Inhoudelijke beoordeling van de dossiers

Alle dossiers van pardonkandidaten moesten worden getoetst aan de voorwaarden en de contra-indicaties van de Pardonregeling. Dit gold zowel voor de dossiers van reeds bij de IND ‘bekende’ pardonkandidaten als voor de dossiers van personen die via een burgemeestersverklaring waren aangemeld.56 Volgens enkele respondenten van de IND kon 80% à 90% van de pardonzaken eenvoudig worden afgedaan, om-dat er geen aanwijzingen waren voor contra-indicaties.

Bij de beoordeling van de dossiers baseerden de beslismedewerkers zich in eerste instantie op de tekst van de Pardonregeling zoals gepubliceerd in het WBV 2007/11. Uit de interviews met medewerkers van de IND, de interne eindrapportage van het project ‘Speciale Regeling 2007’ (IND, 2008) en vragen die medewerkers aan de af-deling Uitvoeringsbeleid hebben gesteld, blijkt dat de tekst van de regeling op een aantal punten vragen opriep. In overleg met de toenmalige staatssecretaris en de Directie Vreemdelingenbeleid (DVB) van het ministerie van Justitie zijn nadere keu-zen gemaakt inzake de toepassing van de voorwaarden en contra-indicaties. Deze keuzen werden binnen de IND niet neergelegd in werkinstructies maar waren voor medewerkers terug te vinden in interne vraag en antwoord-informatie over indivi-duele casus, die wekelijks werd rondgestuurd (meerdere respondenten IND). Vol-gens een aantal respondenten raakte deze informatie nogal eens achterhaald door daaropvolgende e-mails, waardoor het voor medewerkers lastig was om up-to-date te blijven. Daarnaast was het volgens hen moeilijk om tot een eenduidige beslis-praktijk te komen, vanwege het grote aantal locaties dat bij de uitvoering betrok- ken was en het feit dat het zowel asielunits als units regulier betrof. Volgens de interne eindrapportage van de IND kwam adviesbureau Het Expertise Centrum in haar auditrapport van 13 december 2007 tot de conclusie dat de totstandkoming van eenduidige werkinstructies te lang had geduurd (IND, 2008). Enkele responden-ten van de IND schatresponden-ten in dat verschillen in de interpretatie van de voorwaarden en contra-indicaties invloed hebben gehad op de beslissing in tientallen zaken. Als gevolg van ontwikkelingen in de interpretatie van het beleid werden dossiers in de ene locatie op een bepaald moment anders beoordeeld dan later in een andere locatie het geval was. Deze dossiers zijn uiteindelijk in de IND locatie in Zevenaar opnieuw beoordeeld. Zo zijn dossiers waarin de voorwaarde ‘ononderbroken verblijf’ een rol speelde allemaal nog een keer bekeken.

Hieronder bespreken we de wijze waarop volgens de geïnterviewde medewerkers van de IND de voorwaarden en criteria in de praktijk zijn toegepast.

56 Hoewel volgens het WBV 2007/11 van ‘bekende’ pardonkandidaten per definitie de verblijfplaats bekend zou moeten zijn, bevatte het IND bestand met pardonkandidaten ook vreemdelingen die bij de IND geregistreerd stonden onder de vertrekcategorie ‘zelfstandig vertrek zonder toezicht’ (één respondent DT&V). Het dossier van deze personen werd alleen in behandeling genomen als zij via een burgemeestersverklaring waren aangemeld (één respondent IND).

3.6.1 Toets aan de voorwaarden

Asielaanvraag of melding voor 1 april 2001

Eén van de voorwaarden om in aanmerking te kunnen komen voor een pardonver-gunning was dat de betreffende vreemdeling onder de oude Vreemdelingenwet een asielverzoek had ingediend of zich daartoe had gemeld (zie hoofdstuk 2). Dit laatste was van belang voor vreemdelingen die zich voor 1 april 2001 (de datum van in-werkingtreding van de Vw 2000) als asielzoeker hadden gemeld, maar van wie het asielverzoek pas na 1 april 2001 in behandeling was genomen. Om deze mensen niet te ‘missen’ heeft de IND de dossiers bestudeerd van alle asielzoekers van wie het asielverzoek in de periode 1 april 2001 tot 1 juni 2001 in behandeling is geno-men (zie paragraaf 3.1.2). Daarbij is nagegaan of de betreffende vreemdeling zich al voor 1 april 2001 als asielzoeker had gemeld. Was dat het geval dan voldeed de vreemdeling aan de voorwaarde en werd het dossier inhoudelijk verder beoordeeld (meerdere respondenten IND). De andere bij de IND ‘bekende’ pardonkandidaten voldeden per definitie aan de voorwaarde, aangezien ‘asielaanvraag voor 1 april 2001’ een selectiecriterium was voor labeling als pardonkandidaat (zie paragraaf 3.1.2).

Hoewel het volgens de Brief van 26 juni 2007 de bedoeling was dat de gemeenten alleen burgemeestersverklaringen zouden indienen voor personen die onder de oude Vreemdelingenwet asiel hadden aangevraagd, toetste de IND na ontvangst van een burgemeestersverklaring de betreffende dossiers aan deze voorwaarde. Volgens enkele IND-respondenten zijn er gevallen geweest waarin een burgemeestersver-klaring was afgegeven voor personen die geen asielaanvraag onder de oude

Vreemdelingenwet hadden ingediend.⁵⁷ Ook kwam het voor dat niet uit INDIS, maar pas uit een match met vingerafdrukken in de databank van de Dienst Nationale Recherche Informatie (DNRI) bleek dat onder de oude Vreemdelingenwet een asielverzoek was ingediend (één respondent IND).

Ononderbroken verblijf

De tweede voorwaarde waaraan moest zijn voldaan, betrof een ononderbroken ver-blijf in Nederland vanaf 1 april 2001. Volgens de tekst van de Pardonregeling zou voor bepaalde groepen vreemdelingen zonder bewijs worden aangenomen dat zij aan deze voorwaarde voldeden. Het betrof ten eerste de bij de IND en/of DT&V ‘be-kende’ pardonkandidaten en ten tweede de vreemdelingen die via een burgemees-tersverklaring werden aangemeld.

In de praktijk werd ononderbroken verblijf echter niet zomaar aangenomen. De dos-siers van de ‘bekende’ pardonkandidaten werden wel degelijk aan deze voorwaarde getoetst. Wanneer de pardonkandidaat was aangemeld via een burgemeestersver-klaring (waarin de burgemeester verklaarde dat de betrokkene, op basis van diens ingediende bewijslast, gedurende het jaar 2006 ononderbroken in Nederland was geweest) nam de IND aan dat er sprake was geweest van feitelijk verblijf vanaf 1 april 2001, tenzij uit het dossier het tegendeel bleek, bijvoorbeeld omdat daarin een

57 Als uit INDIS niet bleek dat onder de oude Vreemdelingenwet een asielverzoek was ingediend, terwijl de vreem-deling volhield dat deze onder de oude wet asiel had aangevraagd, kon deze bij de Vreemvreem-delingenpolitie (Vp) vingerafdrukken afgeven ten behoeve van een match in de databank met vingerafdrukken van de Dienst Natio-nale Recherche Informatie (DNRI). Hieruit kon blijken dat iemand inderdaad bijvoorbeeld eind jaren tachtig asiel had aangevraagd (één respondent IND).

gedwongen vertrek uit Nederland was geregistreerd, in de periode 1 april 2001 tot eind 2006.

Om gemeenten te ondersteunen bij de beoordeling van bewijsstukken heeft de IND, in samenspraak met de VNG een handleiding voor gemeenten samengesteld, waarin voorbeelden worden gegeven van mogelijk bewijs van ononderbroken verblijf (één respondent IND). In de praktijk bleken gemeenten de bewijsstukken voor ononder-broken verblijf van pardonkandidaten op verschillende wijzen te toetsen (zie para-graaf 3.2). In gevallen waarin een burgemeestersverklaring was afgegeven had de IND zelden andere informatie over het jaar 2006. Wanneer dit wel het geval was dan telde die zwaarder dan de burgemeestersverklaring (één respondent IND). Volgens meerdere IND-respondenten was er zelden sprake van informatie in het dossier die de verklaring van de burgemeester ontkrachtte. Dit werd anders toen vanaf oktober 2008 voor personen voor wie een burgemeestersverklaring werd ingediend, werd nagegaan of zij bekend waren in Eurodac. Dit bleek in een relatief groot aantal van deze zaken het geval (één respondent IND).

De wijze waarop de inhoudelijke beoordeling van ononderbroken verblijf zou plaats-vinden lag bij aanvang van de Pardonregeling nog niet geheel vast. In de Tweede Kamer waren vragen gesteld over hoe bijvoorbeeld zou worden omgegaan met vreemdelingen die in de grensstreek woonden en de landsgrens wel eens passeer-den om boodschappen te doen of hun hond uit te laten (Handelingen TK 2006-2007, nr. 78, p. 4133-4134). Ook de IND zelf kwam casussen tegen die vragen opriepen en die aan de toenmalige Staatssecretaris van Justitie werden voorgelegd. De uit-eindelijke criteria zijn in het najaar van 2007 vastgesteld. Afgebroken verblijf werd tegengeworpen als er een Dublinclaim lag of als mensen zich hadden uitgeschreven uit de GBA of (een aaneengesloten periode van) meer dan twee weken buiten Ne-derland hadden verbleven (meerdere respondenten IND).

Doordat de criteria voor ononderbroken verblijf niet vanaf het begin eenduidig wa-ren vastgesteld, moesten vele reeds beoordeelde dossiers opnieuw bekeken worden om vast te stellen wat de uiteindelijke beslissing moest zijn (één respondent IND). Later bleek dit nogmaals nodig, toen voor sommige IND-medewerkers duidelijk werd dat ook vertrek uit Nederland na 13 december 2006 afgebroken verblijf op-leverde, terwijl zij de regeling zo hadden gelezen alsof de toets van ononderbroken verblijf alleen de periode tot 13 december 2006 betrof (één respondent IND).

Intrekken lopende procedures

De derde voorwaarde voor verlening van een pardonvergunning was de intrekking van alle nog lopende procedures bij de IND en/of de rechtbank. In de brief waarin de vreemdeling een aanbod voor een pardonvergunning werd gedaan, werd de vreemdeling verzocht een formulier van deze strekking te ondertekenen en te re-tourneren, anders kon geen pardonvergunning worden verleend (zie verder para-graaf 3.7.1).

3.6.2 Toets aan de contra-indicaties

Uit de interviews zijn geen bijzonderheden gebleken ten aanzien van de toepassing van de contra-indicatie ‘onderdaan van de EU of EER’.58 De toepassing van de ove-rige contra-indicaties wordt hieronder besproken.

Gevaar voor de nationale veiligheid of openbare orde

De tekst van het WBV 2007/11 voorzag erin dat deze contra-indicatie zou worden tegengeworpen aan vreemdelingen die waren veroordeeld wegens een misdrijf en aan zogenoemde 1F’ers en hun gezinsleden. Details die tijdens de uitvoering nog nader moesten worden ingevuld, betroffen volgens een respondent van de IND hoe om te gaan met jeugddetentie, openstaande uitleveringsverzoeken, buitenlandse gevangenisstraffen die moesten worden terugvertaald naar Nederlands recht en ver-oordelingen voor identiteitsfraude. Zo werd identiteitsfraude gericht op het verkrij-gen van verblijf, door bijvoorbeeld met een vals paspoort de grens over te steken, niet tegengeworpen, maar het gebruik van valse papieren om een bank op te lichten of illegaal arbeid te verrichten wel. Of er sprake was van criminele antecedenten werd nagegaan in de zogenoemde Centrale Justitiële Documentatie (CJD), inmiddels de Justitiële Informatie Dienst (JID) genaamd (één respondent IND). Daarbij is de grens van veroordeling tot één maand onvoorwaardelijke (eventueel vervangende) detentie volgens enkele IND-respondenten strikt aangehouden.

Het weigeren van een pardonvergunning in verband met een vermoeden van oor-logsmisdaden heeft volgens de IND respondenten plaatsgevonden conform het staande 1F-beleid. Ook gezinsleden van 1F’ers kwamen niet in aanmerking voor de Pardonregeling. Nadat de Tweede Kamer zich hierover had uitgesproken, is evenwel voor gezinsleden van 1F’ers die al meer dan tien jaar in Nederland waren een aparte voorziening getroffen, waardoor na tien jaar verblijf deze contra-indicatie aan hen niet meer werd tegengeworpen (Stct 2008 nr. 232; WBV 2008/29). Als gevolg daar-van kwamen gezinsleden daar-van IF’ers in aanmerking voor een pardonvergunning, als zij hun eerste asielaanvraag voor 1 januari 1999 hadden ingediend (één respondent IND).

Tijdelijke verblijfsvergunningen

Zoals was voorzien in de Pardonregeling is aan houders van een aantal typen tij-delijke verblijfsvergunningen eenmalig het aanbod gedaan om deze vergunning ‘te ruilen’ voor een pardonvergunning. Zij kregen daarvoor drie maanden bedenktijd. Ook aan voormalige AMV’s van 18 jaar en ouder die nog leefgeld van hun voor-malige voogdijinstelling Nidos ontvingen, is een dergelijk aanbod gedaan. Daarbij is niet afgeweken van de tekst van het WBV 2007/11. Een vreemdeling die een dergelijk aanbod kreeg, moest voor zichzelf nagaan welke vergunning de beste vooruitzichten bood. Volgens enkele IND-respondenten hebben enige tientallen vergunninghouders het aanbod afgeslagen, met name houders van een asielver-gunning op grond van het categoriaal beschermingsbeleid (één respondent IND). Het is onbekend welk gevolg dit heeft gehad voor deze personen. Wel is bekend dat vreemdelingen die, op grond van categoriaal beschermingsbeleid een verblijfs-vergunning ontvangen, in de toekomst te maken kunnen krijgen met de intrekking

58 Uit aanvullende schriftelijke informatie van VWN blijkt wel dat sommige EU/EER onderdanen graag onder de Par-donregeling wilden vallen omdat zij nog geen vrije toegang hadden tot de arbeidsmarkt.

hiervan, omdat het land van herkomst door de Nederlandse overheid weer veilig wordt geacht (Vluchtelingenwerk, 2006, p. 40).

Twijfel omtrent identiteit of nationaliteit

Volgens het WBV 2007/11 zou geen pardonvergunning worden verleend aan perso-nen van wie ‘in rechte’ vaststond dat zij in verschillende procedures verschillende ongeloofwaardige identiteiten of nationaliteiten hadden opgegeven. Kort gezegd: ‘meer dan één keer liegen werd tegengeworpen.’ Volgens enkele IND-respondenten gold dit alleen in het kader van verblijfsrechtelijke procedures (en niet in bijvoor-beeld een bewaringsprocedure, waarin de identiteit niet in het geding was). Dit be-tekende dat bepaald moest worden of iemand niet de waarheid had gesproken, of dat een verschil in opgegeven personalia bijvoorbeeld alleen te maken had met de schrijfwijze van een naam, en of dit nu ‘in rechte’ vaststond. Volgens medewerkers van de IND is hierover in het begin discussie geweest. Ook was niet helder wat te doen als het feit dat tweemaal onjuiste gegevens waren verstrekt pas bleek bij het aanvaarden van de pardonvergunning. Immers, als dit slechts eenmaal was geble-ken werd het niet tegengeworpen en kreeg iemand de kans om zijn of haar gege-vens te corrigeren (zie paragraaf 3.7.1). Het kon zijn dat daarbij pas bleek dat de vreemdeling meerdere verschillende identiteiten had gebruikt. De vreemdeling had bijvoorbeeld eerst naam A opgegeven en later naam B gebruikt. Deze ene verande-ring was geaccepteerd en geen reden geweest om een pardonvergunning te wei-geren. Echter, bij gebruik van de mogelijkheid tot identiteitsherstel werd vervolgens naam C opgegeven. Door de IND locatie te Zevenaar werd in dergelijke gevallen aanvankelijk het aanbod voor een pardonvergunning ingetrokken. In sommige andere locaties bleef het aanbod in vergelijkbare situaties echter van kracht. Toen dergelijke zaken uiteindelijk in beroepsprocedures op zitting kwamen (zie paragraaf 3.9), moest de afdeling Procesvertegenwoordiging van de IND hierover een stand-punt innemen en is bepaald dat in deze gevallen het aanbod voor een pardonver-gunning van kracht zou blijven. Via een bezwaarprocedure hebben sommige vreem-delingen daardoor later alsnog een pardonvergunning gekregen (één respondent IND).

3.7 Informatie over het al dan niet verlenen van een pardonvergunning