1.1 Aanleiding
Het stimuleren van maatschappelijke doelen is niet langer uitsluitend een taak van publieke organisaties en overheden. Een trend is waarneembaar dat op omvangrijke schaal verschillende partijen en organisaties samenwerkingen aangaan om hun (beleids)doelen te realiseren. Een financieel instrument dat veelvuldig wordt ingezet zijn investeringsfondsen. De oorzaak voor deze trend is enerzijds het gegeven dat er minder overheidsgeld beschikbaar is door doorgevoerde financiële bezuinigingen. Anderzijds is de overheid minder dan voorheen de aangewezen partij om eigenhandig maatschappelijke doelen te stimuleren. Er wordt verlangd naar het ontwikkelen van creatieve en innovatieve interventies waarmee ondernemerschap gekoppeld dient te worden aan het creëren van publieke waarde. Het verleggen van het innovatierisico van de overheid naar de markt biedt onverwachte maar effectieve combinaties. Het gaat veelal over combinaties waarbij maatschappelijk rendement gekoppeld wordt aan financieel rendement (Twynstra Gudde, 2016).
Echter, op grote schaal blijft het stimuleren van onder andere lokale innovatie, duurzaamheid en economische ontwikkeling bij projecten en bedrijven achter. Het stimuleren van deze ontwikkelingen zijn van belang voor onder andere de economische groei van een regio of gebied.
Diverse economische onderzoeken en instanties, zoals: The Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), De Nederlandse Bank (DNB), Sociaal Economische Raad (SER) en Adviesraad voor Wetenschap Technologie en Innovatie (AWTI) bevestigen dit. Zij constateren dat de financieringen van regionale economische activiteiten op het gebied van innovatie, duurzaamheid en economische ontwikkeling knelpunten vertonen, vooral bij het midden- en kleinbedrijf (MKB). Deze knelpunten ontstaan deels doordat traditionele financiële instellingen, zoals banken, minder bereid zijn om te investeren in maatschappelijke doelen. Daarbij is investeringskapitaal in de opstartfase schaars omdat er een hogere mate van risico en onzekerheid is. Daarnaast zijn veel investeringsaanvragen in de opstartfase van een te kleine schaal voor de traditionele financiële instellingen (Panteia and Rebel Groep, 2015).
Naast de afwezigheid van traditionele financiële instellingen die bereid zijn om te investeren in maatschappelijke doelen heeft Nederland in tegenstelling tot andere Noordwest-Europese landen, een groot gebrek aan investeringskapitaal. Een belangrijke reden hiervoor is de afwezigheid van durfkapitaal (venture capital) bij de opstartfase van innovatieprojecten/bedrijven (Planbureau voor de leefomgeving, 2015). Durfkapitaal voorziet in de tekortkoming van financiering die voor nieuwe bedrijven bestaat, omdat die vaak moeilijk krediet kunnen krijgen van traditionele financiële instellingen. Dergelijke projecten en bedrijven zijn dus veelal afhankelijk van andere kapitaalbronnen.
Zulke alternatieve financieringsbronnen zijn vooral van belang voor nieuwe kennisbedrijven die tot bestaande bedrijfstakken willen toetreden en voor nieuwe bedrijven die een nieuwe bedrijfstak van de grond hopen te krijgen (Mazzucato, 2014). Door het tekort aan durfkapitaal ontbreekt ondersteuning die ervoor zorgt dat lokale bedrijven en projecten in de uitvoeringsfase kunnen komen. Het gevolg is dat de kans op ontstaan van nieuwe lokale bedrijven in Nederland niet benut wordt. De Nederlandse economie profiteert daardoor minder van de kansen die innovatie, duurzaamheid en economische ontwikkeling biedt. Er is sprake van marktfalen van de Nederlandse financieringsketen (Planbureau voor de leefomgeving, 2015). Het stimuleren van maatschappelijke doelen is voor gemeenten van grote waarde, omdat een verbetering een bijdrage levert aan economische groei, investeringen in de regio en werkgelegenheid (Panteia and Rebel Groep, 2015).
Daarom dient er te worden ingespeeld op de gemiste kansen die ontstaan door het ontbreken van investeringskapitaal van de traditionele financiële instellingen (Mazzucato, 2014). Zoals eerder beschreven geven verschillende instanties (OECD, DNB, SER en AWTI) aan dat private investeerders het op omvangrijke schaal nalaten om te investeren in maatschappelijke doelen. Echter, deze investeringen zijn vanuit maatschappelijk oogpunt gewenst. Het kan namelijk een bijdrage leveren aan regionale innovatie, duurzaamheid en economische ontwikkeling. Om een bijdrage te leveren aan de toekomstige financieringsbehoefte van maatschappelijke doelen is een steeds grotere rol weggelegd voor investeringsfondsen. Investeringsfondsen handelen namelijk op de raakvlakken tussen private investeringen en publieke bekostiging, waarbij men participeert in potentiële financieringsbehoefte die anders wellicht niet door marktpartijen worden opgepikt (Gemeente Rotterdam, 2015). Ook de Europese Commissie stimuleert het inzetten van financieringsinstrumenten door middel van investeringsfondsen, zoals het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). De EFRO heeft als doelstelling om in de periode 2014-2020 40% van de financiële middelen te structureren via financieringsinstrumenten. In de vorige periode was dit slechts 8% (Rijksoverheid, n.d.). Enkele van deze financiële middelen worden beschikbaar gesteld door financieringsinstrumenten als: de SEED Capital-regeling (Rijksoverheid, n.d.) en het Europees Fonds voor Strategische Investeringen (EFSI).- Deze laatste is een leningsinstrument voor risicodragende financiering van de Europese Investeringsbank (EIB) (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, n.d.). Langzaamaan springen overheden in het ontstane investeringsgat door middel van participaties in investeringsfondsen. Investeringsfondsen zijn een instrument in opkomst en worden steeds vaker door overheden toegepast als alternatief voor traditioneel subsidiëren bij het bereiken van publieke doelen. Investeringsfondsen sluiten aan bij het werkingsmechanisme van de markt en opereren op het snijvlak tussen private investeringen en publieke bekostiging, zoals subsidies (Gemeente Rotterdam, 2014 b).
Publiek- (semi)private investeringsfondsen worden omgeschreven als een complexe netwerken, waarin verschillende actoren acteren. Publiek- (semi)private investeringsfondsen spelen een steeds grotere rol in het verzilveren van kansen die het maatschappelijke doelen dienen bij innovatie, duurzaamheid en economische ontwikkeling. Een gemeente dient op zoek te gaan naar raakvlakken tussen markt en overheid die in eerste instantie niet door marktpartijen worden aangepakt (PricewaterhouseCoopers, n.d. b).
De gemeente Rotterdam is een van de actoren die zich inzet voor de stimulatie van de economische ontwikkeling in regio Rotterdam. Naast de gemeentelijke begroting zijn er tal van investerende partijen, zoals Rijksoverheid, waterschappen en private investeringspartners. Er zijn dus vele economische factoren (geldstromen) die van invloed zijn op de ontwikkeling van de stad. De gemeente Rotterdam vindt het van belang om op zoek te gaan naar de mogelijkheden van investeringsfondsen ter stimulatie van maatschappelijke doelen. Dit kan gerealiseerd worden door een stimulerende werking uit te oefenen richting ondernemers, marktpartijen en kennisinstellingen (Gemeente Rotterdam, 2014 b). Daarom participeert de gemeente Rotterdam al in enkele investeringsfondsen die opereren op het snijvlak van private-publieke financiering. Voorbeelden hiervan zijn: InnovationQuarter (IQ), Stadshaven Ontwikkelfonds voor Innovatie en Economie (SOFIE), Swanbridge Capital, Icos Capital Fund (ICF) en Erasmus MC Biomedical Fund.
Echter, over de functionaliteit van deze publiek- (semi)private investeringsfondsen bestaat veel onduidelijkheid. Hoe kun je als gemeente zorgen voor adequate beleidsstukken voor een langere periode en tegelijkertijd maatschappelijke doelen ondersteunen? Hoe kunnen gemeenten beleidsdoelstellingen bereiken door middel van participatie in publiek- (semi)private
investeringsfondsen? Het ontbreekt bij gemeenten veelal aan een duidelijk beleid of strategie rondom de toepassing van investeringsfondsen, zo ook bij de gemeente Rotterdam (Gemeente Rotterdam, 2014).
1.2 Probleemstelling
De gemeente Rotterdam participeert op dit moment al in enkele publiek- (semi)private fondsen die op verschillende wijze tot stand zijn gekomen. Het cluster Stadsontwikkeling geeft aan dat er een gebrek is aan een aangescherpt kader om tot een optimaal mogelijke inzet van publiek- (semi)private investeringsfondsen te komen. Dit gebeurt momenteel vooral ad-hoc en op ervaringen van eerdere investeringsfondsen (Gemeente Rotterdam, 2015).
Momenteel heeft de gemeente Rotterdam geen duidelijk beleid over de handelwijze bij het toepassen van publiek- (semi)private investeringsfondsen. Door het uitvoeren van dit onderzoek wordt getracht te achterhalen welke mogelijke handelwijze de gemeente Rotterdam kan hanteren bij investeringsfondsen ter stimulatie van Rotterdamse maatschappelijke doelen ofwel het Rotterdamse publieke belang. Daarnaast heeft dit onderzoek als doel om inzicht en kennis te verkrijgen in de wijze waarop de gemeente Rotterdam momenteel publiek- (semi)private investeringsfondsen hanteert. Dit onderzoek leidt niet tot innovatieve modellen of strategieën, maar het levert een bijdrage aan het begrijpen van de huidige financieringsrealiteit waarin de gemeente Rotterdam moet opereren.
Verder worden aanbevelingen aangedragen voor het cluster stadsontwikkeling van de gemeente Rotterdam. Deze aanbevelingen zullen gaan over de optimale handelwijze van publiek- (semi)private investeringsfondsen ter stimulering van het Rotterdamse publieke belang. De gemeente Rotterdam kan door het hanteren van een optimale handelwijze invloed uitoefenen op de gewenste outcome van het Rotterdamse publieke belang dat direct in verband staat met de (beleid)doelstellingen. Tot slot kan dit rapport als uitgangspunt dienen voor de aanzet van een beleidskader bij het hanteren van investeringsfondsen binnen de gemeente Rotterdam. Het verkrijgen van inzicht in de bijdrage, inzet en het functioneren van publiek- (semi)private investeringsfondsen is noodzakelijk om in de nabije toekomst te sturen op het gewenste Rotterdamse publieke belang. Dit leidt tot de volgende probleemstelling:
Doelstelling: Aanbevelingen formuleren voor het gericht beïnvloeden van de handelwijze van publiek- (semi)private investeringsfondsen ter stimulatie van het Rotterdamse publieke belang. Dit ten behoeve van het cluster stadsontwikkeling van de gemeente Rotterdam.
1.3 Hoofd- en deelvragen
Op welke wijze kan de gemeente Rotterdam bewerkstelligen dat de handelwijze van publiek- (semi)private investeringsfondsen waarin zij deelneemt in het verlengde komt te liggen van de Rotterdamse publieke belangen?
Om een gedegen antwoord te krijgen op de bovenstaande hoofdvraag, zijn onderstaande deelvragen geformuleerd:
I. Wat wordt verstaan onder het begrip publiek belang en welke publieke belangen zijn relevant voor de gemeente Rotterdam?
II. Op welke wijze en voor welke doeleinden worden publiek-(semi)private investeringsfondsen ingezet ter stimulatie van de Rotterdamse publieke belangen?
III. Welke aanpak wordt door de gemeente Rotterdam toegepast bij publiek- (semi)private investeringsfondsen om een bijdrage te leveren aan het Rotterdamse publieke belang?
IV. In welke mate kan de gemeente Rotterdam invloed uitoefenen op de handelwijze van publiek- (semi)private investeringsfondsen om Rotterdamse beleidsdoelstellingen te verwezenlijken?
V. In welke mate kan de gemeente Rotterdam als actor sturen op Rotterdamse publieke belangen bij publiek- (semi)private investeringsfondsen?
1.4 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie
Publiek- (semi)private financieringen kennen een opmars voor het realiseren van innovaties, maatschappelijke doelen en ontwikkelingen. Door het aangaan van samenwerkingen binnen meerdere maatschappelijke terreinen ontstaat een verwevenheid tussen partijen die opereren in een publieke en een private context. De grens tussen markt en overheid is kleiner geworden (Bovens, 't Hart, & van Twist, 2012). Op steeds meer vlakken dringt door dat de beleidsvoering, maar ook de publieke dienstverlening, niet alleen een vraagstuk van de overheid is. Maatschappelijke betrokkenheid wordt van meerdere partijen vereist. Hierbij komt het vaker voor dat overheden, marktpartijen en onderwijsinstellingen samenwerkingsverbanden aangegaan (Bovens, 't Hart, & van Twist, 2012). In de literatuur wordt dit ook wel beschreven als Publiek Private Samenwerkingen (PPS). Waar voorheen sprake was van een enkelvoudige relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemen, is er nu steeds vaker sprake van een netwerk van actoren. In dit netwerk vindt samenwerking plaats ter stimulatie van de maatschappelijke kwaliteit een begrip dat hierbij centraal staat is Netwerk Governance. Network Governance is het zoeken naar mogelijkheden voor samenwerking tussen partijen anders en beter vorm te geven.
Het vervagen van de grens tussen publiek en privaat zorgt ook voor een verandering in de theorieontwikkeling binnen de bestuurskunde. In de jaren tachtig dienden de markt en het bedrijfsleven als inspiratie voor theorieontwikkeling binnen de bestuurskunde. Dit is in de jaren 90 verschoven richting netwerken en governance (Bovens, 't Hart, & van Twist, 2012). Over het ontstaan van deze netwerken tussen overheden, kennisinstellingen en marktpartijen is al veel geschreven.
Echter, er is weinig bestuurskundige literatuur beschikbaar over de wijze waarop overheden dienen te acteren binnen deze nieuwe samenwerkingsverbanden. Met dit onderzoek wordt getracht een beter inzicht te geven op welke wijze de gemeente Rotterdam invloed kan uitoefenen binnen publiek- (semi)private investeringsfondsen ter stimulatie van het Rotterdamse publieke belang. Het beïnvloeden van de handelwijze van publiek- (semi)private investeringsfondsen kan op verschillende wijze worden gerealiseerd. Sturingsinstrumenten kunnen op verschillende manieren worden ingezet ter beïnvloeding van de resultaten die door investeringsfondsen bereikt worden.
Bestaande wetenschappelijke literatuur over netwerken, governance en sturingsinstrumenten zullen geraadpleegd worden. Het is vanuit wetenschappelijk inzicht interessant om te onderzoeken op welke wijze gemeenten publiek- (semi)private investeringsfondsen kunnen vormgeven ter stimulatie van het publieke belang. Voor dit onderzoek wordt specifiek ingegaan op de gemeente Rotterdam, omdat de gemeente Rotterdam momenteel participeert in enkele investeringsfondsen.
Daarnaast stimuleert de gemeente Rotterdam het publieke belang door middel van enkele financieringsalternatieven. Dit onderzoek tracht een bijdrage te leveren aan de wetenschappelijke literatuur door uitgebreid in te gaan op de karakteristieken en mogelijkheden van publiek- (semi)private investeringsfondsen binnen het cluster stadsontwikkeling van de gemeente Rotterdam.
Zoals eerder aangegeven ontbreekt het bij gemeenten aan kennis op welke wijze publiek- (semi)private investeringsfondsen een bijdrage kunnen leveren aan het publieke belang. Door het ontbreken van deze kennis ontstaat een kans dat Publiek Private Samenwerkingen onbenut blijven.
Hierdoor kunnen publieke belangen in minder mate of niet gerealiseerd worden. Vanuit maatschappelijk oogpunt dient dit onderzoek een bijdrage te leveren aan een betere sturing op private-, publieke partijen en kennisinstellingen. Een belangrijke sturingsvraag is op welke wijze actoren in staat zijn om gemeenschappelijke maatschappelijke doelen te realiseren. Gemeenten kunnen de opgedane kennis van dit onderzoek gebruiken bij het toepassen van publiek- (semi)private investeringsfondsen bij bestaande of nieuwe netwerken. Op deze wijze kunnen gemeenten adequater inspelen op de behoeften van burgers. Zoals Bovens et al. (2012)beschrijven is de bestuurskunde niet alleen het bestuderen van de publieke sector. Er komt ook steeds meer voor het creëren van publieke waarden door tal van partijen.
1.5 Korte beschrijving van onderzoeksmethodologie
Dit onderzoek betreft een casestudy onderzoek. Door gebruik te maken van een kwalitatieve documentanalyse en semi-gestructureerde interviews zal de hoofdvraag beantwoord worden. Deze documentanalyse wordt uitgevoerd door het bestuderen van de Rotterdamse handelwijze bij een vijftal publiek- (semi)private investeringsfondsen. De semi-gestructureerde interviews worden afgenomen bij participanten van de betrokken actoren die actief zijn in de verschillende investeringsfondsen. De zienswijze van de respondenten zal een doorslaggevend karakter hebben voor het aandragen van aanbevelingen over de optimale handelwijze van publiek- (semi)private investeringsfondsen ter stimulering van het Rotterdamse publieke belang. In hoofdstuk 3 wordt een uitvoerige uitleg over de methodologie van dit onderzoek gegeven.
1.6 Leeswijzer
In dit onderzoek wordt in hoofdstuk 1 de aanleiding beschreven die leidt tot de probleemstelling en bijbehorende hoofd- en deelvragen. Hoofdstuk 2 is een theoretische uiteenzetting gegeven van de begrippen beleid en sturing. Hierbij wordt ingegaan op enkele sturingsvormen en instrumenten.
Vervolgens wordt het begrip publiek- (semi)private investeringsfonds beschreven. Tot slot wordt een ideaalbeeld geschetst van een publiek- (semi)privaat investeringsfonds. Hoofdstuk 3 geeft een beschrijving van de context over het waarborgen van het Rotterdamse publiek belang.
In dit hoofdstuk wordt beschreven op welke wijze de gemeente Rotterdam het Rotterdamse publieke belang momenteel stimuleert door middel van publiek- (semi)private investeringsfondsen. Daarnaast wordt per onderzocht investeringsfonds de huidige handelwijze van de gemeente Rotterdam beschreven. Ook wordt per investeringsfonds een beschrijving gegeven over het functioneren van het investeringsfonds, de huidige prestaties en de ambities. Hoofdstuk 4 bevat een methodologische uiteenzetting van het onderzoeksdesign. Hierin wordt de onderzoeksopzet beschreven en onderliggende keuzes toegelicht en beargumenteerd. Hoofdstuk 5 de analyse wordt antwoord gegeven op de vijf geformuleerde deelvragen. Hierbij wordt ingegaan op het vijftal geselecteerde Rotterdamse publiek- (semi)private investeringsfondsen. Dit wordt gedaan aan de hand van het bestuderen van aangeleverde documenten aangeleverd door de investeringsfondsen en door het afnemen semi-gestructureerde interviews met respondenten. De afgenomen interviews worden samen met de documenten van de onderzochte Rotterdamse publiek- (semi)private investeringsfondsen geanalyseerd. Om in hoofdstuk 6 te komen tot de conclusies, reflectie en de aanbevelingen.