EUROPA EN HET BINNENLANDS BESTUUR
7. Interbestuurlijke verhoudingen
7.3 Circulaires, afspraken, monitoring en toezicht
Het gezamenlijk dragen van de verantwoordelijkheid voor goed bestuur in Neder land vraagt om helderheid over communicatie, afspraken, financiering, toezicht en verant-woording. Het gaat ook om beleidsvrijheid en vertrouwen in elkaar. Het kabi net wil in dit kader de financiële verantwoording door decentrale overheden terug dringen. Dit lijkt te lukken door een vermindering van het aantal specifieke uitke ringen en een opkomst van de decentralisatie-uitkeringen. Tegelijkertijd vindt een groeiversnelling plaats in het aantal prestatieafspraken tussen het Rijk en mede overheden. Deze afspraken zijn zoveel mogelijk SMART-geformuleerd, waardoor sa men de verantwoording genomen wordt.
Voor de beleidsverantwoording zijn in de afgelopen twee jaar minder rijksmonitoren uitgevoerd dan in de jaren daarvoor en de kleinere set monitoren is vernieuwd.
Het Rijk heeft de laatste jaren meer circulaires aan gemeenten verzonden. Deze la gen vooral op het vlak van financiën en welzijn, terreinen waarop veel veranderin gen plaatsvinden. Het aantal circulaires aan provincies is al jaren zeer beperkt, evenals het aantal onder preventief toezicht gestelde gemeenten.
Circulaires van het Rijk
Een circulaire is een informerende brief met gelijke inhoud die aan ver schillende instellingen wordt rondgestuurd, bijvoorbeeld naar alle ge meenten of alle provincies. Binnen de overheid wordt veel gebruik ge maakt van circulaires voor bijvoorbeeld de praktische toepassing van wetgeving of het informeren over de omvang en verdeling van het gemeentefonds.
Aantal circulaires aan gemeenten vanaf 2014 gestegen
In 2015 zijn in totaal 123 circulaires aan gemeenten verzonden. In ver gelijking met 2013 is dit een stijging van ongeveer 40%. Het aantal circu laires nam in de periode 2007 tot en met 2012 nog gestaag af. Vooral op de beleidsterreinen financiën en welzijn is het aantal verstuurde circulaires toegenomen. Wat opvalt is dat er in 2014 veel meer circulaires zijn ver stuurd op het beleidsterrein wonen dan in de jaren daarvoor.
Tabel Circulaires aan gemeenten per beleidsterrein (in aantal en %), 2011–2015
Beleidsterrein 2011 2012 2013 2014 2015
Aantal % Aantal % Aantal % Aantal % Aantal %
Sociale Zaken 36 24% 41 47% 31 35% 28 22% 28 22%
Veiligheid/ openbare orde 24 16% 4 5% 0 0 0 0 2 2%
Financiën 23 15,5% 5 6% 7 8% 14 11% 20 16%
Vreemdelingenzaken 3 2% 1 1% 7 8% 1 1% 1 1%
Wonen 7 5% 2 2% 6 7% 48 38% 9 7%
Infrastructuur & Milieu 3 2% 0 0 0 0 0 0 0 0
Bestuurlijke organisatie 1 1% 5 6% 10 11% 5 4% 5 4%
Rechtspositie 13 9% 4 5% 5 6% 10 8% 10 8%
Welzijn 7 5% 16 18% 16 20% 48 38% 45 38%
GBA/ Burgerzaken 5 3% 6 7% 5 6% 10 8% 3 2%
Dienstverlening 14 9,5% 0 0 0 0 0 0 1 1%
Inburgering 2 1% 1 1% 1 1% 0 0 0 0
Kieswet 3 2% 1 1% 0 0 2 2% 0 0
Onderwijs 7 5% 1 1% 0 0 0 0 0 0
Cultuur 0 0% 0 0 0 0 0 0 0 0
Totaal 148 100% 87 100% 88 100% 127 100% 123 100%
Bron: BMC, 2014.
De circulaires van financiën gingen met name over SiSa68 en Iv369. Over de uitvoering van de Wet gemeenschappelijke hulpverlening zijn elf circu laires verzonden en over de uitvoering van de Participatiewet zeven.
In de praktijk blijkt dat circulaires vaak bedoeld zijn om informatie over beleids-voornemens aan de gemeenten te verstrekken. Daarnaast worden door middel van circulaires gemeenten regelmatig verzocht om medewer king te verlenen aan een bepaald voornemen of initiatief. Zie onderstaand figuur voor de verschillende doelen waarvoor een circulaire wordt verzon den.
68 SiSa: Single information, Single audit; de verantwoordingssystematiek van specifieke uitkeringen.
69 Informatie voor derden (Iv3) is een rapportage waarin medeoverheden financiële informatie verstrekken aan derden (zoals CBS, ministeries, EU).
0 20 40 60 80 100
2015 2014 2013 2012 2011
Normstelling in de vorm van een nadere specificatie van regelgeving of beleidNormstelling in de vorm van een regeling Ondersteuning bij beleidsontwikkeling Verzoek om medewerking
Verstrekken van informatie
Figuur Procentuele verdeling van circulaires naar categorie, 2011 – 2015
Bron: BMC, 2016.
Aantal circulaires aan provincies beperkt70
Provincies ontvangen aanzienlijk minder circulaires dan gemeenten (ruim tien keer minder). Het merendeel van de circulaires aan provincies wordt verzonden met als doel het verstrekken van informatie (A). In 2015 was dit zelfs uitsluitend het doel. In 2014 was voor een kwart van de circu laires de aard wel iets anders, namelijk het geven van een normstelling in de vorm van een nadere specificatie van regelgeving of beleid (E).71 De meeste circulaires gaan over rechtspositionele en financiële zaken.
Financiering en prestatieafspraken
Het ministerie van BZK stelt elk jaar naar aanleiding van artikel 20 van de Financiële verhoudingswet een Onderhoudsrapportage Specifieke Uitke ringen (OSU) op. Dit rapport geeft inzicht in de specifieke uitkeringen die worden
70 Bron: BMC, 2016
71 Dit ging over het thema verkiezingen.
verstrekt door het Rijk met de bijbehorende bedragen. Een speci fieke uitkering betreft rijksgeld en wordt na besteding door een decentrale overheid financieel en beleidsmatig verantwoord aan het Rijk. Specifieke uitkeringen van het Rijk zijn een belangrijke inkomstenbron voor de de centrale overheden.
In de Code interbestuurlijke verhoudingen is het uitgangspunt opgenomen de financiële verantwoording terug te dringen en de beleidsvrijheid voor decentrale overheden te vergroten door het aantal specifieke uitkeringen te verminderen.
Een manier om het aantal specifieke uitkeringen te ver minderen is de introductie van de decentralisatie-uitkering. Hierbij wordt het geld van een departementale uitkering overgeheveld naar het gemeente- of provinciefonds en hoeft er geen verantwoording meer te worden afgelegd aan het betreffende ministerie over de prestaties. Dat geld is dus vrij besteedbaar.72
72 Onderhoudsrapport specifieke uitkeringen (OSU) 2015. Brief aan de Tweede Kamer d.d. 13 mei 2015
Tabel Aantal specifieke uitkeringen op jaarbasis per departement, 2006-2015
Departement Aantal 2006 Aantal 2008 Aantal 2010 Aantal 2012 Aantal 2014 Aantal 2015
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) 13 6 3 3 0 0
Economische Zaken (EZ) 10 8 12 0 6 4
Financiën (FIN) 1 1 0 0 0 0
Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) 15 9 5 5 4 2
Veiligheid en Justitie (V&J) 3 2 2
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) 28 14 6 3 2 3
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) 19 10 7 6 5 2
Verkeer en Waterstaat (V&W) 9 8 11 0 0 0
Infrastructuur en Milieu (I&M) 24 16 9
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) * 24 19 25
Wonen, Wijken en Integratie (WWI) * 12 6
Integratie en Asiel (I&A) * 0 2
Landbouw, Natuur en Visserij (LNV) * 8 4 5
Economische Zaken, Landbouw en Infrastructuur (EL&I) * 9
Jeugd en Gezin (J&G) * 6 4
Justitie (JUS) * 9 4 4
Totaal 136 101 88 55 35 22
* Deze departementen bestaan niet meer als zodanig anno 2014.
Bron: Ministerie van BZK, 2016.
Tabel Aantal prestatieafspraken 2008-2016 en status 2016
2008 2010 2012 2014 2016
50 89 145 220 283
Sinds 2006 is er een dalende trend van het aantal specifieke uitkeringen, namelijk van 136 in 2006 tot 22 in 2015. Hiermee zijn de financiële ver antwoordingslasten verminderd.
Prestatieafspraken
Naast de specifieke uitkeringen zijn prestatieafspraken van invloed op de onderlinge verhoudingen tussen het Rijk en de medeoverheden.
Prestatieafspraak
Onder een prestatieafspraak wordt verstaan een schriftelijke afspraak tussen het Rijk en één of meer gemeenten, provincies of waterschappen (of een koepelorganisatie) of maatschappelijke instellingen of bedrijven, over wederzijds te leveren beleidsprestaties binnen een bepaalde periode. Hierbij is het beoogde resultaat waar mogelijk concreet en in meetbare termen gefor muleerd.
In de periode 2001-2016 zijn het Rijk en de medeoverheden in totaal 283 prestatieafspraken aangegaan. Het aantal prestatieafspraken groeit jaar lijks: in de periode 2014 tot en met 2016 zijn 64 prestatieafspraken ge maakt.
Tabel Aantal rijksmonitoren onder medeoverheden per departement en planbureaus, 2012, 2014 en 2016
Departement Aantal
Veiligheid en Justitie 2 1 1
Statistiekbureau/
Tabel Aantal rijksmonitoren verdeeld naar beleidsterrein, 2012, 2014 en 2016
Veiligheid, integriteit 6 4 2
Maatschappelijke opvang, Wmo, welzijn
2 4 3
Leefomgeving 7 3 4
Financieel/economisch 2 3 4
Vastgoed en woningmarkt 2 2 2
Integratie en
Sociale zekerheid 4 1 1
E-overheid / ICT en
Monitoring door het Rijk en toezicht op wettelijke medebewindstaken door het Rijk en de provincies zijn tot slot van invloed op de interbestuurlijke
verhou dingen.
Aantal rijksmonitoren neemt af
Een Rijksmonitor is een door het Rijk periodiek (longitudinaal) uitgevoerde gestandaardiseerde gegevensverzameling (van in principe vaste gege vens) onder medeoverheden. Op basis van deze definitie zijn de monitoren die geadresseerd zijn aan de medeoverheden, geïnventariseerd.73
De inventarisatie laat zien dat het aantal rijksmonitoren gestaag afneemt: van 48 in de periode 2011-2012 tot veertig in de periode 2014-2016. Het laat ook de dynamiek van de rijksmonitoren zien. In de periode 2014-2016 zijn vijf monito-ren stopgezet en vier nieuwe monitomonito-ren gestart. Dit aantal is lager dan in de periode van 2012-2014, toen veertien monitoren zijn stopgezet en acht nieuwe zijn gestart. Er zijn geen opvallende verschuivingen waar te nemen in de verdeling naar beleidsterreinen waarop de monitoren betrekking hebben.
Interbestuurlijk toezicht
Gemeenten hebben te maken met een toezichthouder per beleidsdomein. De provincie is de toezichthouder voor onder meer ruimtelijke ordening, bouwen, milieu, huisvesting. Het Rijk is toezichthouder voor de gemeenten op terreinen waar provincies geen taak en expertise hebben. Dit geldt bij voorbeeld voor onderwijswetten en sociale zaken.
Het interbestuurlijk toezicht is alleen gericht op de uitvoering van wette lijke medebewindstaken. Het is niet bedoeld om kwaliteit van de taakuit voering te verbeteren. Ingrijpen gebeurt alleen als wettelijk vastgelegde medebewindstaken niet (juist) worden uitgevoerd. Of als besluiten in strijd zijn met het algemeen belang of het recht. In dat geval kan de toezicht houder gebruik maken van indeplaatsstelling, schorsing of vernietiging.
73 Consequentie van deze keuze is dat de vergelijkbaarheid met monitoren die geïnventariseerd zijn in de periode voor 2012 beperkt is.
Vernietiging van gemeentelijke en provinciale besluiten
Voordat tot vernietiging wordt overgegaan, wordt de interventieladder doorlo-pen, waarvan de laatste stap vernietiging is. Het Rijk heeft sinds 1996 elf lokale of provinciale besluiten vernietigd. Na 2010 is tot op heden geen enkel besluit meer vernietigd. Aan de interventie is sinds 2012 wel meerdere keren begonnen, wat in drie gevallen heeft geleid tot schorsing van een besluit.