfsvoeringsorganisatie, het gemeenschappelijk or gaan, de centrumgemeente en de regeling zonder meer.
Daarnaast wor den er meestal drie organisatie- of bestuursvormen onderschei-den: de netwerk-, matrix- en integratievorm. Zie figuur.
Privaatrechtelijke samenwerking kan door het oprichten van een zelfstandige organisatie (besloten vennootschap, naamloze vennootschap, stichting, coöperatie of vereniging) of via een dienstverleningsovereenkomst, een opdrachtovereenkomst, een convenant of een bestuursovereenkomst.
Begin 2016 is in opdracht van het ministerie van BZK onderzoek gedaan naar het functioneren van het regionaal bestuur in Nederland. Dit onder zoek heeft een overzicht opgeleverd van alle samenwerkingsverbanden die voorkomen in de paragraaf ‘verbonden partijen’ van de gemeentelijke be grotingen die zijn opgesteld in 2014 (begrotingen 2015). Deze informatie geeft waardevolle inzichten, maar er kunnen enkele kanttekeningen geplaatst worden bij de volledigheid ervan. In de begroting staan uitsluitend samenwerkingsrelaties waarin gemeenten zowel een bestuurlijk als financieel belang hebben.
Samenwerkingsverbanden die niet voldoen aan de definitie van verbonden partij zijn daarmee uit het zicht.46
46 Een verbonden partij is een privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisatie waarin de gemeente een bestuurlijk én een financieel belang heeft. Van een financieel belang is sprake indien de gemeente risico loopt met aan deze partijen beschikbaar gestelde middelen of als de gemeente aangesproken kan worden als de verbonden partij haar verplichtingen niet nakomt. Van bestuurlijk belang is sprake als de gemeente zeggenschap heeft, hetzij uit hoofde van vertegenwoordiging in het bestuur, hetzij uit hoofde van stemrecht.
Figuur Vormen van intergemeentelijke samenwerking
Bron: Ministerie van BZK, 2016.
Daarom ontbreken vooralsnog exacte cijfers over het aantal publiek- en privaat-rechtelijke intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en de verschillende onderzoeksmethoden maken een vergelijking door de jaren heen lastig.
Uit het onderzoek blijkt dat er grote verschillen zijn in de keuzes die ge meenten maken wat betreft de organisatie- en rechtsvorm. Zo is in de gemeente Brielle 91% van de samenwerkingsverbanden gebaseerd op de Wgr, terwijl dit in Hoogezand-Sappemeer 31% is. De gemeentegrootte blijkt voor de inrichtings-keuzes niet van belang.
Rechtsvorm
Openbaar lichaam Een algemeen bestuur, dagelijks bestuur en voorzitter.
Rechtspersoonlijkheid en eigen vermogen. Kan eigen personeel in dienst nemen.
Bedrijfsvoerings-organisatie Eén bestuur. Rechtspersoonlijkheid. Voor ondersteunende processen en uitvoering. Niet bedoeld voor het maken van beleid.
Gemeenschappelijk orgaan
Heeft vaak een beperkte doelstelling en geen rechtspersoonlijkheid.
Centrumgemeente Eén centrumgemeente die namens de andere gemeenten bepaalde bevoegdheden uitoefent.
Regeling zonder meer Publiekrechtelijke afspraak tussen de samenwerkende organen van gemeenten zonder specifieke rechtsvorm.
Ook het aantal samen werkingsverbanden van gemeenten blijkt niet afhankelijk van de omvang van de gemeente.47
Verder blijkt uit het onderzoek het volgende:
• Gemeenten onderhouden in totaal 779 samenwerkingsverbanden die zijn opgenomen in de gemeentelijke begrotingen;
• Gemeenten nemen deel aan gemiddeld zestien verschillende samenwerkings-verbanden. Een gemiddeld samenwerkingsverband telt acht deelnemers. Het ledenaantal varieert van twee leden tot 54 leden;48
• Ruim 80% van de samenwerkingsverbanden heeft minder dan tien deelnemers;49
• Gemeenten werken vaak met dezelfde partners samen. Gemiddeld heeft een gemeente 209 samenwerkingsrelaties. Van de 209 samen werkingsrelaties zijn er 47 uniek (dus met verschillende partners).50
Eén op de zeven gemeenten deelt de ambtelijke organisatie met de buren Sinds 2010 is het aantal ambtelijke fusies in Nederland toegenomen van twee naar zestien. Op dit moment heeft één op de zeven gemeenten haar ambtelijke organisatie samengevoegd met die van een of meer buurgemeenten. Dit kwam ruim tien jaar geleden nog niet voor in Nederland.51
Groeiend aandeel van gemeentelijke uitgaven via samenwerkingsverbanden De meest recente cijfers over de uitgaven via samenwerkingsverbanden gaan tot en met het jaar 2013. In 2013 werd meer dan 16% van de totale gemeentelijke uitgaven besteed in een samenwerkingsverband. Dat is een verdubbeling ten opzichte van 2005. De verwachting is dat dit percentage in 2015 en 2016 verder is opgelopen door de decentralisaties. In 2013 gaven circa veertig gemeenten meer dan 30% van hun uitgaven uit via intergemeentelijke samenwerking. Dit zijn vooral kleinere gemeenten; grotere gemeenten besteedden een kleiner deel van hun uitgaven in een samenwerkingsverband.52
47 Boogers, M., Klok, P.J., Denters, B., Sanders, M. (2016). Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten: Bestuursstructuur, samenwerkingsrelaties, democratische kwaliteit en bestuurlijke effectiviteit. Enschede: Universiteit Twente, pag. 28.
48 Boogers, M., Klok, P.J., Denters, B., Sanders, M. (2016). Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten. Enschede: Universiteit Twente, pag. 43.
49 Rapport ‘Maak Verschil’, Studiegroep Openbaar Bestuur (2016), achterliggend document.
50 Boogers, M., Klok, P.J., Denters, B., Sanders, M. (2016). Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten. Enschede: Universiteit Twente, pag. 29-30.
51 SeinstraVandeLaar, ‘Raad en griffie in positie bij ambtelijke fusie’ (2015).
52 Rapport ‘Maak Verschil’, Studiegroep Openbaar Bestuur (2016), achterliggend document
Figuur Aandeel van gemeentelijke uitgaven via samenwerkingsverbanden, verdeeld naar grootteklasse van gemeenten, in 2005 en 2013
Bron: COELO op basis van CBS-data.
De groei van intergemeentelijk samenwerking is ook te zien in de ont wikkeling van de inkomsten van gemeenschappelijke regelingen. Die toont een stijgende lijn van € 7,5 miljard in 2006 tot bijna € 10 miljard in 2013.
Figuur Ontwikkeling van de inkomsten van gemeenschappelijke regelingen, 2005-2013
Tabel Verdeling van samenwerkingsverbanden naar taakgebied waarop samengewerkt wordt (in % en aantal)
Taakgebieden regionale besturen aantal %
ruimtelijke ordening en milieu 186 24%
sociale zaken en werkgelegenheid 183 23%
welzijn en zorg 144 18%
bedrijfsvoering 143 18%
onderwijs, cultuur en sport 118 15%
economische zaken 73 9%
toerisme en recreatie 64 8%
openbare orde en veiligheid 61 8%
openbaar vervoer en infrastructuur 47 6%
financiën 39 5%
wonen 35 4%
Totaal 799 138%*
* Omdat een aantal samenwerkingsverbanden meer dan één taak behartigen, is het totaalpercentage hoger dan 100%.
Bron: Universiteit Twente, 2016.
Beleidsonderwerpen
Samenwerkende gemeenten kunnen zich in een samenwerkingsverband met één of meer beleidsonderwerpen bezig houden. De meest voorko mende onderwer-pen waarop de samenwerking tussen gemeenten in een regio is gericht, zijn ruimtelijke ordening en milieu en sociale zaken en werkgelegenheid. Daarnaast werken veel gemeenten samen op het gebied van bedrijfsvoering en welzijn en zorg. De onderwerpen wonen en financiën worden daarentegen in de meeste gevallen lokaal georganiseerd.53
Congruente samenwerking
Congruentie gaat over de mate waarin sprake is van territoriale overlap tussen twee of meer samenwerkingsverbanden of regio-indelingen. Daarbij wordt meestal vooral gekeken naar gelijke buitengrenzen. Binnen die gelijke buiten-grenzen is vervolgens vaak sprake van (verschillende) indelingen op kleinere schaal.
53 Boogers, M., Klok, P.J., Denters, B., Sanders, M. (2016). Effecten van regionaal bestuur voor gemeenten: Bestuursstructuur, samenwerkingsrelaties, democratische kwaliteit en bestuurlijke effectiviteit. Enschede: Universiteit Twente, pag. 39.
Als we kijken naar de mate van congruentie rond (semi-) verplichte sa men-werking per domein (veiligheid, fysiek en sociaal), dan speelt incon gruentie vooral in het sociale domein. Hierbinnen vallen bijvoorbeeld de arbeidsmarkt-regio’s, jeugdzorgarbeidsmarkt-regio’s, centrumgemeenten Maatschappe lijke Opvang, GGD’s en passend onderwijsregio’s. Voor deze regio’s is er vaak geen sprake van gelijke buitengrenzen. De regio-indelingen binnen de domeinen veiligheid (waaronder indeling politie, veiligheidsregio’s, arrondissementen en de veiligheidshuizen) en fysiek (omgevingsdiensten, BRZO-indeling en MIRT-gebiedsindeling) zijn wel nagenoeg congruent aan elkaar. Het beeld wordt ingewikkelder als ook gekeken wordt naar de vrijwillige en van onderop ingestelde samenwerkingsverbanden van decentrale overhe den. Dat zijn de samenwerkingsverbanden die geen deel uitmaken van een landsdekkende regio-indeling. Het gaat dan om bijvoorbeeld een intergemeentelijke sociale dienst, een ambtelijke fusieorganisatie of een gezamenlijke muziekschool. De incongruentie in deze categorie is groot vanwege de diversiteit aan onderwerpen waarop wordt samengewerkt. Bij iedere samen-werking wordt een passende schaal gevonden. De vraag is vervolgens of het hinderlijk is dat gemeenten in samenwer kingsverbanden opereren die qua schaal en samenstelling steeds van el kaar verschillen. Bij de (semi-)verplichte samen-werkingsverbanden voor de decentralisaties bleek dat gemeenten vaak goede redenen hebben om voor incongruentie te kiezen, bijvoorbeeld omdat de jeugdzorg op een ander gebied georiënteerd is dan de arbeidsmarkt. Het gevolg is wel dat er met steeds verschillende gemeenten moet worden afgestemd, wat zou kunnen leiden tot meer bestuurlijke druk. Er zijn echter geen aanwij zingen dat incongruentie leidt tot een vermindering van de effectiviteit van de samenwerking.
Aandacht voor betere wisselwerking
De groei van intergemeentelijke samenwerking heeft consequenties voor de rol van de gemeenteraad. Inherent aan samenwerking is namelijk dat het leidt tot een verlies van autonomie van de afzonderlijke gemeenten. De Raad voor het openbaar bestuur (Rob) constateert in zijn rapport ‘Wisselwerking’ van december 2015 dat raadsleden soms een afstand ervaren tot het regionale samenwerkings-verband. De raad heeft een aantal aanbevelingen om dit probleem te mitigeren.
Zo stelt zij voor dat collegeleden in samenwerkingsverbanden de gemeenteraden proactief moeten worden betrokken bij belangrijke beleidsbeslissingen om te zorgen voor een betere wisselwerking tussen gemeenteraden en de regionale samenwerking.54
54 Raad voor het openbaar bestuur, ‘Wisselwerking’ (2015), pag. 5.