Ratio en onderbouwing normen lucht
6.7 Humane gezondheid in relatie tot de huidige norm EU-luchtkwaliteitsnormering
De grenswaarden voor de luchtkwaliteit bieden niet de garantie dat er geen gezondheidseffecten zullen optreden wanneer er aan voldaan wordt. In feite is vooral bij fijnstof, ozon, lood en benzeen nog steeds sprake van een saneringsuitdaging voor de gezondheidsbescherming en vormen zij in de terminologie van de Urgentienota Milieuhygiëne (1972) “interim normen”. In het 7e Milieu Actie Programma van de Europese Commissie is als doelstelling opgenomen om uiteindelijk ook voor deze stoffen de blootstelling terug te brengen tot een niveau waarbij geen significante risico’s voor gezondheid en natuur meer zullen optreden.
Voor PM2,5 wordt daarvoor illustratief de WHO-richtwaarde van 10 µg/m3 gebruikt. Het streven is er op gericht de grenswaarden in de toekomst aan te scherpen. Periodiek wordt in VN- en EU-verband geëvalu- eerd of technische en maatschappelijke ontwikkelingen een betaalbare aanscherping van de grenswaarden mogelijk maken.
De huidige Europese grenswaarden voor fijnstof vormen dus geen veilig niveau waaronder geen effecten zullen optreden. Een verlaging van de concentratie boven de norm geeft evenveel vermindering van de risico’s als eenzelfde verlaging in gebieden die onder de norm zitten. Alleen gaat het in het laatste geval om veel meer blootgestelden.
Het Europese luchtbeleid is er op gericht uiteindelijk een beschermingsniveau te bereiken waarbij geen significante nadelige effecten optreden voor mens, natuur of materialen. Hoe snel die situatie bereikt kan worden is afhankelijk van de economische en technologische mogelijkheden. Periodiek worden kosten- batenanalyses uitgevoerd om te bezien of aanscherping van het luchtbeleid acceptabel zou kunnen zijn. Daarbij kan ook worden gekeken naar de kosteneffectiviteit van luchtmaatregelen ten opzichte van andere beleidsmaatregelen om de gezonde levensverwachting te verlengen (zoals rookverboden of campagnes voor gezonde voeding of meer bewegen).
De Europese grenswaarden voor luchtverontreiniging kunnen dus niet gezien worden als gezondheidskun- dige drempelwaarden, maar vormen een compromis tussen wat vanuit gezondheidsperspectief wenselijk is, wat economisch haalbaar is en wat technisch mogelijk is. Bij de huidige niveaus, ook al zijn deze onder deze grenswaarden, worden er effecten gezien, met name effecten op de luchtwegen en effecten op hart en bloedvaten. Wetenschappers kunnen wel aangeven bij welke concentraties welke gezondheidsrisico’s zullen optreden en wat de kosten zijn om bepaalde numerieke waarden te realiseren. Maar het vaststellen van een (tijdelijke) grenswaarde blijft een politiek-beleidsmatige keuze.
De meeste gezondheidsbaten zijn te behalen door verlaging van de jaargemiddelde blootstelling van de bevolking. In Nederland leven volgens de laatste NSL-monitoringsrapportage circa 10.000 mensen in gebieden (zoals drukke straten) waar de grenswaarden van fijnstof of stikstofdioxide worden overschreden. Die mensen leven – zeker als er ook sprake is van hoge roetconcentraties – zeker drie maanden korter dan mensen in andere delen van het land. Het oplossen van dit soort knelpunten kan hoge kosten met zich meebrengen. Het merendeel van de 17 miljoen inwoners woont in gebieden waar geen sprake is van norm- overschrijding van de grenswaarden. De meeste gezondheidswinst lijkt in Nederland te behalen door verminderde blootstelling van die 17 miljoen inwoners. Vanuit het oogpunt van gelijkheid zou eventueel bekeken kunnen worden of de gezondheidsrisico’s van hoog blootgestelden op een andere wijze zijn te compenseren, bijvoorbeeld door verbetering van het binnenmilieu.
Naar schatting leidt de huidige luchtkwaliteit voor wat betreft fijnstof voor de gemiddelde Nederlander tot een verkorting van de gemiddelde levensverwachting met 7 maanden (Bron: Europese Commissie, 2013b). Naar schatting is 2-3% van alle vroegtijdige sterfte en ziektelast toe te schrijven aan de huidige luchtkwaliteit (Hänninen en Knol, 2011). Qua ordegrootte is die bijdrage vergelijkbaar met meeroken, ongezond eten, gebrek aan beweging en alcoholgebruik. Met het door de Europese Commissie voorgestelde beleid zal de gemiddelde blootstelling aan (antropogeen) fijnstof tussen 2005 en 2030 ongeveer halveren, waarmee het verlies aan levensverwachting in Nederland kan worden teruggebracht tot circa 4 maanden.
In diverse studies is een verhoogd risico op vroegtijdige sterfte gevonden na dagen met verhoogde niveaus fijnstof en ozon, en is aangetoond dat jarenlange blootstelling aan verhoogde niveaus luchtverontreiniging leidt tot meerdere maanden levensduurverlies. Deze studies zijn ook in Nederland uitgevoerd met resultaten die overeen kwamen met resultaten van vergelijkbare studies in het buitenland. Recent heeft IARC buiten- lucht als kankerverwekkend geclassificeerd (IARC, 2013).
Omdat er bij elk luchtverontreinigingsniveau in de omgevingslucht een deel van de bevolking negatieve gezondheidseffecten zal ondervinden, zullen dus ook onder de desbetreffende normen al gezondheidseffec- ten optreden. Voor de EU is in 2013 geschat wat de omvang van een aantal gezondheidseffecten als gevolg van heersende luchtverontreinigingsniveaus is. Dit is weergegeven in Tabel 3. Hierbij is het uitgangspunt dat
Tabel 3 Schattingen van de omvang van gezondheidseffecten in de hele EU-28 als gevolg van heersende fijnstof- (PM10) en ozonconcentraties in 2010.
Effect Unit Substance Number
Acute Mortality (all ages) Premature deaths Ozone 26.525
Chronic Mortality (all ages)* Life Years lost PM 4.030.653
Infant Mortality (0-1 yr) Premature deaths PM 1.829
Chronic Bronchitis (27 yr+) Cases PM 316.685
Bronchitis in children (6-12 years) Cases PM 6.231.812
Respiratory Hospital Admissions (all ages) Cases PM 142.243
Respiratory Hospital Admissions (>64 yrs) Cases Ozone 19.117 Cardiovascular Hospital Admissions (>18 yrs) Cases PM 108.989 Cardiovascular Hospital Admissions (>64 yrs) Cases Ozone 86.279
Restricted Activity Days (all ages) Days PM 436.351.761
Astma symptom days (5-19 years) Days PM 11.290.673
Lost working days (15-64 years) Days PM 121.378.612
Minor Restricted Activity Days (MRADs all ages) Days Ozone 108.845.140
*These rows represent alternative measures of the same effect on mortality, and hence are not additive.
Bron: Europese Commissie, 2013b
de concentraties kunnen dalen tot nul. Dit is niet reëel en daarom zullen de getallen in Tabel 3 in werkelijk- heid lager liggen (afhankelijk van de te behalen achtergrondconcentratie).
Zo wordt voor de hele EU geschat dat er jaarlijks 26.525 mensen voortijdig overlijden door kortdurende ozonblootstelling. Blootstelling aan fijnstof leidde in 2010 in Europa tot een verlies aan levensverwachting met gemiddeld 6-7 maanden. In Nederland wordt geschat dat circa 1000 personen per jaar voortijdig overlijden door ozon en dat er jaarlijks circa 2000 personen overlijden door kortdurende blootstelling aan hogere PM10 niveaus (http://www.compendiumvoordeleefomgeving.nl/indicatoren/nl0340-Gezondheidsef- fecten-van-fijn-stof-en-ozon.html?i=18-128). Met het voorgestelde Programma Schone Lucht voor Europa kan het verlies aan levensverwachting in Nederland worden teruggebracht van 7 maanden in 2010 tot 4 maanden in 2030.
Nationale luchtnormering
De nationaal afgeleide MTRs voor lucht hebben nadrukkelijk geen formele haalbaarheidsafweging. Het algemene uitgangspunt binnen het nationale risicobeleid is dat bij overschrijding van het MTR interventie nodig is. Op basis hiervan is bijvoorbeeld bij interventiewaarden voor bodem die blootstelling als grens voor interventie gekozen (de humaan-toxicologische interventiewaarde) waarbij de blootstelling precies gelijk is aan het MTR. Het MTR voor lucht is daarbij een van de kritische invoerparameters (naast het orale MTR). Ook bij andere blootstellingen via het milieu is voor lucht het MTR de primaire toetswaarde. Waar het MTR wordt overschreden, is dit reden voor maatregelen om de blootstelling te reduceren. Soms is nadere analyse van de betekenis van de overschrijding nodig, inclusief de duur van de overschrijding, en wordt zo goed als mogelijk aangeven wat de gevolgen zullen zijn van de (meestal tijdelijke) overschrijding.
Literatuur
Europese Commissie, 2013a, Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on the reduction of national emissions of certain atmospheric pollutants and amending Directive 2003/35/EC (COM(2013) 920 final).
Europese Commissie, 2013b, Impact Assessment accompanying the Clean Air Programme for Europe. Hänninen, O. en Knol, A. (2011). European perspectives on environmental burden of disease. Estimates for
nine stressors in six European countries, Helsinki: National Institute for Health and Welfare.
IARC (2013). IARC monographs on the evaluation of carcinogenic risks to humans. Volume 109. Outdoor air pollution. Lyon: International Agency for Research on Cancer.
IIASA (2010), EC4MACS Interim Assessment Report
Janssen, N.A., Hoek, G., Simic-Lawson, M., Fischer, P., Van Bree, L., Ten Brink, H., Keuken, M., Atkinson, R.W., Anderson, H.R., Brunekreef, B., Cassee, F.R. (2011). Black carbon as an additional indicator of the
adverse health effects of airborne particles compared with PM10 and PM2.5. Environ Health Perspect. 2011 Dec; 119(12):1691-9.
Janssen, N.A.H., Gerlofs-Nijland, M.E, Lanki, T., Salonen, R.O., Cassee, F., Hoek, G., Fischer, P., Brunekreef, B., Krzyzanowski, M. (2012). Health effects of Black Carbon. WHO (Regional Office for Europe),
Kopenhagen, Denemarken, 2012, ISBN: 978 92 890 0265 3.
De Jong, F.M.W. en Janssen, P.J.C.M. (2010). Road-map Normstelling: Luchtnormen geordend. RIVM Rapport nr. 601782026, Bilthoven.
De Jong, F.M.W. en Janssen, M.P.M. (2011). Luchtnormen voor 31 prioritaire stoffen: Road-map Normstelling. RIVM Report 601357003, Bilthoven.
Krzyzanowski M. en Cohen A. (2008). Update on WHO air quality guidelines. Air Quality and Atmospheric Health, 2008, 1:7–13, Bilthoven.
NeR (2002). http://www.infomil.nl/onderwerpen/klimaat-lucht/ner/digitale-ner/).
RIVM (2013).http://www.rivm.nl/Documenten_en_publicaties/Algemeen_Actueel/Brochures/Milieu_ Leefomgeving/Ultrafijn_stof_en_gezondheid.
VROM (1989). Omgaan met Risico’s. De risicobenadering in het milieubeleid. Tweede Kamer Vergaderjaar 1988-1989, 21 137, nr, 5.
VROM (2004). (Inter)nationale Normen Stoffen. Den Haag, Ministerie van VROM.
WHO (2000). Air quality guidelines for Europe, second edition.World Health Organization, Copenhagen. http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0005/74732/E71922.pdf.
WHO (2005). Air quality guidelines for particulate matter, ozone, nitrogen dioxide and sulfur dioxide, Global update 2005. http://whqlibdoc.who.int/hq/2006/WHO_SDE_PHE_OEH_06.02_eng.pdf?ua=1.
WHO (2013). http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_file/0004/193108/REVIHAAP-Final-technical- report-final-version.pdf.