3 Onderzoek naar het presteren van de overheid
In dit hoofdstuk vermelden we de onderzoeken die we op het terrein van het presteren van de overheid in 2007 hebben gepubliceerd. We beschrijven een aantal ontwikkelingen en we eindigen met een doorkijk naar wat u aan onderzoek op het terrein van het presteren van de overheid van ons kunt verwachten in 2008.
Hoofdstuk 3 Onderzoek naar het presteren van de overheid
Prestaties en kosten van het onderzoek in 2007 in cijfers Tabel 3.1 Onderzoeken naar het presteren van de overheid
Onderzoek Ministeries Periode publicatie Kosten in dagen*
AZ BZ Just BZK OCW FIN DEF VROM V&W EZ LNV SZW VWS gepland gerealiseerd gepland gerealiseerd
2007 2007 2007 2007
Tariefstelling Stadsverwarming 0
Terugblik 00 (elf rapporten) 0
Subsidieregeling ‘Milieukwaliteit
Elektriciteitsproductie’ (MEP) 0
Bescherming van natuurgebieden
Detentie, behandeling en nazorg
voor criminele jeugdigen 01
Kopzorgen 0
Europees handelssysteem voor
CO-emissierechten 0
Monitoring verwerving Joint Strike
Fighter, stand van zaken 00 11 1
Lessen uit ICT-projecten bij de
overheid, deel A 00 1
Totaal
Tariefstelling stadsverwarming
Op 24 april publiceerden we een onderzoek naar de tariefstelling voor stadsverwar-ming. Hiermee wilden we een bijdrage leveren aan een accurate tariefstelling voor de warmte-energie die consumenten van stadsverwarming afnemen. Het rapport biedt inzicht in de manier waarop de tarieven tot stand komen en maakt duidelijk welke kanttekeningen hierbij geplaatst kunnen worden, De Tweede Kamer kon ons rapport daardoor gebruiken bij de behandeling van het voorstel voor een Warmtewet.
De hoofdconclusie van ons onderzoek is dat de tarieven voor stadsverwarming niet onafhankelijk en objectief tot stand komen en dat onafhankelijk toezicht ontbreekt.
Hierdoor valt niet uit te sluiten dat sommige afnemers van stadsverwarming duurder uit zijn dan vergelijkbare afnemers van verwarming via een gasaansluiting. Dat is tegen het principe dat de energiebedrijven zelf hanteren.
Wij hebben onder andere de aanbeveling gedaan om de gegevens die worden gebruikt bij de tariefstelling, en ook de berekening die op deze gegevens wordt uitgevoerd, te laten verifiëren door een onafhankelijke toezichthouder.
In reactie op het onderzoek lieten de minister van Economische Zaken en EnergieNed weten dat zij zich herkennen in veel van de aanbevelingen. Beiden waren het met ons eens dat discussies voorkomen kunnen worden als het warmtetarief door een onafhan-kelijke partij wordt gecontroleerd en vastgesteld.
Hoofdstuk 3 Onderzoek naar het presteren van de overheid
0
Subsidieregeling ‘Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie’ (MEP) Op 15 mei 2007 hebben een onderzoek naar de subsidieregeling ‘Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie’ (MEP) gepubliceerd. Het onderzoek was gericht op de uitvoe-ring en resultaten van de subsidieregeling MEP, een regeling bedoeld om de opwekking van groene stroom te stimuleren. De Tweede Kamer had om het onderzoek gevraagd, omdat de minister van Economische Zaken in augustus 2006 had besloten om met onmiddellijke ingang de subsidie voor groene stroom voor nieuwe aanvragen te stop-pen. De aanleiding hiervoor was de budgettaire onbeheersbaarheid van de regeling.
Deze beheersbaarheidsproblemen vormden echter geen wettelijke grondslag (conform de Elektriciteitwet 1998) voor stopzetting van de subsidiëring. Als formele reden voor de stopzetting is aangevoerd dat de MEP-doelstelling voor 2010 volgens inschatting van de minister van Econimische Zaken ook bereikt zou worden zonder nieuwe subsidie-verstrekkingen. De conclusie van ons onderzoek luidde dat er onvoldoende aandacht is voor de samenhang van de MEP-regeling met andere beleidsdoelen op het gebied van duurzame energie en milieu. Mede naar aanleiding van deze conclusie besloot de minis-ter van Economische Zaken om duurzaamheidscriminis-teria te gaan toepassen bij de nieuwe Stimuleringsregeling Duurzame Energie. Deze criteria zouden moeten uitmonden in een systeem van certificering. Een ander door ons aangekaart duurzaamheidsprobleem, de uitstoot van stikstofoxiden bij biomassa-bijstook, gaat de minister met behulp van subsidievoorwaarden reguleren.
Bescherming van natuurgebieden
Op 21 juni hebben we een onderzoek uitgebracht naar de planologische bescherming van natuurgebieden in Nederland. Aanleiding voor ons onderzoek waren publica-ties van verschillende instituten, die vraagtekens plaatsten bij de manier waarop in Nederland in de ruimtelijke ordening wordt omgegaan met het risico van schade aan de natuur.
Op basis van de door ons onderzochte casussen (door ons bezochte projecten waarbij een ingreep in beschermde natuur had plaatsgevonden door de aanleg van bijvoorbeeld een weg, een bedrijventerrein, een woonwijk of een golfbaan) kwamen we tot de con-clusie dat de uitvoering van het natuurbeschermingsbeleid in Nederland onvoldoende bijdraagt aan de bescherming van de natuur.
De wijze waarop de procedures bij ingrepen in natuurgebieden worden doorlopen biedt namelijk onvoldoende bescherming tegen aantasting; projecten ondervinden hooguit enige vertraging. Dat betekent dat natuur wordt aangetast waar dat had kunnen (en moeten) worden vermeden. De ruimtelijke samenhang en de kwaliteit van beschermde natuurgebieden kunnen daardoor worden aangetast.
Als een ruimtelijke ingreep al wordt toegestaan, moet schade aan de natuur worden gecompenseerd. Bij de door ons onderzochte projecten voerden initiatiefnemers de verplichte compensaties echter niet of slechts gedeeltelijk uit. Daarbij negeerden ze ook verplichte schadebeperkende maatregelen.
Het onderzoek heeft na publicatie aandacht gekregen van media die voor betrokkenen bij het natuurbeschermingsbeleid relevant zijn, zoals de tijdschriften ‘HandHaving’ en
‘De Levende Natuur’.
Ook heeft het onderzoek invloed gehad op onderdelen van het natuurbeleid. Zo zijn er door ministeries en provincies ‘Spelregels Ecologische Hoofdstructuur’ opgesteld.
Verder heeft de Commissie voor de milieueffectrapportage contact met ons gezocht om samen met de onderzoekers te bekijken of de commissie haar adviezen bij besluit-vorming over projecten die natuur aantasten, kan verbeteren.
Hoofdstuk 3 Onderzoek naar het presteren van de overheid
1
Detentie, behandeling en nazorg voor criminele jeugdigen
Jeugdigen vallen onder het jeugdstrafrecht en hierin staat, anders dan in het strafrecht voor volwassenen, de opvoeding centraal. In het onderzoek Detentie, behandeling en na-zorg voor criminele jeugdigen, gepubliceerd op 4 oktober, hebben we ons geconcentreerd op dit opvoedende aspect. We zijn nagegaan wat er in dit opzicht gerealiseerd wordt bij jeugdigen die vanwege een delict in een jeugdinrichting zijn geplaatst voor detentie of voor behandeling.
Wij hebben de dossiers onderzocht van een steekproef van jeugdigen die meer dan twee maanden in een jeugdinrichting verbleven. Daaruit kwam naar voren dat het van de helft van hen niet bekend is hoe het ze zes maanden na ontslag uit de inrichting ver-gaat. Voor de andere helft geldt dat twee derde van hen binnen een halfjaar na vertrek weer een delict pleegt of anderszins opnieuw in problemen verkeert.
Het is in veel gevallen niet duidelijk wat er met criminele jeugdigen bereikt wordt tijdens hun verblijf in een justitiële jeugdinrichting. Uit het onderzoek blijkt wel dat criminele jeugdigen die aan het einde van hun verblijf een scholings- en trainings-programma hebben gevolgd en/of nazorg kregen na afloop van hun verblijf in een inrichting, minder vaak opnieuw vervallen in crimineel gedrag. Deze scholings- en trainingsprogramma’s en deze nazorg worden echter beperkt ingezet. De directeur van een van deze jeugdinrichtingen, van De Harreveld, komt in het interview aan het eind van dit hoofdstuk aan het woord.
Op de dag van de publicatie van het rapport heeft de staatssecretaris van Justitie een brief naar de Tweede Kamer gestuurd met daarin haar voornemens voor verbetering-en op het terrein van de jeugddetverbetering-entie. De staatssecretaris vond dat ons rapport everbetering-en belangrijke impuls gaf aan de verbetering van de kwaliteit van detentie en behandeling van jeugdigen. De voornemens van de staatssecretaris hadden betrekking op een groot deel van onze aanbevelingen. Zo heeft zij aangegeven dat zij nazorg nadrukkelijker deel wil laten uitmaken van het behandel- of detentietraject en dat zij de leefgroepen in de inrichtingen wil verkleinen. Ook kondigde zij maatregelen aan ter verbetering van de werkomstandigheden van de groepsleiders. Ten slotte gaf de staatssecretaris aan haar sturing van de inrichtingen te zullen aanpassen.
Kopzorgen
Op 16 oktober hebben wij onder de titel Kopzorgen een rapport gepubliceerd over de afstemming van zorgaanbod op de vraag van jeugdigen met een lichte verstandelijke handicap en/of psychi(atri)sche problemen. Onze belangrijkste conclusie was dat het zorgaanbod onvoldoende aansluit op de vaak complexe zorgvraag van deze jeugdi-gen en dus ook niet op ontwikkelinjeugdi-gen in die vraag. Dit komt doordat zorgkantoren en provincies als inkopers van de zorg weinig inzicht hebben in de vraag, maar ook doordat het benodigde intersectorale zorgaanbod niet structureel van de grond komt.
Bovendien ontbreekt op veel plaatsen goede vervolgzorg en is er gebrek aan doorstro-ming naar nieuwe, adequate zorg.
Het gevolg van de gebrekkige aansluiting van aanbod op vraag is dat veel jeugdigen niet op tijd de zorg krijgen die ze nodig hebben. Daardoor kunnen de problemen van deze jeugdigen escaleren.
De minister voor Jeugd en Gezin was erg terughoudend in zijn reactie op ons rapport.
Vanuit de Tweede Kamer (Commissie voor de Rijksuitgaven) zijn op 23 november 2007 25 vragen aan de regering gesteld naar aanleiding van het rapport. Verder heeft de Kamer enkele malen aan de regering gevraagd of die alsnog wilde ingaan op bepaalde aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer. Ook werd verschillende malen gevraagd wat de regering dacht te gaan doen aan specifieke problemen die uit het onderzoek
Hoofdstuk 3 Onderzoek naar het presteren van de overheid
gebleken zijn. De antwoorden op deze vragen waren op het moment van de productie van dit Verslag nog niet bekend.
Wél heeft de minister voor Jeugd en Gezin op 9 januari 2008 de Tweede Kamer geïn-formeerd over onder andere de € 13 miljoen die hij beschikbaar stelt om de wachtlijst van jeugdige licht verstandelijk gehandicapten met gedragsproblemen in de AWBZ aan te pakken en de € 13 miljoen voor de wachtlijstproblematiek in de geestelijke gezond-heidszorg voor jeugdigen. Ten slotte wil de minister met een bedrag van € 2,5 miljoen een impuls geven aan verbeteringen in de beleidsinformatie voor provinciale jeugdzorg.
Europees handelssysteem voor CO2-emissierechten
Wij hebben op 1 november een onderzoek uitgebracht naar de wijze waarop in Nederland het systeem wordt toegepast dat de EU sinds 2005 hanteert om de uitstoot van het broeikasgas kooldioxide (CO2) te verminderen. Dit systeem houdt in dat bedrij-ven die veel CO2 uitstoten (zoals elektriciteitsproducenten en bedrijven in de industrie) moeten beschikken over ‘emissierechten’. Deze rechten zijn verhandelbaar. Bedrijven die erin slagen hun CO2-uitstoot te verminderen, kunnen eventueel overtollige emissie-rechten verkopen aan andere bedrijven.
Wij hebben in dit onderzoek vooral bekeken of en hoe de beleidskeuzes die de Nederlandse regering heeft gemaakt bij de toepassing van het Europese CO2 -emissie-handelssysteem, hebben bijgedragen aan het nakomen van de afspraken uit het Verdrag van Kyoto.
Onze conclusie luidde dat hoewel Nederland het Europese systeem voor CO2 -emis-siehandel op hoofdlijnen goed heeft ingevoerd, er risico’s zijn. De CO2-emissiehandel overlapt bijvoorbeeld met het energie- en klimaatbeleid, dat daardoor minder effectief wordt. Daarnaast constateerden wij dat het kabinet bij invoering van de emissiehandel meer oog heeft gehad voor de belangen van het Nederlandse bedrijfsleven, dan voor het Nederlandse milieudoel volgens ‘Kyoto’. De huidige spelregels van de CO2 -emis-siehandel stimuleren EU-lidstaten, dus ook Nederland, onvoldoende om het systeem dwingend toe te passen. Om dit te veranderen zijn verdere Europese afspraken voor strakkere spelregels en harmonisatie tussen EU-lidstaten nodig, zo stelden wij in het rapport vast.
Verder concludeerden wij dat de verdeling van CO2-emissierechten in 2007 niet trans-parant is verlopen. Emissierechten zijn verdeeld op basis van informatie die deels niet publiek toegankelijk was, ook niet voor de Algemene Rekenkamer. Daarnaast heeft de nadruk op de financiële belangen en de concurrentiepositie van de deelnemende bedrij-ven ertoe geleid dat de verdeling op onderdelen ingewikkeld is geworden. Wij hebben in het rapport gepleit voor een eenvoudiger en transparanter verdeling van CO2 -emis-sierechten.
Mede door ons rapport zijn de ministers van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Economische Zaken ervan overtuigd geraakt dat het Europese CO2-emissiehandelssysteem alleen een succes kan worden als de spelregels voor het systeem worden aangescherpt. Er zijn nu nog te veel mogelijkheden voor de afzonder-lijke lidstaten om hun bedrijven in bescherming te nemen en die bij de verdeling van de emissierechten tegemoet te komen. De bewindspersonen erkennen deze mogelijkheden in hun reactie op het rapport. Nederland maakt zich nu in Brussel hard voor verdere harmonisatie van het handelssysteem.
Verder hebben wij met dit rapport het volgens ons zeer wenselijke principe van een vol-komen transparante verdeling van de emissierechten op de kaart gezet, en hebben we de Nederlandse Emissieautoriteit enkele aanbevelingen kunnen doen om het systeem van monitoring en toezicht – nodig om de betrouwbaarheid van emissiegegevens te kunnen verzekeren – te verbeteren.
Hoofdstuk 3 Onderzoek naar het presteren van de overheid
Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel A
Op verzoek van de Tweede Kamer hebben we onderzoek gedaan naar ICT-projecten van de rijksoverheid. We hebben deel A van dit onderzoek gepubliceerd op 28 november.
Deel B, met meer verdiepende informatie, volgt in juni 2008.
Uit het in november gepubliceerde deel van het onderzoek kwam naar voren dat de overheid de neiging heeft projecten te complex te maken. Ministers willen bij ICT-projecten doorgaans daadkracht tonen. De Tweede Kamer dringt aan op snelle oplos-singen voor ingewikkelde problemen. Voor ICT-leveranciers zijn grote opdrachten het aantrekkelijkst. Al deze actoren zijn geneigd te denken in ‘grote oplossingen’, elk van deze partijen heeft belang bij grote en ambitieuze projecten en ze hebben allemaal de
‘natuurlijke’ neiging te denken aan grote oplossingen voor grote problemen. Zij vormen dus geen tegenwicht voor elkaar. Sterker nog, ze houden elkaar gevangen en daardoor ontstaat gemakkelijk een te complex project met de status van politiek feit, waarvan geen elegante weg meer terug is. Bij deze te complexe projecten is er geen balans tussen ambitie, beschikbare mensen, middelen en tijd. Behalve successen zijn er daardoor nog maar al te vaak ook (gedeeltelijke) mislukkingen. Een factor die bijdraagt aan de com-plexiteit van ICT-projecten is het ICT-enthousiasme bij veel hoge ambtenaren, ministers en bij de Tweede Kamer. De beslissers in het politieke veld geloven in ICT als ware het een wondermiddel voor het oplossen van allerlei beleidsvraagstukken. ICT wordt dan te gemakkelijk gezien als instrumentele oplossing voor een probleem.
Door de besluitvorming goed te onderbouwen en in fases te laten plaatsvinden, kunnen minister en Tweede Kamer meer grip op ontwikkelingen krijgen, zo luidde één van onze conclusies. Maar de minister dient ook een volwaardige gesprekspartner te zijn voor zowel de Kamer als de ICT-leveranciers.
Verder stelden wij vast dat de minister de Kamer beter zou moeten informeren over ICT-projecten.
Uit allerlei publicaties blijkt dat onze boodschap dat ICT-projecten van de rijksoverheid vaak te ambitieus en complex zijn, duidelijk is. In artikelen over aanverwante onder-werpen is vaak een verbinding gelegd met ons rapport. Ook onder de bezoekers van onze website blijkt grote aandacht voor ons rapport. Bovendien hebben enkele ministe-ries belangstelling getoond voor ons rapport.
Monitoring verwerving Joint Strike Fighter, stand van zaken 2007 Naar verwachting zal het kabinet in 2010 besluiten over vervanging van het militaire jachtvliegtuig F-16. De Joint Strike Fighter (JSF) is de belangrijkste kandidaat. Wij monitoren sinds 2002 de gang van zaken rond de mogelijke verwerving van de JSF. Wij rapporteren hierover sinds 2006 jaarlijks aan de Tweede Kamer. Ook in 2007 hebben we een rapport over de JSF-problematiek uitgebracht, op 4 november.
De belangrijkste conclusie in ons rapport van afgelopen jaar was, dat Nederland op dit moment beperkt inzicht heeft in de kosten van het totale JSF-programma. Wij hebben de Ministeries van Defensie en van Eeconomische Zaken aanbevolen om de verschillen-de kostenposten van het JSF-programma voor Neverschillen-derland op een onverschillen-derling vergelijkbare manier te presenteren aan de Tweede Kamer. Ook JSF-programmakosten die buiten de projectdefinitie van de ministeries vallen, moeten hierin volgens ons worden meegeno-men.
Wij hebben aangegeven dat wij het voor de inschakeling van de Nederlandse industrie van belang vinden dat de ministeries de Tweede Kamer zo helder mogelijk informeren over de totstandkoming van het industriële afdrachtpercentage. Dat is het percentage van de productieomzet dat het bedrijfsleven af moet dragen aan het Rijk om te compen-seren voor deelname aan de ontwikkelingsfase van de JSF.
Hoofdstuk 3 Onderzoek naar het presteren van de overheid
Wij hebben in het rapport ook aangegeven dat wij risico’s signaleren bij de voorberei-ding op de komst van de JSF. Deze risico’s betreffen het invoeren en integreren van twee nieuwe informatiesystemen voor het tijdig operationeel krijgen van de JSF. Ook de grote werkdruk van de projectorganisatie als gevolg van een achterblijvende personele invul-ling, hebben wij als een risico benoemd.
Naar aanleiding van het rapport zijn er in januari 2008 84 schriftelijke vragen gesteld aan de ministers van Defensie en van Economische Zaken en 44 schriftelijke vragen aan de Algemene Rekenkamer. Vanwege de internationale belangstelling voor het rapport is er begin 2008 een Engelse vertaling van het rapport beschikbaar gekomen.
Wij zijn ook in 2007 actief geweest binnen het internationale samenwerkingsverband voor rekenkamers van de landen die betrokken zijn bij het JSF-programma. Dat zijn de rekenkamers van Italië, het Verenigd Koninkrijk, Denemarken, Noorwegen, Turkije, Canada, Australië en de Verenigde Staten. Op de JSF-conferentie in september 2007 in Oslo gaven wij een toelichting op onze visie op een kostenoverzicht. Uit de JSF-confe-rentie en uit de reacties op onze presentatie bleek dat wij daarin op dit moment bij de voorlopers horen.
In 2008 zullen we opnieuw deelnemen aan de volgende internationale JSF-conferentie van rekenkamers (september 2008). En we zullen eveneens een monitoringrapport uitbrengen.
Geplande onderzoeken
Hieronder vindt u een overzicht van de onderzoeksprojecten van de Algemene Rekenkamer die in 2008 leiden tot een publicatie op het terrein van het presteren van de overheid. Op de pagina’s 24 en 43 vindt u nog meer geplande
(onderzoeks)projecten. Op www.rekenkamer.nl kunt u een actuele en inhoudelijke toelichting vinden per project.
Onderzoek Ministeries Periode publicatie
AZ BZ Just BZK OCW FIN DEF VROM V&W EZ LNV SZW VWS
00
Beroepspraktijkvorming in het mbo Terugblikken 00
Ketenbesef op de werkvloer
Bestrijding van witwassen en terrorismefinanciering Duurzaamheid intensieve veehouderij
Drinkwater in ontwikkelingslanden
Van aanbod naar vraag: verkennend onderzoek zorg en onderwijs
Verzoekonderzoek Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel B
Monitoring verwerving Joint Strike Fighter Zorg en zelfstandigheid
Hoofdstuk 3 Onderzoek naar het presteren van de overheid
Hoofdstuk 3 Onderzoek naar het presteren van de overheid
Interview
De directeur van Jongerenhuis Harreveld, Jan-Willem Bedeaux, was betrokken bij het onderzoek waarover ons rapport Detentie, behandeling en nazorg criminele jongeren is gepubliceerd en hij heeft commentaar gegeven op het concept. Het rapport is volgens hem in het veld goed, maar niet zonder kritiek, ontvangen.
‘De Algemene Rekenkamer spreekt ons heel sterk aan op onze rol in het opvoeden en behandelen van jeugdige delinquenten en dat is op zich terecht. Maar ze heeft te weinig oog voor het feit dat wij slechts een klein deel van de keten zijn die zich met jeugdzorg bezighoudt, zowel in tijd als verantwoordelijkheid. Wij hebben invloed op de periode dat
‘De Algemene Rekenkamer spreekt ons heel sterk aan op onze rol in het opvoeden en behandelen van jeugdige delinquenten en dat is op zich terecht. Maar ze heeft te weinig oog voor het feit dat wij slechts een klein deel van de keten zijn die zich met jeugdzorg bezighoudt, zowel in tijd als verantwoordelijkheid. Wij hebben invloed op de periode dat