Afhandeling huisvestingsvergoeding

Als financiële tegemoetkoming in de kosten die gemeenten zouden maken voor de uitvoering van de Pardonregeling had de toenmalige Staatssecretaris van Justitie een bedrag van in totaal 55 miljoen euro toegezegd. De wijze waarop dit bedrag zou worden uitgekeerd, is in november 2007 vastgelegd in de ‘Tijdelijke regeling eenmalige tegemoetkoming aan gemeenten voor kosten ter afwikkeling van de na-latenschap oude Vreemdelingenwet’ (Stct 2007, nr. 228, p. 10). Gemeenten konden aanspraak maken op € 3.400 per gehuisvest huishouden. Daarvoor dienden ze bij het COA te melden wanneer een huishouden, dat is een gezin of alleenstaande, van een woning was voorzien. Hiervoor moest telkens een apart formulier worden inge-vuld, waarbij een kopie van het verblijfpasje van de gepardonneerde diende te worden meegezonden, zodat het COA de aanmeldingen onder de taakstelling voor gepardonneerden kon registreren.

De huisvestingsvergoeding is in termijnen via het COA uitbetaald. De eerste beta-ling, die eigenlijk was voorzien in het eerste kwartaal van 2008 (Stct 2007, nr. 228, p. 10), vond plaats in september van dat jaar en had betrekking op de periode juli 2007 tot juli 2008. De uitbetaling van de huisvestingsvergoeding over de tweede helft van 2008 geschiedde in april 2009 en die over het jaar 2009 in april 2010. Hoewel de tijdelijke regeling voor de eenmalige tegemoetkoming eigenlijk per 1 januari 2010 zou eindigen, kwam de toenmalige Staatssecretaris van Justitie daar

eind 2009 op terug.84 Naar aanleiding van een bestuurlijk overleg met onder andere de VNG over de afwikkeling van de Pardonregeling, had ze besloten dat voor gepar-donneerden die in de laatste fase van 2009 een verblijfsvergunning hadden gekre-gen en nog vóór 1 juli 2010 zouden worden gehuisvest, een huisvestingsvergoeding zou worden uitgekeerd. Deze vierde en laatste uitbetaling vond plaats in het najaar van 2010.85

Het einde van de tijdelijke regeling voor de eenmalige tegemoetkoming betekende dat gemeenten geen huisvestingsvergoeding meer kregen voor gepardonneerden die op 1 januari 2010 een verblijfsvergunning ontvingen en na 1 juli 2010 zouden worden gehuisvest. In totaal betrof de groep gepardonneerden die na 1 januari 2010 een verblijfsvergunning ontving en dus niet meer onder de financiële regeling voor de huisvesting van gepardonneerden viel uit 131 personen (IND, 2011)

Een consequentie daarvan was dat sommige gemeenten ervoor kozen om gepardon-neerden die zich na die datum bij een gemeente meldden, geen voorrang meer te geven bij de toewijzing van een woning. Zij kwamen net als andere woningzoeken-den op een wachtlijst voor een huurwoning te staan.

Uitbetaling huisvestingsvergoeding

De eerste uitbetaling van de huisvestingsvergoeding liet volgens gemeenten lang op zich wachten. Bovendien hielden gemeenten daar al sinds medio 2007 rekening mee in hun begrotingen (VNG, 2008). Vooral in 2007 hadden gemeenten voor de organi-satie rond de afgifte van burgemeestersverklaringen en de intake van gepardon-neerden soms aanzienlijke kosten gemaakt (B&W-stukken; meerdere respondenten gemeenten). Voor het aanleveren en de controle van dossiers van pardonkandidaten waren soms bijvoorbeeld medewerkers van lokale belangenorganisaties ingescha-keld en voor de intake en begeleiding van gepardonneerden moest personeel van verschillende gemeentelijke afdelingen worden ‘ingekocht’. Daarnaast bleek bij de uitbetaling van de huisvestingsvergoeding dat in sommige gevallen bij de registratie iets fout was gegaan. In sommige gevallen was een gemeente vergeten een gehuis-vest huishouden te registreren, waardoor de huisgehuis-vestingsvergoeding werd misgelo-pen (B&W-stuk middelgrote gemeente). Ook kwam het voor dat een gemeente dacht aanspraak te kunnen maken op een huisvestingsvergoeding, maar dat deze al aan een andere gemeente was uitgekeerd, omdat de betreffende gepardonneerde daar eerst een woning toegewezen had gekregen en vervolgens naar de andere ge-meente was verhuisd (één respondent WWI; meerdere respondenten gege-meenten). Daarnaast trad enige vertraging op in de aanmelding en registratie van gehuisveste huishoudens, waardoor soms ook de huisvestingsvergoeding pas veel later werd uitgekeerd (één respondent VNG).

De vergoeding die gemeenten van het Rijk hebben ontvangen, is onder andere ge-bruikt als compensatie voor de kosten die gemeenten hadden gemaakt voor de organisatie rond de afgifte van burgemeestersverklaringen, de aan gepardonneer-den uitgekeerde inrichtingsvergoeding, of kwam ten goede aan het participatie-budget (meerdere respondenten gemeenten). De uitgekeerde vergoeding bleek echter niet altijd de gemaakte kosten te dekken. Van met name grote gemeenten maakte een kleine 30% in de enquête onder gemeenten kenbaar dat de vergoeding

84 Circulaire Taakstelling huisvesting vergunninghouders d.d. 26 januari 2010.

85 De uitbetaling van de huisvestingsvergoeding in het voor- en najaar van 2010 is op de begroting van het ministerie van Justitie over het jaar 2010 als een tegenvaller van 15,1 miljoen euro geboekt (TK 2010-2011, 32 565, nr. 1, p. 25).

niet overeenkwam met de kosten die de gemeente voor de afgifte van burgemees-tersverklaringen en de huisvesting van gepardonneerden had gemaakt (zie figuur 4.4). Een mogelijke verklaring die hiervoor door sommige geïnterviewde gemeente-ambtenaren uit grote gemeenten is genoemd, is dat sommige gepardonneerden vrijwel direct vanuit de gemeente van eerste huisvesting (veelal een kleine ge-meente) doorverhuisden naar grote steden en zich daar uiteindelijk vestigden. Dit betekende dat de gemeente van eerste vestiging een huisvestingsvergoeding kreeg, terwijl de grote gemeente niets ontving. De verhuizing van de gepardonneerde vond immers plaats buiten de taakstelling om.

Figuur 4.4 Kwam de vergoeding van het Rijk overeen met de kosten die de gemeente voor de afgifte van burgemeestersverklaringen en de huisvesting van gepardonneerden heeft gemaakt? In %

10% 23% 41% 19% 31% 37% 24% 33% 7% 13% 29% 12% 53% 28% 6% 36% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% Kleine gemeenten Middelgrote gemeenten Grote gemeenten Totaal (n=250)

Ja, ruimschoots Niet helemaal Totaal niet Weet niet / geen mening

Bron: WODC-enquête onder gemeenten, 2011

4.7 Intake in gemeenten

Met de huisvesting van gepardonneerden vond in gemeenten ook een intakeproces plaats. Nadat gepardonneerden hun verblijfpasje hadden ontvangen, dienden ze zich, in de (toekomstige) gemeente van verblijf, te laten registreren in de Gemeen-telijke Basisadministratie (GBA).86 Daarna vond met de gepardonneerden een in-takegesprek plaats, waarin werd ingegaan op bijvoorbeeld de huisvestingssituatie,

86 De gemeentelijke basisadministratie (GBA) is een register van de persoonsgegevens van alle inwoners in een Nederlandse gemeente die aan de voorwaarde voor inschrijving voldoen. Wanneer personen zich in een gemeen-te vestigen, moegemeen-ten zij zich daar lagemeen-ten inschrijven in de GBA. Zij dienen daarvoor opgave gemeen-te doen van verblijf en adres (zie: www.overheidsloket.overheid.nl).

de inschrijving bij instanties en het integratietraject, waaronder de inburgerings-plicht.

4.7.1 Inschrijving in de GBA

Wanneer gepardonneerden die nog niet waren geregistreerd in de GBA een verblijfs-vergunning ontvingen, dienden zij zich hierin te laten inschrijven. Zij werden geacht zich met officiële brondocumenten bij de gemeente van huisvesting, te melden, zo-dat ontbrekende gegevens in de GBA konden worden geregistreerd (één respondent grote gemeente; VluchtelingenWerk Nederland, 2007, p. 7). In veel gemeenten ver-liep deze inschrijving zonder problemen, mede doordat er goede contacten waren met de medewerker(s) van de GBA (meerdere respondenten gemeenten) en/of de pardongroep (meerdere respondenten kleine en middelgrote gemeenten). Dit was echter niet in alle gemeenten het geval (meerdere respondenten gemeenten). Ook uit de enquête onder gemeenten blijkt dat zich bij de inschrijving in de GBA bij 15% van de gemeenten problemen hebben voorgedaan. Deze hingen in iets meer dan de helft van deze gevallen samen met verschillen tussen gegevens op het verblijfspasje en de beschikbare brondocumenten, of met kinderen die een andere achternaam hadden dan de ouders (10% van de problemen).

Inschrijving GBA op basis van verblijfpasjes: onjuiste persoonsgegevens

Eén van de knelpunten die zich voordeden bij de registratie in de GBA was dat ge-pardonneerden bij eerder contact met een overheidsinstantie een andere naam en/of nationaliteit hadden opgegeven. Daarnaast bleken persoonsgegevens van gepardonneerden soms verkeerd in de GBA te zijn geregistreerd. Zo waren er bij serienamen bijvoorbeeld onduidelijkheden of wijzigingen in volgorde ingeslopen die als een andere identiteit werden aangemerkt (meerdere respondenten gemeenten; meerdere respondenten lokale belangenorganisatie).

Een consequentie hiervan was bijvoorbeeld dat leden uit eenzelfde gezin met een verschillende achternaam of nationaliteit geregistreerd stonden. Om de onjuiste vermelding in de registratie te herstellen, is toestemming nodig van de officier van justitie of dient er sprake te zijn van een rechterlijk besluit. Op basis hiervan kunnen aktes van de Burgerlijke stand (waaronder geboorte- en huwelijksaktes) worden gewijzigd. Uit interviews met gemeenteambtenaren blijkt dat sommige gemeenten bij het herstellen van de inschrijving, echter zeer lang hebben moeten wachten op deze toestemming van de officier van justitie of een rechterlijk besluit. Deze proce-dure is nooit versneld. Een gemeenteambtenaar van een grote gemeente gaf aan dat er hierdoor nog altijd enkele gepardonneerden zijn van wie de registratie in de GBA nog niet is hersteld.

Herstellen identiteit: onduidelijke procedure

In het kader van de Pardonregeling werden vreemdelingen eenmalig in de gelegen-heid gesteld om binnen twee maanden hun juiste identiteit (naam, geboortedatum, geboorteplaats en geboorteland) aan te tonen (zie hoofdstuk 3).

Wanneer een gepardonneerde gebruikmaakte van deze mogelijkheid tot identiteits-herstel, werden de brondocumenten en/of de verklaring van de IND dat deze de opgegeven identiteit en nationaliteit aannemelijk achtte, verstuurd naar de GBA-ambtenaar van de betreffende gemeente met het verzoek het identiteitsherstel door te voeren in de GBA (TK 2008-2009, 31 018, nr. 41).

Volgens de circulaire van 3 september 200787 – opgesteld door de NVvb – is de werkwijze bij de GBA omtrent deze procedure als volgt:

In het geval van een eerste inschrijving in de GBA worden de gegevens op basis van de originele documenten (artikel 36 Wet GBA) of – in de afwezigheid van dergelijke documenten – op basis van een verklaring onder eed of belofte door de vreemdeling (art. 36, tweede lid e Wet GBA), in de GBA opgenomen. Die gegevens onder eed of belofte dienen wel overeen te komen met de informatie in de schriftelijke verklaring van de IND. Wanneer er echter bij de GBA-ambtenaar gegronde twijfels bestaan over de schriftelijke verklaring van de IND, wordt deze hiervan op de hoogte ge-steld, waarna de IND een tweede oordeel dient te geven over de juiste identiteit en nationaliteit van de vreemdeling. Het is vervolgens aan de GBA-ambtenaar – con-form de Wet GBA – om te bepalen welke gegevens omtrent de identiteit en de nationaliteit van de vreemdelingen in de GBA worden opgenomen. Bij gepardon-neerden die al ingeschreven staan in de GBA wordt in globale lijnen dezelfde proce-dure gevolgd. Wanneer de in de GBA opgenomen gegevens omtrent de identiteit en nationaliteit echter afwijken van de (nieuwe) gegevens in de schriftelijke verklaring van de IND en de eventuele bijgevoegde documenten, wordt er aanvullend door de GBA-ambtenaar nagegaan of de verklaring en/of de brondocumenten vals of ver-valst zijn. Wanneer dit niet het geval lijkt te zijn, dan wordt bekeken in hoeverre de nieuwe schriftelijke documenten kunnen worden geaccepteerd om de eerder op-genomen gegevens omtrent de identiteit van de gepardonneerde te corrigeren. In de praktijk heeft het identiteitsherstel onder gepardonneerden soms voor pro-blemen gezorgd (zie ook: reactie Staatssecretaris in TK 2007-2008, 31 018, nr. 37, p. 14-15). Veel gepardonneerden konden namelijk niet in de nodige brondocumen-ten voorzien (één respondent grote gemeente).88 Bovendien werd een verklaring onder eed of belofte in de praktijk vaak niet afdoende bevonden door GBA-ambte-naren. Dit in tegenstelling tot de IND die op basis van een dergelijke verklaring een beschikking afgaf. Op dit punt bleek de regeling identiteitsherstel dus te ‘vloeken’ met de GBA registratieregels van de afdeling Burgerzaken (één respondent grote gemeente). De VNG heeft hierin bij veel gemeenten een bemiddelende rol gehad, door gemeenten (en specifiek medewerkers van de GBA) te informeren over de gang van zaken en de wijze van uitvoering (één respondent grote gemeente).

Nasleep identiteitsherstel

Wanneer gepardonneerden, aan wie niet de mogelijkheid was geboden, of die geen gebruik hadden gemaakt van de mogelijkheid om hun identiteit te herstellen, na verlening van het verblijfsdocument alsnog aangaven dat bepaalde persoonsgege-vens onjuist waren, konden zij de juiste gegepersoonsgege-vens alsnog via de reguliere procedure doorgeven aan de medewerkers van de GBA, waarna zij werden verwerkt. Gepar-donneerden wilden bijvoorbeeld hun registratie in de GBA corrigeren ten bate van de overkomst van gezins- of familieleden (één respondent grote gemeente). Hierin zou de nodige soepelheid worden betracht. Dit hield in dat daar waar in de staande praktijk iemand bij de GBA alle mogelijke brondocumentatie diende te laten zien, de GBA binnen de Pardonregeling genoegen zou moeten nemen met een andere vorm

87 Circulaire van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan het College van Burgemeester en Wethouders d.d. 3 september 2007.

88 Dit probleem zal zich wellicht weer kunnen voordoen bij het verlenen van het Nederlanderschap, aangezien hiervoor eveneens originele brondocumenten moeten worden getoond (één respondent grote gemeente).

van bewijslast zoals een verklaring onder eed of belofte (één respondent IND). In voorkomende gevallen bemiddelde de IND, waarna alsnog een verblijfsdocument met de juiste gegevens werd verstrekt (TK 2008-2009, 31 018, nr. 41).

Ongeregistreerde kinderen

Daarnaast hebben gemeenten te maken gehad met ’ongeregistreerde kinderen’: minderjarigen die aangaven het kind te zijn van een gepardonneerde ouder, maar van wie de geboorte nooit was aangegeven, waardoor zij nergens geregistreerd stonden. Uit interviews met gemeenteambtenaren en VWN blijkt dat het uitermate lastig en tijdrovend was om de afkomst van de kinderen te bewijzen. Om te kunnen worden ingeschreven in de GBA en in aanmerking te komen voor een verblijfsver-gunning, moest er voor hen met terugwerkende kracht een geboorteakte worden opgesteld. GBA-ambtenaren wilden hierin voor deze groep veelal geen uitzondering maken. Een bijkomend probleem was dat het gezin waartoe deze kinderen behoor-den vervolgens niet in aanmerking kwam voor huisvesting en een uitkering (meer-dere respondenten lokale belangenorganisatie). Om te worden ingeschreven op een woonadres (en nadien in aanmerking te komen voor een uitkering) was namelijk een urgentieverklaring nodig. Deze verklaring kon echter niet worden afgegeven voor ‘niet-bestaande kinderen’, maar evenmin voor uitsluitend de gepardonneerden uit het gezin omdat men binnen de gemeente op de hoogte was van het feit dat het huishouden uit meerdere personen bestond. Zo kon er bijvoorbeeld geen urgentie-verklaring worden opgesteld voor een huishouden van twee (gepardonneerde) per-sonen dat in feite uit vier perper-sonen (incl. kinderen) bestond. In sommige gevallen is een gezin hierdoor tijdelijk teruggeplaatst in de noodopvang (meerdere responden-ten lokale belangenorganisatie). Uiteindelijk konden ‘ongeregistreerde kinderen’ worden geregistreerd op basis van DNA-onderzoeken en getuigenverklaringen waar-uit bleek dat het kind daadwerkelijk bij de gepardonneerde(n) behoorde. Daarnaast diende het ouderschap te worden erkend door een rechterlijke uitspraak.

4.7.2 Intake gesprek

Van alle meerderjarige gepardonneerden werd verwacht dat zij zich, na ontvangst van hun verblijfsvergunning, meldden bij de Dienst Burgerzaken of Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe) voor een intakegesprek (meerdere respondenten gemeenten).89 In een aantal gemeenten waren medewerkers van deze diensten tijdelijk ondergebracht bij het ‘Pardonloket’, dat ten tijde van de Pardonregeling fungeerde als centraal aanspreekpunt voor de doelgroep. In dat geval was het ‘Pardonloket’ ook verantwoordelijk voor de intake van gepardonneerden. Tijdens het intakegesprek werden de behoeften van de gepardonneerden in kaart gebracht en ontvingen zij informatie over de ondersteuning die de gemeente hen kon bieden (zie ook: Gemeente Rotterdam, 2009); er werd ingegaan op de huisvesting, de zorgbehoeften, het aanvragen van een uitkering en het vervolgtraject met betrek-king tot inburgering en werk. Daarbij meldden sommige geïnterviewde gemeente-ambtenaren dat er ook werd bekeken of maatschappelijke begeleiding nodig was en of er een plek in de kinderopvang gerealiseerd moest worden. Verder werd er soms nagegaan of de persoonsgegevens klopten en of de inschrijving in de GBA en het aanvragen van een burgerservicenummer (BSN) problemen opleverde (meerdere respondenten gemeenten). Sommige gemeenten stelden na afloop van een dergelijk

gesprek een lijst op met zaken die (nog) geregeld moesten worden (Gemeente Rotterdam, 2009).

Het intakeproces is op verschillende wijzen ingevuld door gemeenten; sommige gemeenten hebben meerdere onderwerpen behandeld verdeeld over meerdere in-takegesprekken met één gepardonneerde, andere gemeenten hebben voor iedere gepardonneerde één centrale intakedag gepland, waarbij de statushouder met alle betrokken organisaties in contact werd gebracht zodat alle zaken in principe in één dag geregeld konden worden (meerdere respondenten gemeenten). De geïnterview-de gemeenteambtenaren van geïnterview-de gemeenten die hadgeïnterview-den gekozen voor één centrale intakedag meldden dat dit de afhandeling van zaken ten goede kwam; het aan-vragen van uitkeringen verliep bij gepardonneerden bijvoorbeeld aanzienlijk sneller dan bij reguliere statushouders voor wie geen centrale intakedag gold (binnen twee weken in plaats van acht weken). Verder werd de bemiddeling naar werk buiten de reguliere wachtlijsten om gerealiseerd. Gepardonneerden werden rechtstreeks in contact gebracht met re-integratiebureaus die de arbeidstoeleiding voor hun reke-ning namen (meerdere respondenten gemeenten).

In veel gevallen ondersteunde Vluchtelingenwerk de gepardonneerden, indien ge-wenst (één respondent middelgrote gemeente).

Huisvestingssituatie

Tijdens het intakegesprek kwam ook de huisvestingssituatie ter sprake en werd vastgesteld voor wie passende huisvesting geregeld moest worden. Via de regis-tratie in de GBA werd bekeken of gepardonneerden die reeds zelfstandig in de gemeenten woonden, adequaat gehuisvest waren. Hieruit werd duidelijk hoeveel mensen op het adres waren ingeschreven en of er sprake was van een familierelatie of overbewoning. Daar waar onduidelijkheid bestond, bracht een gemeenteambte-naar of een medewerker van Vluchtelingenwerk een bezoek aan het woonadres om de huisvestingssituatie nader te kunnen bepalen (meerdere respondenten gemeen-ten). Wanneer deze onvoldoende bleek, zijn de bewoners geïnformeerd over het recht op eenmalige huisvesting (zie eerder in dit hoofdstuk). Gepardonneerden die recht hadden op huisvesting werden door het intaketeam aangemeld voor een woning bij de woningcorporatie(s) die als taak had(den) om een passende woning aan te bieden aan de statushouders (meerdere respondenten gemeenten).

Toeleiding naar inburgeringstraject en arbeidsmarkt

Bij het ‘Pardonloket’ waren tevens medewerkers van SoZaWe aanwezig die de zaken rond werk en inkomen in behandeling namen. Tijdens de intake kwamen de gevolg-de opleiding(en) en werkervaringen in het land van herkomst en/of Negevolg-derland aan bod. Daarnaast werd er getracht om gepardonneerden in de ‘werk-stand’ te zetten of te ‘prikkelen’ om aan het werk te gaan. In sommige gemeenten werd aanvullend, een onafhankelijk bureau ingehuurd dat een toets afnam bij de gepardonneerden, waarna kon worden bepaald wat hun taalniveau en kennis van de Nederlandse maatschappij was (één respondent gemeente).

Diverse geïnterviewde gemeenteambtenaren geven aan dat gepardonneerden die niet binnen afzienbare tijd aan het werk kwamen, in principe werden overgedragen aan het UWV (‘Werkplein’) van waaruit hun toeleiding naar inburgering en werk verder werd begeleid (zie verder hoofdstuk 5).

4.7.3 Inschrijving bij zorgverzekeraar

Wanneer gepardonneerden geregistreerd stonden in de GBA, konden zij zich in-schrijven bij een zorgverzekeraar. De gemeentelijke afdeling SoZaWe was hier ver-antwoordelijk voor.

Het recht op een zorgverzekering is gelegen in de Zorgverzekeringswet (Zvw). De ingangsdatum van de verzekeringsplicht voor de Zvw is gelijk aan die voor de ver-zekering ingevolge de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). De verzeke-raar die de verzekeringplicht ingevolge de AWBZ moet beoordelen heeft in beginsel een zelfstandige bevoegdheid om deze ingangsdatum vast te stellen. Verzekeraars volgen doorgaans het beleid van de Sociale Verzekeringsbank (SVB)90 die, conform uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (CRvB),91 uitgaat van de afgiftedatum van de verblijfsvergunning.

Voor de ‘buiten-COA groep’ werd in alle gevallen uitgegaan van 15 juni 2007 als datum van aanvang van de verzekering. Zo wilde men voorkomen dat de afgifte-datum voor deze ‘gelijke groep’ in verschillende kwartalen zou vallen, waardoor het recht op kinderbijslag eveneens op verschillende momenten zou ontstaan (TK 2007-2008, Aanhangsel 869, p. 1857).

De situatie voor gepardonneerden die in een COA locatie verbleven (de ‘binnen-COA groep’) was anders. Voor vergunninghouders in de centrale opvang werden de voor-zieningen op basis van de Regeling verstrekkingen asielzoekers (Rva), waaronder de ziektekostenregeling, gezien als een voorliggende voorziening in de context van de Wet Werk en Bijstand (WWB). De Rva bood echter onvoldoende middelen om aan de nominale premie van een zorgverzekering – zoals beoogd in de Zvw – te kunnen voldoen. Statushouders die een Rva-verstrekking genoten, onder wie