Koloniaal verleden van Irak: problematisch voor staatsvorming?
3.2 Impact van het koloniaal verleden op het beleid
In de praktijk werd er weinig aandacht besteed aan de adviezen van de NIC. Ondanks de waarschuwingen van de NIC besloot de Bush regering om na de invasie een Amerikaanse militaire regering in te stellen. Hieruit blijkt dat er dus besloten werd een koers in Irak te volgen die zich spiegelt aan de beleidsadviezen van de CIA en de State Department. Een Iraakse regering bleek niet meer mogelijke door de grote verdeeldheid die Iraaks koloniaal verleden had veroorzaakt. Hierdoor was het Afghaanse model van Rodman niet meer toepasbaar als beleidsstrategie. De VS zouden, net als in Duitsland en Japan, samen met bondgenoten de macht over Irak overnemen tot de Irakezen klaar waren voor zelfbestuur. Op 8 mei 2003 werd deze beleidskeuze door de permanente
44 vertegenwoordigers van de VS en Groot-Brittannië aan de toenmalige voorzitter van de Verenigde Naties bekend gemaakt. Deze regering zou onder de noemer: Coalition Provisional Authority (CPA) het bestuur over naoorlogs Irak op zich nemen totdat er een veilige omgeving zou zijn waarin de Irakezen zelfbestuur konden realiseren. Aan het hoofd van de CPA stond de Amerikaanse diplomaat Paul Bremer.137
Met dit bestuur kregen de VS volledige controle over de Iraakse staat. Volgens Bremer, Dobbins en adviseur van de CPA David Gompert bleek dit een grote uitdaging te vormen door de enorme verdeeldheid tussen de Soennieten, Sjiieten en de Koerden. Zo stellen zij dat de pogingen van de CPA om de politieke, economische en binnenlandse veiligheidssituaties te verbeteren constant werden ondermijnd door al-Qaida terrorisme, Soennitische opstanden en de wraakgevoelens van Sjiitische strijders tegenover de Soennieten. Ook al had de CPA de Irakezen geholpen om een nieuw raamwerk te creëren voor het politieke leven, de verdelingen tussen de verschillende etnische groepen bleven in stand. Volgens Bremer, Dobbins en Gompert was dit vooral omdat al-Qaida inspeelde op de verschillen tussen de bevolkingsgroepen, met het doel een sektarische oorlog te starten. Het geweld nam toe toen ook het politieapparaat Sjiitische groeperingen openlijk gingen steunen.138 Dit had volgens deze beleidsmakers alles te maken met het feit dat het politieapparaat niet door de VS op de schop genomen was, waardoor het een ineffectieve en corrupt staatsapparaat bleef. Had de CPA de bevoegdheid van de Bush-regering gekregen om dit apparaat, net als het Iraakse leger en de centrale bank, opnieuw in te richten, dan was er minder geweld geweest.139
Bremer, Dobbins en Gompert legden de schuld voor het falen van het staatsvormingsproject bij de Bush-regering en al-Qaida; het was immers de Bush-regering die een te kleine troepenmacht naar Irak had gestuurd. Deze troepen waren in omvang voldoende om Saddams regime om ver te werpen, maar lang niet omvangrijk genoeg om na deze omverwerping de binnenlandse veiligheid te garanderen.140 Deze tekortkoming had een zeer negatieve uitkomst op het staatsvormingsproject. De drie beleidsmakers hadden vooral kritiek op de grote verschillen tussen aandacht voor het plannen en de aandacht voor de uitvoering. Zo werden er voor het planningsproces honderdduizenden dollars en duizenden mensen ingezet, terwijl de CPA geen goede toegang dot deze plannen kreeg en hiernaast te weinig mankracht kreeg om stabiliteit te brengen in naoorlogs Irak.141 Bremer, Dobbins en Gompert
137 Brief van de permanente vertegenwoordigers van de Verenigde Staten en Groot-Brittannië bij de Verenigde Naties aan de toenmalige voorzitter van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, 8 mei 2003. Global Policy
Forum,
https://www.globalpolicy.org/component/content/article/168-general/36083.html (laatst bekeken op 2 mei 2017).
138 Paul L. Bremer, James Dobbins en David Gompert, ‘Early Days in Iraq: Decisions of the CPA’, Survival 50 (2008) afl. 4, 21 – 56, aldaar 52.
139 Ibidem, 28. 140 Ibidem, 53. 141 Ibidem, 53 - 54.
45 schrijven dat de Soennitische-Sjiitische spanningen groter bleken dan verwacht.142 De beleidsadviezen van de CIA en de NIC hadden deze spanningen voorspeld. Uit de beleidsadviezen bleek dat er, mede door het koloniaal verleden, sprake was van grote instabiliteit. Maar volgens Bremer, Dobbins en Gompert kregen de CPA deze rapporten niet doorgespeeld. Hiernaast kregen zij niet de juiste middelen om deze instabiliteit aan te pakken.
Volgens Bremer, Dobbins en Gompert bleek de binnenlandse situatie al snel dermate instabiel, dat de CPA de soevereiniteitsoverdracht moest versnellen. Dit gebeurde mede onder druk van de Iraakse grootayatollah Al-Sistani. De Sjiitische religieuze leider was het namelijk niet eens met het plan geleidelijk toe te werken naar getrapte verkiezingen. Bij dit soort verkiezingen kiest het volk een volksvertegenwoordiging, vervolgens kiezen deze vertegenwoordigers de regering. Maar zelfs voor dat er getrapte verkiezingen konden plaatsvinden, was er volgens de CPA nog veel werk aan de winkel. Zoals de beleidsrapporten uit de planningsprojecten hadden laten zien, waren de partijen te verdeeld om een goed functionerende volksvertegenwoordiging te vormen. Al-Sistani wilde directe verkiezingen, waarbij het volk direct te regering kon kiezen. Uit protest riep hij zelfs een fatwa uit waarin hij directe verkiezingen eiste; hiermee bracht hij duizenden Sjiieten op de been die protesteerden tegen de plannen van de CPA.143 Al-Sistani gooide met dit protest olie op het vuur van de antiwesterse sentimenten bij de Iraakse Sjiitische bevolking. Dit inspelen op antiwesterse sentimenten door religieuze leiders of organisaties was door de NIC voorspeld.
Volgens Bremer liet dit de CPA geen andere keus dan het proces te versnellen. Zo werd er volgens een CPA rapport bestemd voor het Amerikaanse Congres vermeld dat de CPA het proces van soevereiniteitsoverdracht zo snel mogelijk zou gaan uitvoeren. Het plan was dat de CPA in samenwerking met enkele Irakese politieke elites, samengevoegd in de Governing Council, een politiek proces in beweging zou zetten dat ervoor zou zorgen dat er in juli 2004 er een volledig soevereine Irakese regering aan het hoofd van de Iraakse staat zou staan.144 In ditzelfde rapport bleek zelfs dat de CPA een plan had om binnen deze korte tijdspanne de conflicten tussen de verschillende Irakese groepen op te lossen door samenwerking tussen verschillende stammen te promoten. Dit zou men realiseren door deze stammen invloed op de lokale politiek te geven: ‘’This is critical to building Iraq for the Iraqis.’’.145 Opvallend was de optimistische toon van dit rapport; Bremer negeert de problematiek die grootayatollah Al-Sistani creëerde met zijn oppositie tegen de CPA. Wat ook opvalt is dat het rapport betoogde dat met name het professionaliseren van de politiemacht zeer goed
142 Bremer, ‘Early Days in Iraq’, 21. 143 Ibidem, 37 - 38.
144 Rapport voor het Amerikaanse Congres inzake de bevoegdheid om militaire macht in te zetten strijdig met de Irak resolutie van 2002, 15 december 2003. National Security Archive,
http://nsarchive.gwu.edu/NSAEBB/NSAEBB163/iraq-state-05.pdf (laatst bekeken op 2 mei 2017). 3. 145 Ibidem, 14.
46 verliep. In zijn stuk in samenwerking met Dobbins en Gompert uit 2008 schreef Bremer juist dat deze politie nog steeds corrupt en ineffectief was door de weinige middelen die de CPA kreeg om een grondige herstructurering door te voeren.146
De CPA-strategie, waarmee zij politieke invloed gaven aan stamhoofden om regionale conflicten op te lossen, was niet nieuw. Zo pasten de volgens de Britse Midden-Oosten expert Gareth Stansfield de Britten deze strategie ook al toe tijdens het Britse mandaat. Destijds werd er een beleid ingevoerd dat invloedrijke stamhoofden meer invloed gaf, met als doel meer stabiliteit te creëren in de naoorlogse regio. De stamhoofden kregen hierdoor een nieuwe positie als belangrijke actoren in de nieuwe Iraakse staat, een vorm van de koloniale indirect rule die voor stabiliteit moest zorgen. Op deze manier konden de regio’s indirect worden bestuurd door lokale machtshebbers aan zich te binden. Volgens Stansfield hebben de Britten, en later koning Faisal I, dit beleid aanzienlijk naar hun hand gezet door bepaalde stamhoofden te belonen met meer lokale macht, waarmee zij een wig dreven tussen de Sjiitische stamhoofden en de religieuze leiders.147 Dergelijk beleid kan vergeleken worden met de carrot and stick policy van de VS in het Midden-Oosten. Dit beleid dreef de Irakezen tot een vorm van nationalisme gebaseerd op de notie dat het gehele staatssysteem een Britse creatie was en Irak verre van onafhankelijk.148 Het beleid had destijds voor de Britten gewerkt: er was in relatief korte tijd een bestuur ingesteld dat de Britse interesses diende.
De CPA, bang voor de negatieve consequenties van een langdurige westerse bezetting die met de fatwa van al-Sistani al duidelijk werden, deed hetzelfde door de soevereiniteitsoverdracht in juni 2004 als doel te stellen. Opvallend is dat deze soevereiniteit werd overgedragen aan enkele sleutelfiguren uit de Governing Council, het orgaan dat in 2003 nog geen leiderschapsrol werd toevertrouwd; het kreeg toen slechts een adviserende rol. Net zoals in de Britse mandaatperiode, deed deze Amerikaanse zet nationalistisch geweld oplaaien. In een Fact Sheet gepubliceerd door het Witte Huis op 12 december 2005 over de ‘’incredible political transformation in Iraq’’ werd een compleet ander beeld geschetst dan dat er in werkelijkheid volgens Bremer aan de gang was. Elke vorm van oppositie tegen de CPA, zoals gewelddadige acties, werden in dit stuk volledig toegeschreven aan terrorisme. Hiernaast werd de indruk gewekt dat de situatie binnen Irak stabiel was, zelfs zo stabiel dat de Iraakse bevolking tijdens de verkiezing in januari 2005 dansend de straat op waren gegaan. Gemeld wordt, dat de verkiezingen ‘’a watershed event for Iraq and the Middle East’’ betekenden. Ondanks het terroristische geweld was het land ‘’buzzing with with the sights and sounds of democracy in action’’. Ter nuancering gaven de beleidsmakers in Washington wel toe dat er nog een hoop werk
146 Bremer, ‘Early Days in Iraq’, 28.
147 Gareth Stansfield, Iraq: People, History and Politics (United Kingdom 2007) 48. 148 Ibidem.
47 te verrichten was. Met name de veiligheidssituatie was niet in orde, aangezien terroristen en Saddam aanhangers nog gewelddadige acties ondernamen.149
In de praktijk bleek de koloniale erfenis van Irak de grote stoorzender in het staatsvormingsproject. Het vormen van een nieuwe Iraakse interim regering bestaande uit Irakese oppositiepartijen bleek onmogelijk. De Bush regering besloot om naar Duits en Japans voorbeeld een militaire regering in te stellen. Deze CPA kwam onder leiding te staan van Paul Bremer. Gevolg was dat de CPA te maken kreeg met de negatieve consequenties van deze beleidskeuze waar de NIC al voor waarschuwde. Volgens Bremer, Dobbins en Gompert speelde Al-Qaida in op de onrustige situatie en de sektarische verschillen. De beleidskeuzes die Bremer zich genoodzaakt zag te maken, hadden een negatieve uitkomst door onvoldoende toegang tot de beleidsdocumenten van de State Department, de CIA en de NIC. De Bush regering heeft hiernaast maar een gedeeltelijk Duits-Japans historisch model toegepast. Zo had de militaire interim regering te weinig legitimiteit en te weinig middelen om stabiliteit in naoorlogs Irak te brengen. Het Duits-Japanse model kon volgens de CIA immers alleen succesvol zijn als het gepaard ging met een grote militaire macht, hetgeen in Irak niet het geval was. De CPA was onvoorbereid op de ingewikkelde problematiek die het koloniaal verleden veroorzaakte voor het stabiliseren van naoorlogs Irak. Stabiliteit is een voorwaarde voor staatsvorming en door het ontbreken van stabiliteit was Irak gedoemd te mislukken.