Inhoudelijke beoordeling in het kader van voortgezet verblijf

De inhoudelijke beoordeling in het kader van de verlenging van de pardonvergun-ning c.q. de verlepardonvergun-ning van een vergunpardonvergun-ning tot voortgezet verblijf, was beperkt tot een openbare orde-toets door middel van een (geautomatiseerd) antecedenten-onderzoek. In vier politie- en justitieregisters werd nagegaan of de betreffende vreemdeling criminele antecedenten had, tot op de dag van de beoordeling (CJD, NSIS, OPS en HKS).59 Door niet alleen in het CJD en de IND-dossiers te kijken, zoals bij de pardonvergunningen voor het eerste jaar was gebeurd, maar ook het NSIS te raadplegen, konden in het buitenland gepleegde misdrijven gemakkelijker naar voren komen. Eerst werden de vergunningen verlengd van vreemdelingen

59 Respectievelijk de Centrale Justitiële Documentatie (CJD), inmiddels Justitiële Informatiedienst (JustID) ge-noemd; het Nationaal Schengen Informatie Systeem (NSIS); het Opsporingsregister (OPS) en het Herkennings-dienstsysteem (HKS).

der antecedenten. Als er wel antecedenten waren, moest worden uitgezocht om welk soort delict het ging, hetgeen soms diverse telefoontjes met verschillende poli-tieregio’s vergde (één respondent IND). Soms moest ook informatie in het buiten-land worden ingewonnen (IND, 2008).

Volgens enkele IND-respondenten was aanvankelijk nog niet duidelijk welke mis-drijven, met welke strafdreiging, nu precies wel en niet moesten worden tegenge-worpen. De beoordeling zou aansluiten bij de ‘glijdende schaal’ die ook bij andere reguliere verblijfsvergunningen wordt toegepast. Deze houdt kort gezegd in dat hoe langer de vreemdeling in het bezit is geweest van een verblijfsvergunning, hoe zwaarder het misdrijf moet zijn om verblijf te kunnen beëindigen. Er was ech- ter discussie over de vraag welke normen van de glijdende schaal moesten worden toegepast. Uiteindelijk is ervoor gekozen om de vergunning tot voortgezet verblijf niet te verlenen als de vreemdeling wegens een drugs-, zeden-, of geweldsmisdrijf was veroordeeld tot minstens drie maanden gevangenisstraf. Deze laatste norm cor-respondeerde met de tweede trede van het op dat moment geldende beleid inzake de glijdende schaal (zie art. 3.86 Vb 2000).

Zij die na 15 juni 2008 hun eerste pardonvergunning kregen, ontvingen met het-zelfde pasje ook hun vergunning tot voortgezet verblijf. Bij hen werd voor wat betreft het openbare orde aspect direct aan de criteria voor verlenging getoetst. Voldeed een vreemdeling daar niet aan, dan werd ook de eerste pardonvergunning niet verleend.

3.9 Bezwaar- en beroepsprocedures

Bij de totstandkoming van de Pardonregeling was er zeer bewust voor gekozen de vergunning ambtshalve te verlenen, in plaats van op aanvraag (zie hoofdstuk 2). Degenen die geen aanbod voor een pardonvergunning kregen, zouden hiervan niet op de hoogte worden gebracht (anders dan via een uitnodiging voor een terug-keergesprek met de DT&V). Ook afvallers van de Pardonregeling die telefonisch of schriftelijk om informatie verzochten, werd niet expliciet verteld dat zij geen aan- bod zouden krijgen (zie paragraaf 3.7.1). Dit om te voorkomen dat vreemdelingen rechtsmiddelen zouden instellen tegen het niet ontvangen van een pardonvergun-ning. In het verleden, bij de afhandeling van de zogenoemde ‘14-1 brieven’ was immers gebleken dat een schriftelijke reactie van de IND op een verzoek tot het ambtshalve verlenen van een reguliere verblijfsvergunning door de ABRvS werd opgevat als een besluit waartegen rechtsmiddelen open stonden (één respondent IND).60 Omdat het wel mogelijk was om de minuut van de beslissing ten aanzien van een pardondossier op te vragen, kregen sommige afvallers echter toch een schriftelijk document in handen en dienden zij naar aanleiding daarvan een be-zwaarschrift in (één respondent IND).Voor de IND was op dat moment niet duide- lijk hoe op een dergelijk bezwaarschrift te reageren (één respondent IND). Aanvan-kelijk werd een bezwaarschrift opgevat als een informerende brief, later werden de bezwaarschriften en alle andere brieven waaruit kon worden afgeleid dat de vreem-deling het niet eens was met het niet ambtshalve doen van een aanbod op grond van de Pardonregeling niet-ontvankelijk verklaard. Dit gebeurde bij de Klantdirectie Regulier/Sociaal in Rijswijk. Het niet-ontvankelijk verklaren werd uiteindelijk door

de ABRvS echter niet geaccepteerd.61 Op 3 december 2008 maakte de ABRvS in een uitspraak in hoger beroep duidelijk dat er wel degelijk rechtsmiddelen openstonden tegen het niet ambtshalve doen van een aanbod op grond van de Pardonregeling, mits de vreemdeling van de IND schriftelijke informatie had ontvangen (in dit ge- val de minuut) waaruit ‘op ondubbelzinnige wijze’ kon worden afgeleid dat aan de vreemdeling geen aanbod voor een pardonvergunning zou worden gedaan.62

Als gevolg van de uitspraak van de ABRvS dienden alle eerder niet-ontvankelijk ver-klaarde bezwaren alsnog inhoudelijk beoordeeld te worden, waarbij de vreemdeling meestal ook gehoord moest worden. In zaken waarin (hoger) beroep was ingesteld tegen het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar zag de afdeling Procesver-tegenwoordiging van de IND zich gedwongen de niet-ontvankelijk verklaringen in te trekken en te vervangen door gemotiveerde afwijzingen. Het zelfde gold voor de hoger beroepen die de afdeling Procesvertegenwoordiging had ingesteld tegen uitspraken van de vreemdelingenrechtbank waarin het bezwaar ontvankelijk was verklaard. Ook in die gevallen diende de betrokkene gehoord te worden en was een nieuwe beslissing nodig. Voorts werden na de uitspraak van de ABRvS nieuwe be-zwaarschriften ingestuurd die om een inhoudelijke beoordeling vroegen, waarbij elke reactie op een minuut als bezwaarschrift moest worden aangemerkt (meerdere respondenten IND).

Het horen in bezwaar (door de afdeling Procesvertegenwoordiging of de klantdirectie Regulier/Sociaal in Rijswijk) vond plaats door twee personen, een voorzitter en een secretaris. De beslissing kon zijn dat het bezwaar inhoudelijk werd afgewezen, maar ook dat alsnog een aanbod voor een pardonvergunning werd gedaan. Omdat het project ‘Speciale Regeling 2007’ inmiddels was beëindigd, werd de taak van de af-deling Uitvoeringsbeleid, het maken van inhoudelijke keuzen over de wijze van be-slissen, overgenomen door Juridische Zaken van de afdeling Procesvertegenwoor-diging, die hierover overleg voerde met de klantdirectie Regulier/Sociaal in Rijswijk. Begin 2011 hielden enkele medewerkers van de betreffende directie zich nog steeds bezig met de afhandeling van bezwaarzaken in verband met de Pardonregeling. Veel bezwaarzaken hadden betrekking op het al dan niet ononderbroken verblijf. Ook de afdeling Procesvertegenwoordiging had nog te maken met (hoger)beroepszaken. De daaruit voortvloeiende jurisprudentie heeft nog altijd gevolgen voor het werk dat bij de IND als nasleep van de Pardonregeling moet worden verricht (meerdere respon-denten IND).

Ten tijde van de dataverzameling voor dit onderzoek, eind 2010, was het overigens nog steeds mogelijk om de minuut van een pardonbeslissing op te vragen en daar-tegen bezwaar te maken. De einddatum voor het opvragen van minuten (28 januari 2009) en het indienen van bezwaren (vier weken na het opvragen van de minuut) die in de WBV met betrekking tot het einde van de Pardonregeling werd genoemd (zie Stct 2008, nr. 2562) werd dus niet gehaald. Wel was het zo dat na de genoem-de datum niet meer aan genoem-de Pardonregeling kon worgenoem-den getoetst. Het bezwaar werd dan ook op die grond afgewezen. Volgens een aantal IND-respondenten was daarbij echter een complicatie dat de Klantdirectie Asiel in Zevenaar nog niet klaar was met

61 Een aantal IND-respondenten heeft aangegeven dat dit te verwachten viel en betreurt het dat de signalen die zij hierover hebben gegeven niet serieus zijn genomen.

62 ABRvS, 3 december 2008, zaaknr. 200803104/1 (JV 2009/30, m.nt. BKO) (LJN: BG5956). Zie ook ABRvS 3 december 2008, zaaknr. 200802873/1 (LJN: BG5955).

de beoordeling van de burgemeestersverklaringen toen het overgangsrecht op 1 januari 2009 in werking trad. Als er later in 2009 in Zevenaar nog een minuut werd opgevraagd en er volgde binnen vier weken bezwaar, dan moest dat bezwaar inhou-delijk aan de Pardonregeling worden getoetst, ook al was de eerdere beslissing al voor 1 januari 2009 genomen. De betrokken vreemdeling kende immers de beoor-delingsdatum niet (één respondent IND).

Tabel 3.8 laat de resultaten zien van de bezwaar- en beroepsprocedures in het ka-der van de Pardonregeling. Tot 21 februari 2011 dienden 3.475 vreemdelingen een bezwaarschrift in tegen het niet ambtshalve doen van een aanbod op grond van de Pardonregeling. Een ruime meerderheid (55%) van de bezwaren werd afgewezen. Vervolgens werd er ruim 2.000 keer een beroepsprocedure tegen deze beslissing aangespannen. Ongeveer de helft (48%) van de beroepen werd afgewezen en bijna een vijfde (17%) ingewilligd. In 391 gevallen ging de vreemdeling in hoger beroep tegen de beslissing van de rechtbank. Het hoger beroep van de vreemdeling werd in bijna drie kwart van de gevallen afgewezen (73%) en in slechts 3% gehonoreerd. De IND ging 115 keer in hoger beroep tegen de beslissing van de rechtbank. Een meerderheid (61%) van deze procedures won de IND en 10% verloor de IND. In bijna een vijfde (19%) van de door de IND aangespannen hoger beroepsprocedures is de uitkomst (nog) niet bekend.

Tabel 3.8 Resultaat bezwaar- en beroepsprocedures in het kader van het (niet) ambtshalve doen van een aanbod op grond van de

Pardonregeling; peildatum 21 februari 2011

Afdoening* Bezwaar Beroep

Hoger Beroep

Vreemdeling Hoger Beroep IND

Aantal % Aantal % Aantal % Aantal %

Afwijzing 1.922 55 1.033 48 284 73 12 10

Inwilliging 216 6 368 17 12 3 70 61

Overig 1.337 38 691 32 58 15 11 10

Onbekend 0 0 60 3 37 9 22 19

Totaal 3.475 100 2.152 100 391 100 115 100

* Onder ‘afwijzing’ wordt bijvoorbeeld verstaan ongegrond verklaren/afwijzing van een beroep, onder ‘inwilliging’ gegrond verklaren/toewijzing beroep en onder ‘overig’ vallen zaken als bezwaar/beroep ingetrokken, niet ongewenst verklaard of overleden.

Bron: IND, 2011