De systematiek van het huisvestingsproces

De wijze waarop de huisvesting van asielvergunninghouders plaatsvindt, is geregeld in de Huisvestingswet. Op grond van artikel 60b van deze wet zijn gemeenten ver-plicht om elk half jaar een bepaald aantal asielvergunninghouders66 te huisvesten.67 Het aantal in een gemeente te huisvesten personen wordt ‘taakstelling’ genoemd. Het aantal asielvergunninghouders dat gemeenten in totaal moeten huisvesten, wordt berekend op basis van (1) een prognose van het aantal asielzoekers dat naar verwachting in de betreffende periode een verblijfsvergunning zal krijgen en (2) het aantal asielvergunninghouders dat vanwege een achterstand in de huisvesting nog in de centrale opvang verblijft en dus nog gehuisvest moet worden. Afhankelijk van het aantal inwoners in de gemeente, volgt daaruit per gemeente een taakstelling, die aan gemeenten wordt gecommuniceerd via de circulaire ‘Taakstelling huisvesting vergunninghouders’. Deze wordt vermeerderd met de eerder opgelopen (nog niet vervulde) taakstelling(en), minus het aantal asielvergunninghouders dat de ge-meente in surplus heeft gehuisvest. Het is vervolgens aan gege-meenten om in overleg te treden met woningcorporaties, die het woningaanbod op de sociale woningmarkt beheren. Daarvoor zal een gemeente een inschatting moeten maken van het aantal benodigde woningen voor alleenstaanden en het aantal benodigde woningen voor gezinnen. Aangezien de te huisvesten doelgroep over een laag inkomen beschikt, zal de gemeente daarbij rekening moeten houden met de huurprijs van de wonin-gen, zodat deze niet uitkomt boven de grens van de huurtoeslag (VROM, 2007a, p. 21).

66 Zowel houders van een asielvergunning als van een reguliere vergunning vallen onder de taakstelling. 67 De wettelijke plicht om te voorzien in huisvesting geldt specifiek voor vreemdelingen die op grond van een

Zodra bij een woningcorporatie een woning vrijkomt die aan de voorwaarden vol-doet, wordt deze door de gemeente in het aanbodmodel van het COA geregis-treerd.68 Via het aanbodmodel kan een asielvergunninghouder zijn interesse voor een woning kenbaar maken (COA, 2009). De toewijzing van een woning door het COA is afhankelijk van het aantal inschrijvingen op de woning en de verblijfsduur van de betreffende statushouder in de centrale opvang. Daarna volgt bezichtiging van de woning, waarbij meestal ook een medewerker van de lokale afdeling van VWN aanwezig is.69

Het toezicht op het behalen van de taakstelling ligt in de eerste plaats bij de pro-vincies en, in voorkomende gevallen, bij zogenoemde stads- (of wgr-plus)regio’s.70 Als een gemeente niet aan de taakstelling voldoet, kan de provincie de gemeente een termijn aanzeggen waarbinnen alsnog aan de taakstelling moet zijn voldaan. Voldoet de gemeente ook na die termijn niet aan de taakstelling dan kan de pro-vincie in de plaats treden van de gemeente (de zgn. indeplaatstredingsprocedure). Dit houdt in dat de provincie in naam en voor rekening van de gemeente de huis-vesting van asielvergunninghouders ter hand neemt. Voordat tot een dergelijke, ingrijpende, maatregel wordt overgegaan, vindt bestuurlijk overleg tussen de pro-vincie en de gemeente plaats. Weet de propro-vincie er niet bijtijds voor te zorgen dat aan de taakstelling wordt voldaan dan kan in het uiterste geval de VROM-inspectie, als tweedelijns toezichthouder, in de plaats treden van de provincie.

4.2 Voorbereiding op de huisvesting van gepardonneerden

Zoals elk half jaar aan gemeenten een taakstelling voor de huisvesting van asiel-vergunninghouders wordt opgelegd, zo is volgens diezelfde systematiek berekend hoeveel gepardonneerden elke gemeente daarnaast voor 1 januari 2010 zou moeten huisvesten. Er was hierbij sprake van twee aparte taakstellingen; één voor asiel-vergunninghouders en één voor gepardonneerden. In het bestuursakkoord was overeengekomen dat de huisvesting van gepardonneerden niet ten nadele mocht komen van de huisvesting van asielvergunninghouders. Gemeenten mochten daar-om een surplus in het aantal gehuisveste gepardonneerden niet verrekenen met een achterstand in de huisvesting van asielvergunninghouders.

Om de huisvesting van personen die voor een pardonvergunning in aanmerking zouden komen in goede banen te leiden, zijn enkele (voorbereidende) maatregelen getroffen.

4.2.1 Afstemming tussen betrokken organisaties

Ter voorbereiding van de huisvesting van gepardonneerden, heeft het ministerie van Justitie in maart 2007 een huisvestingsoverleg in het leven geroepen. Naast ambtenaren van het ministerie van Justitie en het ministerie van VROM/WWI, namen ook vertegenwoordigers van de VNG, het IPO, het COA, Aedes en VWN aan

68 De introductie van het ‘aanbodmodel’ geschiedde in de periode vlak voordat de Pardonregeling inging en bevond zich toen dus nog in de kinderschoenen. Gemeenten leverden toen slechts mondjes maat (informatie) over be-schikbare woningen aan (één respondent Justitie; één respondent VWN)..

69 Een aanzienlijk deel van de asielvergunninghouders (c.q. statushouders) vindt zelf een woning, gemiddeld grof-weg 30%. Wanneer gemeenten dit opgeven bij het COA telt dit ook mee voor een taakstelling.

dit overleg deel. In het huisvestingsoverleg bogen de betrokken partijen zich over de vraag op welke wijze gepardonneerden zo snel en goed mogelijk zouden kunnen worden gehuisvest (één respondent Justitie). De termijn waarbinnen de huisvesting van gepardonneerden zou moeten plaatsvinden, was op dat moment reeds in het concept-bestuursakkoord vastgelegd. Het ging vooral nog om de manier waarop gemeenten gemotiveerd konden worden om aan de voorgenomen doelstelling uit-voering te geven. Duidelijk was dat de huisvesting van gepardonneerden een aan-zienlijke belasting voor de sociale woningmarkt zou vormen. Omdat de ervaring was dat de huisvesting van asielvergunninghouders moeizaam verliep,71 waren de betrokkenen bij het huisvestingsoverleg bezorgd of de naar schatting 25.000 tot 30.000 gepardonneerden binnen tweeënhalf jaar zouden kunnen worden gehuisvest. In het bestuursakkoord is daarom opgenomen dat er een taskforce zou worden op-gericht die de huisvesting van gepardonneerden zou begeleiden (één respondent Justitie; zie verder paragraaf 4.2.2). Daarnaast werd onderzoek nodig geacht om meer inzicht te krijgen in het profiel van de te huisvesten doelgroep (zie verder paragraaf 4.2.3). Gedurende de periode dat met de huisvesting van gepardonneer-den werd aangevangen, is het huisvestingsoverleg nog een aantal keer bijeengeko-men om knelpunten te bespreken (één respondent VWN).

Daarnaast heeft het ministerie van Justitie in het voorjaar van 2007, kort nadat het bestuursakkoord gereed was, een bijeenkomst over de huisvesting van gepardon-neerden georganiseerd voor vertegenwoordigers van woningcorporaties en mede-werkers van het COA, de IND en VWN. Tijdens die bijeenkomst is nagedacht hoe ervoor te zorgen dat gepardonneerden zo veel mogelijk in de regio van verblijf konden worden gehuisvest. Gepardonneerden waren immers, in vergelijking met asielvergunninghouders die voor huisvesting in aanmerking komen, al een aan-zienlijk langere periode in Nederland en hadden vaak een band met hun sociale om-geving opgebouwd. Het vinden van passende woonruimte in de regio van verblijf genoot daarom de voorkeur (één respondent COA).

In dezelfde periode is ook door Aedes, de branchevereniging van woningcorporaties, en VWN een bijeenkomst georganiseerd voor vertegenwoordigers van onder andere woningcorporaties, het COA, VWN, koepelorganisaties vanuit de zorg, welzijn, on-derwijs en werk en wethouders van gemeenten. Tijdens die bijeenkomst werden onder meer de ‘mind-set’ en de voorwaarden aan de orde gesteld die nodig zou zijn om de gepardonneerden te faciliteren bij hun huisvesting en integratie (Aedes et al., 2007). De deelnemers aan deze bijeenkomst hadden wat dat betreft eenzelfde doel voor ogen, namelijk om gezamenlijk een positief resultaat neer te zetten en de Pardongroep zo snel mogelijk te huisvesten (één respondent COA; één respondent VWN).

4.2.2 Instelling Taskforce Huisvesting Statushouders

Zoals in het bestuursakkoord was overeengekomen, is voor de huisvesting van ge-pardonneerden een taskforce in het leven geroepen. Om de oprichting daarvan voor te bereiden, is eerst een kwartiermaker aangesteld (één respondent WWI). Deze had de taak een opdracht voor de taskforce te formuleren, een werkplan op te stel-len en een inschatting te maken van het aantal fte dat aan ambtelijke ondersteuning

71 Zie bijvoorbeeld de brief van de minister voor V&I aan de Tweede Kamer d.d. 28 oktober 2003, TK 2003-2004, 19 637, nr. 787, p. 17-18.

nodig zou zijn. Tegelijkertijd werd door ambtenaren van het ministerie van Justitie en het ministerie van VROM/WWI nagegaan welke bestuurders in de taskforce zit-ting zouden willen nemen. De heer Nijpels, toen nog commissaris van de koningin in Friesland, werd bereid gevonden om het voorzitterschap op zich te nemen; de heren Pop (voormalig burgemeester van Haarlem) en Parie (wnd. directeur van een woningcorporatie) werden namens respectievelijk de VNG en de woningcorporaties lid van wat officieel de Taskforce Huisvesting Statushouders zou gaan heten. De Taskforce Huisvesting Statushouders (THS) is formeel per 1 oktober 2007 opge-richt. De opdracht aan de THS was om gemeenten en corporaties te ondersteunen bij het adequaat huisvesten van gepardonneerden en positief kritisch de inspannin-gen van gemeenten en corporaties te volinspannin-gen (TK 2007-2008, 31 018, nr. 33, p. 3). De THS had wat dat betreft geen toezichthoudende, maar een stimulerende taak (één respondent WWI). Het bestuur van de THS werd ondersteund door een ambte-lijke projectgroep bestaande uit zeven adviseurs, van wie vier afkomstig waren van het ministerie van VROM/WWI en van respectievelijk het ministerie van Justitie, de VNG en Aedes elk één (één respondent WWI). Verder is via de VNG een extern bureau ingeschakeld dat de THS heeft geadviseerd hoe zich richting externe partijen en in de media te positioneren (één respondent WWI). Een onderdeel van de ge-kozen communicatiestrategie was de oprichting van de website ‘www.thuisgeven.nl’. Via deze website werden gemeenten geïnformeerd over ‘best practices’ en de vorde-ringen op het gebied van de huisvesting van gepardonneerden.

Werkplan

In maart 2008 bracht de THS haar Werkplan uit waarin de aanpak en planning van haar werkzaamheden werden beschreven (Taskforce Huisvesting Statushouders, 2008). Eén van de aandachtspunten die daarin werden genoemd, betrof het in kaart brengen van de doelgroep. De veronderstelling waar bij aanvang van de Pardon-regeling vanuit was gegaan, was dat de locatie waar de doelgroep verbleef, bekend was: de gepardonneerden zouden ofwel in een opvanglocatie van het COA, ofwel in de noodopvang verblijven. Dit bleek echter niet helemaal juist (één respondent WWI). Omdat onduidelijk was waar een deel van de te huisvesten doelgroep ver-bleef, en dit het zicht van de THS op de vorderingen van gemeenten bij de huisves-ting belemmerde, had het in kaart brengen van de doelgroep prioriteit (zie verder paragraaf 4.2.3). Een ander aandachtspunt was dat de huisvesting van gepardon-neerden onderdeel vormde van een integrale aanpak. Met huisvesting alleen zou nog niet worden gewaarborgd dat gepardonneerden participeerden in de samen-leving. De boodschap van de THS was daarom dat gemeenten op het moment van huisvesting ook aandacht moesten schenken aan de inburgering van gepardonneer-den en hun toeleiding naar de arbeidsmarkt (één respongepardonneer-dent WWI; één respongepardonneer-dent Justitie).

4.2.3 Inzicht in de te huisvesten doelgroep

Bij aanvang van de Pardonregeling werd verondersteld dat ruim 14.000 pardonkan-didaten in een opvanglocatie van het COA verbleven. Deze zogenoemde ‘binnen-COA-groep’ vormde op dat moment bijna de helft van de totale populatie (van 30.000 tot 35.000 personen) in de centrale opvang (één respondent COA). De groep pardonkandidaten die niet in een opvanglocatie van het COA verbleef, de zogenoemde ‘buiten-COA-groep’, zou uit zo’n 13.500 personen bestaan, ervan uitgaande dat in totaal 27.500 personen voor een pardonvergunning in aanmerking zouden komen (Taskforce Huisvesting Statushouders, 2008).

De samenstelling van de ‘binnen-COA-groep’ kon door het COA eenvoudig in kaart worden gebracht. Zo heeft het COA becijferd dat 10% van deze groep een indicatie had voor lichamelijke of geestelijke zorg en mogelijk nog eens 10% zorgbehoevend was. Hun huisvesting zou om die reden extra aandacht vragen (Taskforce Huisves-ting Statushouders, 2008, p. 8).

Van de ‘buiten-COA-groep’ was veel minder bekend. Verondersteld werd dat zij in een noodopvanglocatie verbleven, maar dat was niet altijd het geval. Een deel van hen woonde bij familie of vrienden of in een huurwoning en sommigen verbleven op straat (Taskforce Huisvesting Statushouders, 2009a). Een groot deel van de ‘buiten-COA-groep’ was bovendien via een burgemeestersverklaring voor de Pardonregeling aangemeld. Voor correspondentie over de eventuele vergunningverlening was in die gevallen vaak het postadres van de gemeente of belangenorganisatie opgegeven (zie hoofdstuk 3). Daardoor was van de betreffende gepardonneerden de feitelijke verblijfsituatie onbekend. In de tweede helft van 2008 heeft daarom het COA, in opdracht van het ministerie van Justitie en de THS, de verblijfsituatie van de ‘bui-ten-COA-groep’ in kaart gebracht (Ginjaar, 2009).

Bij aanvang van bovengenoemd onderzoek was van zo’n 9.100 gepardonneerden onduidelijk waar zij precies verbleven en of zij al waren gehuisvest. Door het COA zijn de 378 gemeenten aangeschreven waar de gepardonneerden vermoedelijk ver-bleven: elke gemeente werd voorzien van informatie over de gepardonneerden die volgens het bestand van de IND in de betreffende gemeente zouden wonen.72 De gemeenten werd gevraagd aan te geven of de personen bij de gemeente bekend waren en zo ja, of zij inmiddels waren gehuisvest. Daarop is door 97% van de aan-geschreven gemeenten gereageerd. Zodoende kon van 8.359 gepardonneerden de verblijfplaats worden achterhaald. Daarvan was 63% reeds passend gehuisvest (Ginjaar, 2009). Aldus resteerde op 1 januari 2009 een groep van 3.800 gepardon-neerden, van wie:

a de verblijfplaats bekend was, maar die nog niet gehuisvest waren (1.484); b de verblijfplaats bekend was, maar nog onbekend of zij een woning hadden

(1.577);

c de verblijfplaats en huisvestingssituatie onbekend waren (739).

Drie kwart van de betreffende groep was man; bijna twee derde was tussen de achttien en veertig jaar (Ginjaar, 2009, p. 18). Een groot deel van hen verbleef in grote gemeenten die reeds veel gepardonneerden hadden gehuisvest (Taskforce Huisvesting Statushouders, 2009a, p. 5).

Naarmate de huisvesting van gepardonneerden vorderde, werd dus de eigenlijke samenstelling van de te huisvesten doelgroep duidelijker. Uit een tussenevaluatie van de THS bleek dat naar schatting meer dan de helft (55%) van de gepardon-neerden niet in een opvanglocatie van het COA verbleef, maar tot de ‘buiten-COA-groep’ behoorde (Taskforce Huisvesting Statushouders, 2009a). Meer dan de helft (57%) van alle gepardonneerden leefde in gezinsverband; 43% was alleenstaand. Wat dat betreft was er een duidelijk verschil tussen de twee onderscheiden sub-groepen. Van de ‘binnen-COA-groep’ leefde ruim twee derde in gezinsverband, ter-wijl van de ‘buiten-COA-groep’ meer dan de helft alleenstaand was (zie tabel 4.1).

72 Elke gemeente kreeg een lijst met de naam, geboortedatum, het adres en BVV-nummer van de gepardonneerden die volgens het IND-bestand in de betreffende gemeente zouden verblijven (Ginjaar, 2009).

Alleenstaanden woonden vooral in de stedelijke gebieden (Taskforce Huisvesting Statushouders, 2009a).73

Tabel 4.1 Samenstelling van de te huisvesten doelgroep

Doelgroep Binnen-COA-groep Buiten-COA-groep Totaal

Globaal aantal 12.500 15.000 27.500

Gezinsverband (%) 69 47 57

Alleenstaand (%) 31 53 43

Bron: Taskforce Huisvesting Statushouders, 2009a

4.3 De uitvoering

4.3.1 Huisvesting binnen-COA-groep

De in paragraaf 4.1 beschreven systematiek van het huisvestingsproces is erop gericht om statushouders binnen een zo kort mogelijke termijn in een gemeente te huisvesten. Daarbij geldt ook voor asielvergunninghouders een stringent beleid. Voordat een statushouder wordt gehuisvest, vindt een aantal gesprekken met een medewerker van het COA plaats om na te gaan aan welke voorwaarden de woning moet voldoen, gegeven de gezinssituatie en eventuele lichamelijke omstandigheden van de statushouder. Tijdens zo’n gesprek wordt ook kenbaar gemaakt dat een aan-bod voor een woning slechts eenmalig wordt gedaan. Als de asielvergunninghouder een aangeboden woning weigert, zal door het COA eerst worden nagegaan of er rekening is gehouden met de vooraf aangegeven voorwaarden waaraan de woning zou moeten voldoen. Als dat niet is gebeurd, wordt de statushouder in het gelijk gesteld. Indien naar het oordeel van het COA het aanbod echter ten onrechte door de asielvergunninghouder is afgewezen dan wordt deze nogmaals in de gelegenheid gesteld om de woning te accepteren. Wordt de woning ook dan geweigerd, dan volgt beëindiging van de verstrekkingen en indien nodig ontruiming uit de centrale opvang (één respondent COA; zie ook VROM 2007a).

Omdat gepardonneerden, in vergelijking met asielvergunninghouders, een veel langere periode in een opvanglocatie van het COA hadden gewoond en daardoor veelal een sociaal netwerk hadden opgebouwd, werd bij hun huisvesting afgeweken van de gangbare procedure (één respondent COA). Normaal gesproken heeft een asielvergunninghouder gemiddeld twee maanden de tijd om een woning naar keuze te vinden. Daarna volgt bemiddeling door het COA, waarbij de eerst volgende pas-sende woning door de asielvergunninghouder moet worden geaccepteerd. Personen die voor een pardonvergunning in aanmerking kwamen en in een opvanglocatie van het COA verbleven, werd een iets langere periode, namelijk een vrije termijn van vier maanden, gegund om een woning in een gemeente naar keuze te vinden. Zij werden tweemaal gevrijwaard van actieve bemiddeling door het COA. Ook daarna werd de mogelijkheid tot bemiddeling geboden, waarbij het vinden van passende woonruimte in de regio als uitgangspunt werd gehanteerd. Ook voor deze groep gepardonneerden gold dat zij de woning dienden te accepteren. Actieve bemiddeling door het COA is bij gepardonneerden echter nauwelijks nodig gebleken; de meesten

73 In bijvoorbeeld de stadsregio Amsterdam was 80% van de gepardonneerden alleenstaand (Taskforce Huisvesting Statushouders, 2009a).

hebben zelf via het aanbodmodel van het COA een passende woning gevonden (één respondent COA) (zie hieronder).

Aanbodmodel van het COA

De gepardonneerden die in een opvanglocatie van het COA verbleven, konden voor het zoeken naar een woning gebruikmaken van het aanbodmodel van het COA. Dit is een informatiesysteem waarin gemeenten woningen registreren die voor status-houders, en in dit geval specifiek voor gepardonneerden, beschikbaar zijn. In het systeem wordt daartoe bij de aangeboden woningen het aantal kamers, de (kale) huurprijs en het maximaal aantal personen dat de woonruimte kan bewonen ver-meld. Ook wordt gemeld of in de nabijheid van de woning openbaar vervoer aan-wezig is. Het aanbodmodel is op een later moment ook opengesteld voor gepardon-neerden die niet in een opvanglocatie van het COA verbleven (zie paragraaf 4.3.2).

Uitstroom uit centrale opvang

De uitstroom van gepardonneerden uit de centrale opvang kwam snel op gang, mede omdat door de IND eerst de dossiers werden beoordeeld van pardonkandi-daten die bij de uitvoeringsorganisaties bekend waren. Al in de tweede helft van 2007, maar ook daarna, was de uitstroom hoger dan vooraf gedacht. Wel was er een verschil tussen gepardonneerden die ‘stevig in hun schoenen’ stonden en een goed netwerk hadden opgebouwd en degenen die minder zelfstandig waren en minder contact met de lokale bevolking hadden (VNG, 2008). Omdat ze nauwelijks Nederlands spraken en langdurig (economisch) inactief waren geweest, vond de laatste groep minder makkelijk een woning. Aangezien zij in veel mindere mate in de Nederlandse samenleving participeerden, zouden ze ook na toewijzing van een woning van de gemeente extra aandacht vragen (VNG, 2008). Desalniettemin was binnen anderhalf jaar na inwerkingtreding van de Pardonregeling het merendeel van de gepardonneerden uit de centrale opvang van een passende woning voorzien. Na twee jaar, op 1 juli 2009, was 98% van de gepardonneerden uit de centrale opvang in een gemeente gehuisvest (UWV, 2010).

4.3.2 Huisvesting buiten-COA-groep

Hoewel er vooraf vanuit werd gegaan dat de ‘buiten-COA-groep’ uit zo’n 13.500 personen zou bestaan, bleek gaandeweg dat ruim 15.000 gepardonneerden niet in een opvanglocatie van het COA verbleven (Taskforce Huisvesting Statushouders, 2009a, p. 4). Voor deze groep was niet het COA, maar de gemeente het eerste aanspreekpunt in het huisvestingsproces. Uit interviews kwam naar voren dat ge-meenten zich hadden gecommitteerd aan het doel om de gepardonneerden die al jarenlang in hun gemeente verbleven en van wie een groot deel in de noodopvang of op straat had geleefd, zo snel mogelijk van een woning te voorzien. Nu voor hen een regeling was getroffen, was het streven om de gepardonneerden binnen korte