Verslag 2007

(1)

Verslag 2007 Algemene Rekenkamer

Verslag 2007

(2)

Verslag 2007

Algemene Rekenkamer

(3)

Inhoud

Inhoud

(4)

Missie Algemene Rekenkamer 4

Voorwoord 5

1 Organisatie 6

Positie in het staatsbestel 7

Strategie 2004-2009 7

Monitoren van de omgeving 8

Terugblikken 9

Werkprogramma 10

Nieuwe bewindspersonen 10

Nieuwe organisatiestructuur 10

College en managementteam 12

2 Onderzoek naar het functioneren van de overheid 16 Prestaties en kosten van onderzoek in 2007

in cijfers 17

EU-trendrapport 2007 17

Rapport bij de Nederlandse

EU-lidstaatverklaring 2006 18

Verantwoordingsdag 2007 19

Staat van de beleidsinformatie 2007 20 Aanbesteding ICT-component P-Direkt 20 Beloningen en ontslagregelingen bij

de rechterlijke macht 21

Toezicht op mededinging door de NMa 21

Risicobeheersing HSL-Zuid 22

Aanbestedingsbeleid Ministerie van

BZK en KLPD 22

Leren van parlementair onderzoek 23 Financiering onderwijsvernieuwingen

voortgezet onderwijs 1990-2007 23

Geplande onderzoeken 24

3 Onderzoek naar het presteren van de overheid 28 Prestaties en kosten van het onderzoek in 2007

in cijfers 29

Tariefstelling stadsverwarming 29 Subsidieregeling ‘Milieukwaliteit

Elektriciteitsproductie’ (MEP) 30 Bescherming van natuurgebieden 30 Detentie, behandeling en nazorg voor criminele

jeugdigen 31

Kopzorgen 31

Europees handelssysteem voor

CO₂-emissierechten 32

Lessen uit ICT-projecten bij de overheid, deel A 33 Monitoring verwerving Joint Strike Fighter,

stand van zaken 2007 33

4 Projecten in binnen- en buitenland 38

Lokale rekenkamers 39

Wereldwijde activiteiten 39

Onze internationale activiteiten 41 Internationale projecten in 2008 43

5 Bedrijfsvoering 46

Mededeling bedrijfsvoering 2006 47

Controlestructuur 48

Audit committee 49

Ruimte voor professionals 52

Peer review 53

Financiën 53

Personeelsinzet 60

Personeel 61

Kwaliteitszorg 64

Informatisering 65

Informatievoorziening 66

Internet en intranet 66

Maatschappelijk verantwoord ondernemen 67

Externe klokkenluiders 67

Reacties van burgers 67

Deskundigennetwerk 68

Bijzondere leerstoel 68

Bijlage overzicht publicaties 2007 72 Rapporten aan regering en Staten-Generaal 73 Bijlage Brief aan het kabinet 80

Inhoud

(5)

Missie Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer heeft als doel het rechtmatig, doelmatig, doeltreffend en integer functioneren van het Rijk en de daarmee verbonden organen te toetsen en te verbeteren. Daarbij toetst zij ook de nakoming van verplichtingen die Nederland in internationaal verband is aangegaan. Zij voorziet daartoe de regering, de Staten- Generaal en degenen die verantwoordelijk zijn voor de gecontroleerde organen van op onderzoek en onderzoekservaring gebaseerde informatie. Deze informatie bestaat uit onderzoeksbevindingen, oordelen en aanbevelingen over organisatie, beheer en beleid en is in beginsel publiek toegankelijk.

Daarnaast is het haar verantwoordelijkheid om een bijdrage te leveren aan goed openbaar bestuur door kennisuitwisseling en samenwerking in binnen- en buitenland.

Kwaliteit, betrouwbaarheid en bruikbaarheid ziet de Algemene Rekenkamer als belangrijkste kenmerken van haar producten. Onafhankelijkheid, doelmatigheid en doeltreffendheid zijn de belangrijkste kenmerken van haar werkwijze. De Algemene Rekenkamer beoogt een transparante organisatie te zijn die voortdurend in de kwaliteit van haar medewerkers en methoden investeert.

Missie

(6)

Voorwoord

Controlelast vooral regeldruk

Eind maart 2007 schreven wij de top van het net aangetreden kabinet een brief naar aanleiding van de bezuinigingstaakstellingen, opgelegd aan de rijksdienst (waaronder de auditdiensten) en het gebruik van de term ‘controlelast’. De brief is als bijlage bij dit Verslag gevoegd.

Hoewel het kabinet niet positief stond tegenover onze ideeën, vormde ons signaal het startsein voor een serie indringende gesprekken tussen het Ministerie van Financiën en de Algemene Rekenkamer over comptabele aangelegenheden. De Tweede Kamer werd hiervan, vooral op ambtelijk niveau, regelmatig op de hoogte gehouden. Kort voor de jaarwisseling hebben we met de minister van Financiën een akkoord bereikt. De minister heeft de Tweede Kamer hierover op 19 december schriftelijk geïnformeerd (Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 031/29 949, nr. 19). Onderdeel van dit akkoord is dat er twee experimenten van elk twee jaar komen: één over het departementale jaarverslag en één over controle- en rapporteringstoleranties. De experimenten beginnen met de verslagen en de controle over het begrotingsjaar 2007. De Tweede Kamer heeft in februari 2008 een debat over de voorstellen van de minister van Financiën en de Algemene Rekenkamer gehouden en ingestemd met de experimenten. Daarmee is in elk geval een van de verworvenheden van operatie Comptabel Bestel (die ongeveer liep van 1985 tot 2000) weer in ere hersteld: gelijk optrekken van het Ministerie van Financiën, de commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer.

Maar niet al onze zorgen zijn daarmee verdampt. Het kabinet vergt met zijn plannen voor de vernieuwing van de rijksdienst heel veel van die rijksdienst. In een reorganisatie- of opheffingsfase is er zelden voldoende aandacht voor administratieve organisatie en daarmee samenhangende eisen als ‘ordelijk’ en ‘controleerbaar’. De risico’s worden alleen maar groter in een rijksdienst waar op veel plaatsen al op dun ijs geschaatst wordt, mede door nog niet geheel verwerkte omvangrijke wijzigingen van eerdere kabi- netten. Denk aan de andere aanpak rond de huursubsidie en de verschillende toeslagen.

Wij houden met name de reorganisatie van de auditfunctie op de departementen scherp in het oog: interne audit is het voorportaal van ons werk. Als het voorportaal niet voldoende functioneert, mede doordat veel tijd besteed moet worden aan de eigen positio- nering en aan de eigen werkomstandigheden, lopen de risico’s op. De risico’s binnen de rijksdienst en de risico’s dat wij niet afdoende kunnen afgaan op de werkzaamheden van de auditdiensten.

De remedie voor veel van de genoemde problemen is een goed doordachte, drastische sanering van de regeldruk: deze biedt direct voordelen voor alle betrokkenen, kan mogelijk leiden tot een verminderde behoefte aan ambtenaren en opgeheven regels hoeven niet meer gecontroleerd te worden. Zo heeft het kabinet zelf de sleutel in handen om mee te helpen controlelast te laten omslaan in controlelust.

Saskia J. Stuiveling

President Algemene Rekenkamer Maart 2008

Voorwoord

(7)

1 Organisatie

In dit Verslag verantwoorden we ons over onze activiteiten en werkzaamheden in 2007. Dit eerste hoofdstuk bevat een korte toelichting op onze positie in het staatsbestel, onze strategie en onze organisatie. Ook leggen we uit op welke manier wij het effect van onze onderzoeken volgen.

Hoofdstuk 1 Organisatie

(8)

Positie in het staatsbestel

Binnen het staatsbestel neemt de Algemene Rekenkamer een aparte positie in. We zijn een Hoog College van Staat, net als de Eerste en de Tweede Kamer, de Raad van State en de Nationale ombudsman. Deze colleges, elk met een onafhankelijke, in de grondwet verankerde positie, zijn ingesteld om de democratische rechtsstaat goed te laten functioneren. De grondwet draagt de Algemene Rekenkamer op om de ontvangsten en uitgaven van het Rijk te onderzoeken (artikel 76). In de grondwet is ook geregeld dat bij wet andere taken aan de Algemene Rekenkamer kunnen worden opgedragen.

De taak om de ontvangsten en uitgaven van het Rijk te onderzoeken heeft van oudsher vooral vorm gekregen in het rechtmatigheidsonderzoek. Stap voor stap is in de loop der jaren het werkterrein van de Algemene Rekenkamer bij wet uitgebreid. Zo omvat onze onderzoekstaak niet alleen meer de rechtmatigheid, maar ook de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. En dan niet alleen meer bij het Rijk, maar eveneens bij de daarmee verbonden organen.

De grondwettelijke taak van de Algemene Rekenkamer is uitgewerkt in de

Comptabiliteitswet 2001. In deze wet zijn het rechtmatigheids-, het doelmatigheids- en het doeltreffendheidsonderzoek verankerd.

Wij bepalen jaarlijks zelfstandig ons onderzoeksprogramma. Ook bepalen we zelf wat we daarvan openbaar maken. We mogen niet alleen onderzoek doen bij de rijksoverheid, maar ook bij zelfstandige organisaties die met publiek geld een publieke taak uitvoeren (zoals sociale zekerheidsinstellingen, de publieke omroep, rijksmusea en onderwijsinstellingen), en bij particulieren, bedrijven en overheden die Europese subsidies ontvangen.

Strategie 2004-2009

De Algemene Rekenkamer ziet het als haar taak om Tweede Kamerleden te voorzien van bruikbare en relevante informatie, waarmee zij kunnen bepalen of het beleid van een minister rechtmatig, doelmatig en doeltreffend is uitgevoerd. Het doel van ons onderzoek is niet alleen om kritische rapporten te schrijven, maar ook om samen met anderen een bijdrage te leveren aan oplossingen en ontwikkelingen om op die manier bij te dragen aan goed openbaar bestuur.

Deze taak en doelstelling zijn uitgewerkt in onze strategie voor de periode 2004-2009:

Presteren en functioneren van het openbaar bestuur. Centraal in deze strategie staan enkele kenmerken van goed openbaar bestuur zoals de Verenigde Naties die hebben benoemd.

Op basis van onze wettelijke taak rekenen wij vier van deze criteria voor goed bestuur tot ons domein. Dit zijn: ‘effectiviteit en efficiëntie’, ‘vraaggerichtheid’, ‘transparantie’, en ‘publieke verantwoording’. Deze vier criteria hebben wij vertaald in twee ‘pijlers’,

Rechtsstaat Dem

ocratie

Verantwoording en toezicht

Aansluiting van beleid en uitvoering Presteren

Functio neren

Goed openbaar

bestuur

Rechtszeker Consensus- gericht

Participatief Onpartijdig

en open

Transparant Publieke

verantwoording

Effectief en efficiënt

Vraaggericht

(9)

die samen het fundament vormen van onze strategie: ‘Aansluiting van beleid en uitvoering’ en ‘Verantwoording en toezicht’. Beide pijlers zijn voor de lopende strategische periode de basis voor onze uitspraken en onze activiteiten. In 2005 hebben wij dit kader verder uitgewerkt in de brochure ‘Essentialia van goed openbaar bestuur’.

Strategische pijler ‘Verantwoording en toezicht’

Onder de noemer ‘verantwoording en toezicht’ vallen al onze activiteiten waarmee we willen bijdragen aan de verbetering van de wijze van begroten en verantwoorden, en aan het sluitend maken van ketens van verantwoording en toezicht. We richten ons hierbij in de eerste plaats op het beoordelen van de manier waarop ministers zich verantwoorden tegenover de Tweede Kamer. Maar ook bekijken we of en hoe instellingen die geld krijgen van de rijksoverheid, zich verantwoorden over dit publieke geld (denk bijvoorbeeld aan instellingen in het onderwijs en de sociale zekerheid). Onze vraag daarbij is hoe de overheid toeziet op de naleving van de wet. Onze hoofdactiviteit binnen deze pijler is het jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek: de beoordeling van de rijksrekening en van de jaarverslagen van de ministeries.

Strategische pijler ‘Aansluiting van beleid en uitvoering’

Onder de noemer ‘aansluiting van beleid en uitvoering’ vallen de activiteiten waarmee we ons richten op de prestaties en effecten van de overheid. Wordt het beleid uitgevoerd zoals afgesproken, gebeurt dit goed en leidt het tot de resultaten die bedoeld waren?

En als dit niet het geval is: wat zijn dan mogelijke verklaringen daarvoor? Wij nemen in dit kader bij voorkeur onderwerpen onder de loep waarbij basisvoorzieningen voor de burger in het geding zijn. Daar worden de gevolgen van gebrekkig uitgevoerd beleid het hardst gevoeld. Daarom geven wij prioriteit aan onderzoek naar publieke voorzieningen en veiligheid.

Op een andere manier worden gevolgen hard gevoeld als de informatie over het beleid niet op orde is: duurzame ontwikkeling. Dat is in deze periode onze derde prioriteit.

Belangrijk voor ons is dat we in elk onderzoek altijd zowel naar het functioneren als naar het presteren van het Rijk willen kijken. Elk onderzoek binnen een pijler heeft daarom ook onderdelen uit de andere pijler in zich.

Keuzes maken

Onze capaciteit is beperkt. We moeten dus voortdurend keuzes maken uit de enorme hoeveelheid onderwerpen die we zouden kunnen onderzoeken. Daarom hebben wij criteria ontwikkeld waaraan wij elk onderzoek toetsen:

Maatschappelijke meerwaarde Complexe beleidsketens Aanwezigheid van risico’s

Unieke bevoegdheden van de Algemene Rekenkamer Structurele interventies

Financieel belang

We werken vanuit een effectiviteitsstrategie, wat wil zeggen dat we zoeken naar een dusdanig goede vorm en timing voor onze informatie, dat die daarmee aantoonbaar bruikbaar wordt.

Monitoren van de omgeving

Voor de Algemene Rekenkamer is het belangrijk ontwikkelingen in de omgeving tijdig te signaleren. We doen dit niet alleen om goed op de hoogte te blijven en met kennis van zaken onderzoek te kunnen uitvoeren, maar ook om te weten met welke onder- -

- - - - -

(10)

werpen, met welke onderzoeksaanpak en op welk publicatiemoment wij het effectiefst kunnen zijn. Sinds 2007 stellen we in het kader van het organisatieontwikkelingstraject

‘Ruimte voor professionals’ negen hooggekwalificeerde medewerkers in de gelegenheid deze monitoring op een fundamentele en structurele manier uit te voeren.

Terugblikken

De onderzoeksrapporten van de Algemene Rekenkamer bevatten aanbevelingen voor de oplossing van problemen die in het onderzoek zijn gesignaleerd. Ministers zeggen soms naar aanleiding van deze aanbevelingen concrete acties toe, soms ook niet.

Met onze zogenoemde ‘terugblikonderzoeken’ willen we nagaan wat er met onze aanbevelingen en de toezeggingen daarop, gebeurt. Hebben onze aanbevelingen opvolging gekregen? Wat hebben ministers precies gedaan om hun toezeggingen na te komen?

Op deze en andere vragen willen wij met de terugblikonderzoeken antwoord krijgen.

Niet alleen omdat de problemen die we signaleren om een oplossing vragen, maar ook omdat we willen nagaan of onze aanbevelingen aan het doel beantwoorden: zijn ze concreet genoeg, kunnen ministers er iets mee? En dragen ze bij aan de oplossing van problemen?

In 2007 hebben we teruggeblikt op vijf onderzoeken:

Belastingen als beleidsinstrument (1999)

Fysieke controles op Europese subsidies voor boter (2004) Handhaven en gedogen (2005)

Voedselveiligheid en diervoeders (2005)

Reductie administratieve lasten voor het bedrijfsleven (2006)

We zijn voor deze onderzoeken nagegaan in hoeverre toezeggingen door de minister naar aanleiding van onze aanbevelingen, daadwerkelijk zijn opgevolgd. Daarnaast hebben we per terugblikonderzoek één of meer kernaanbevelingen geselecteerd. Van die aanbevelingen zijn we nagegaan in hoeverre die opvolging heeft bijgedragen aan de oplossing van de geïdentificeerde problemen.

Rode draad

Uit een paar terugblikonderzoeken samen valt een rode draad te onderkennen. Vaak worden toezeggingen van bewindspersonen min of meer voortvarend gevolgd door plannen, voornemens, formele regelingen of procedures. Zo is het huidige kabinet, mede naar aanleiding van ons rapport over de administratieve lasten voor het bedrijfsleven, gekomen met een ‘Plan van aanpak regeldruk bedrijven 2007-2011’, dat vanaf 2008 in werking treedt. En naar aanleiding van ons rapport over handhaven en gedogen hebben verschillende departementen zich uitgesproken voor meer programmatische en gebundelde handhaving. In reactie op ons rapport over belastingen als beleidsinstrument liet de minister van Financiën weten dat door de introductie van een (herzien)

‘toetsingskader voor nieuwe belastinguitgaven’ keuzes rondom belastinguitgaven voortaan zorgvuldiger zouden worden gemaakt.

De daadwerkelijke uitvoering van dergelijke plannen en regelingen blijkt in de praktijk lastig. Zo wordt het genoemde toetsingskader nog nauwelijks toegepast, komt pro- grammatisch handhaven maar zeer moeizaam van de grond en moet nog afgewacht worden wat de vruchten zullen zijn van het plan van aanpak regeldruk. We constateren dat departementen vaak niet verder komen dan het vastleggen van voornemens en plannen, al dan niet in voorschriften en regels. Het in de praktijk omzetten van die voornemens blijft een moeilijk te nemen barrière. De vraag doet zich dan voor in hoeverre nog wel gesproken kan worden van opvolging van aanbevelingen.

- - - - -

(11)

10

Soms ook worden toegezegde plannen weliswaar doorgezet, maar om de verkeerde redenen. In het geval van toezicht en handhaving bijvoorbeeld, wordt steeds vaker gekozen voor gebundeld toezicht, wat op zichzelf een toe te juichen ontwikkeling is, maar dan vanuit budgettaire overwegingen. Dat bezuinigingsoogmerk vertroebelt het uitzicht op inhoudelijke keuzes. Zo zou een bundeling van toezicht vanuit uitsluitend efficiencyoverwegingen ertoe kunnen leiden dat belangrijke onderdelen van wat ‘pro- grammatisch handhaven’ wordt genoemd – zoals het meten van de effecten van toezicht en handhaving – niet tot stand komen.

Toegevoegde waarde

De terugblikonderzoeken blijken toegevoegde waarde te hebben bij het identificeren van barrières en het aangeven van mogelijke nadere oplossingsrichtingen. Gelukkig blijken uit de terugblikonderzoeken ook positieve ontwikkelingen. In het terugblikonderzoek naar de fysieke controle op Europese botersubsidies bijvoorbeeld, concluderen we dat betrokken bewindspersonen zich hebben ingespannen om onze aanbevelingen ook echt op te volgen. Dat heeft ertoe geleid dat het niveau van uitvoering is gestegen. Daaruit blijkt dat onze aanbevelingen zin hebben en van betekenis zijn bij het verbeteren van de beleidsuitvoering.

Werkprogramma

Ons Werkprogramma 2008 is op 19 december 2007 gepubliceerd. In dit werkprogramma staan die onderzoeksprojecten waarover we in 2008 publiceren. De onderzoeksprojecten zijn in overzichten gerangschikt. U kunt zien wat de titels van de onderzoeksprojecten zijn, welk ministerie of welke ministeries er door de onderzoeken ‘geraakt’ worden, in welke periode van 2008 we het rapport van het onderzoek publiceren en waar deze onderzoeken passen binnen onze strategie. Ook onze internationale activiteiten staan er in vermeld. Zowel voor de onderzoeksprojecten als voor de internationale projecten geldt dat actuele en inhoudelijke informatie te vinden is op

www.rekenkamer.nl.

Nieuwe bewindspersonen

In de procedure ‘beoordeling van kandidaat-ministers en staatssecretarissen’ ( Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 754, nr.1) staat vermeld, dat de formateur advies kan inwinnen van derden, waarbij in het bijzonder gedacht kan worden aan de vice-president van de Raad van State en de president van de Algemene Rekenkamer. De regeling beoogt vooral de integriteit te bevorderen en de (schijn van) belangenverstrengeling te vermijden. Vooruitlopend op de formatie van kabinet-Balkende IV heeft de president van de Algemene Rekenkamer uit eigen beweging de regeling geëvalueerd en op basis daarvan aan de minister-president enkele suggesties gedaan ter verbetering. Zij heeft gewezen op de wenselijkheid van harmonisatie van de beveiliging van bewindspersonen en de noodzaak van nadere regels omtrent vastgoed, persoonsbeveiliging en gezondheid. Een en ander is inmiddels omgezet in nieuw beleid.

Nieuwe organisatiestructuur

In 2007 is het reorganisatietraject ‘Ruimte voor professionals’ geïmplementeerd. Het doel van de reorganisatie is enerzijds de organisatie effectiever en efficiënter te maken en anderzijds ervoor te zorgen dat de organisatie meer als een eenheid opereert.

De reorganisatie leidde tot een herstructuring binnen de onderzoeksdirecties. De elf onderzoeksbureaus met elk een eigen hoofd maakten plaats voor kenniskringen.

Verder is een nieuwe functie ingevoerd, de sectormanager. Deze is verantwoordelijk

(12)

11

voor relatiemanagement en monitoring (onze ‘oren en ogen in de buitenwereld’) en is ons aanspreekpunt voor externe relaties. In hoofdstuk 5 staat een nadere uitleg van de reorganisatie. Het organogram geeft de nieuwe organisatiestructuur weer.

Stafdirectie BedrijfSvoering

Directeur

• Karel te Lindert

Afdelingen

• Informatie- en Documentatie- centrum

• Financieel- economische Zaken

• Personeels- management

• Facilitaire Zaken

• Informatie- voorziening en Automatisering

Stafdirectie Beleid en communicatie

Directeur

• Roel Praat

Afdelingen

• Bestuurs- ondersteuning

• Communicatie

• Internationale Aangelegen- heden

• Kwaliteit en Control

onderzoekS directie i

Directeur

• Ellen van Schoten

Sectoren

• Rechtmatigheid en bedrijfsvoering Rijk, Financiën

• Binnenlandse Zaken en Koninkrijks- relaties, Justitie

• Buitenlandse Zaken, Defensie

onderzoekS- directie ii

Directeur

• Peter van der Knaap

Sectoren

• Doeltreffend- heids- en doelmatigheids- onderzoek, Europese Unie

• Verkeer &

Waterstaat, Volkshuis- vesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

• Economische Zaken, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

onderzoekS- directie iii

Directeur

• Eric Polman

Sectoren

• Publiek-private Sector

• Sociale Zaken en Werk- gelegenheid, Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

• Volks- gezondheid, Welzijn en Sport

college

• President Saskia J. Stuiveling

• Collegelid Pieter Zevenbergen

• Collegelid Gerrit de Jong

• Collegelid in buitengewone dienst Paul Doop

• Collegelid in buitengewone dienst Mark van Twist

SecretariS

Maurits de Brauw

(13)

1

College en managementteam van links naar rechts:

Maurits de Brauw, secretaris

Eric Polman, directeur onderzoeksdirectie III Karel te Lindert, directeur stafdirectie Bedrijfsvoering Peter van der Knaap, directeur onderzoeksdirectie II Saskia J. Stuiveling, president

Pieter Zevenbergen, collegelid Gerrit de Jong, collegelid

Roel Praat, directeur stafdirectie Beleid en Communicatie Ellen van Schoten, directeur onderzoeksdirectie I

De collegeleden in buitengewone dienst, Mark van Twist en Paul Doop, waren helaas verhinderd bij het maken van de foto.

- - - - - - - - -

(14)

1

(15)

1 Interview

De rijksoverheid experimenteert met een nieuwe wijze van verantwoording over de resultaten van het beleid. De politieke prio- riteiten van het kabinet en de Tweede Kamer zullen meer aandacht krijgen dan overige zaken. Kabinet, Tweede Kamer en Algemene Rekenkamer hebben hierover vorig jaar overeenstemming bereikt. Kamerlid Charlie Aptroot (VVD) was hier nauw bij betrokken als voorzitter van de Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer.

Departementale jaarverslagen worden politieker

Ministeries zullen in hun jaarverslagen niet meer alle begrotingsonderdelen op dezelfde gedetailleerde manier behandelen, maar vooral ingaan op de 74 beleidsdoelen van het kabinet en op een aantal andere onderwerpen naar keuze van de Tweede Kamer.

Bovendien zal de minister-president een brief over de voortgang van het overkoepelende kabinetsbeleid naar de Tweede Kamer sturen en zelf deze beleidsverantwoording verde- digen in een debat met de Tweede Kamer op of rond de traditionele Verantwoordingsdag;

de derde woensdag in mei. Afgelopen jaar voerde de minister van Financiën namens het kabinet dit debat met de Kamer.

Aptroot zegt dat er in 2007 hier en daar in kabinetskring weerstand overwonnen moest worden om tot deze afspraken te komen. ‘Maar de commissie voor de Rijksuitgaven was volstrekt unaniem: wij willen betere controle, dus nieuwe afspraken over de jaar- rapportage. Het zal voor de ministers inderdaad niet altijd gemakkelijk zijn. Maar ik ben heel blij dat de drie betrokken partijen, kabinet, Tweede Kamer en Algemene Rekenkamer, het erover eens zijn geworden.’

(16)

1

Interview

Aptroot verwacht meer aandacht van de media voor deze politieke vorm van verantwoording, maar denkt dat dat niet slecht hoeft uit te pakken voor de ministers. ‘Er is in de media veel aandacht voor plannen, maar weinig voor resultaten. Dat kan nu gaan verande- ren. Toch is het niet alleen maar lastig voor een minister. Als hij of zij kan laten zien dat er resultaten zijn behaald, zal er ook meer belangstelling zijn voor zijn of haar plannen.’

Een andere vernieuwing is het verhogen van de tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden van 1% naar 3% van een begrotingsartikel met gelijkblijvende tolerantiegrenzen op het niveau van begrotingshoofdstukken. Daarnaast is er de wens om de regeldruk bij subsidies en specifieke uitkeringen te verminderen, waardoor de controle ook eenvoudiger kan.

Aptroot: ‘Dat hebben we in de commissie voor de Rijksuitgaven uitvoerig besproken. Er wordt nu vaak enorm veel geld gestoken in het controleren van kleine subsidies en andere posten waarvoor een accountantsverklaring moet worden verkregen. Controlekosten kunnen oplopen tot 20% van een subsidiebedrag. Daar zullen we wat gemakkelijker in worden.’

Aptroot is zeer tevreden over de samenwerking tussen de Tweede Kamer en de Algemene Rekenkamer. De Tweede Kamer heeft steeds vaker de behoefte aan externe ondersteuning bij haar werk en schakelt regelmatig commerciële bureaus in. ‘Maar er zijn situaties waarin dat niet kan of ongewenst is, bijvoorbeeld bij aanbestedingskwesties. Dan kunnen die bureaus immers zelf partij zijn. Dan blijkt weer hoe bijzonder

kostbaar de Algemene Rekenkamer is.’

Het aantal verzoeken om een onderzoek uit het parlement aan de Algemene Rekenkamer zal blijven stijgen. ‘Ik begrijp heel goed dat daar een grens aan is,’ zegt Aptroot. ‘Bovendien heeft de Tweede Kamer vaak haast. Ik heb in dat verband nog één wens: dat de Algemene Rekenkamer erin slaagt de termijnen van hoor- en wederhoor bij de departementen in te korten, zodat de rapporten sneller gereed zijn. De ministeries nemen nu erg veel tijd voor hun reacties en dat schaadt de slagvaar- digheid van het parlementaire controlewerk.’

Gerrit de Jong, lid van het college van de Algemene Rekenkamer, heeft een belangrijk deel van de intensieve onderhandelingen met het Ministerie van Financiën en de Tweede Kamer in 2007 gevoerd. Hij prijst de houding van de commissie voor de Rijksuitgaven: ‘Daar wordt actief meege- dacht over een betere inrichting van Verantwoordingsdag en een reductie van de grote hoeveelheid informatie’. De Jong ziet uit naar de resultaten van de experimenten in de komende twee jaar. ‘De praktijk moet uitwijzen of de balans tussen meer focus in de informatie over een aantal beleidsdoelen en overzicht van het hele veld gevonden kan worden zonder dat de controlefunctie en het budgetrecht van de Tweede Kamer in het gedrang komen.’

(17)

1

2 Onderzoek naar het

functioneren van de overheid

In dit hoofdstuk vermelden we de onderzoeken die we in 2007 op het terrein van het functioneren van de overheid hebben gepubliceerd. We beschrijven een aantal ontwikkelingen en we eindigen met een doorkijk naar wat u aan onderzoek op het terrein van het functioneren van de overheid van ons kunt verwachten in 2008.

Hoofdstuk 2 Onderzoek naar het functioneren van de overheid

(18)

1

Prestaties en kosten van onderzoek in 2007 in cijfers Tabel 2.1 Onderzoeken naar het functioneren van de overheid

Onderzoek Ministeries Periode publicatie Kosten in dagen*

AZ BZ Just BZK OCW FIN DEF VROM V&W EZ LNV SZW VWS gepland gerealiseerd gepland gerealiseerd

2007 2007

EU-trendrapport 00 -

Rapporten bij de jaarverslagen 00

( rapporten) 1

Rijk verantwoord 0

Staat van de beleidsinformatie 00 0 0

Rapport bij de Nederlandse EU-

lidstaatverklaring 00 10 0

Aanbesteding ICT-component P-Direkt 0 1

Beloningen en ontslagregelingen

rechterlijke macht (drie rapporten) 0

Toezicht op mededinging door de NMa 0 0

Risicobeheersing HSL-Zuid

Aanbestedingsbeleid Ministerie van

BZK en KLPD 0

Leren van parlementair onderzoek 0

Financiering onderwijsvernieuwingen

voortgezet onderwijs 10-00 0 1

Totaal 11.01 1.

* Het aantal dagen dat in totaal in 00 en in voorgaande jaren aan de desbetreffende projecten is besteed.

EU-trendrapport 2007

In 2007 hebben we op 8 februari het EU-trendrapport 2007 over de stand van zaken rond het financieel management van de Europese Unie (EU) uitgebracht. Het was de vijfde keer dat we een rapport in deze reeks publiceerden. We kunnen inmiddels concluderen dat er een licht positieve trend in het financieel beheer van de EU merkbaar is, maar dat het niveau nog maar ten dele toereikend is. De komende jaren moet er dus nog veel verbeteren.

Uit het onderzoek blijkt dat in Brussel het inzicht in en de rechtmatigheid van de besteding van EU-gelden in de EU-lidstaten nog steeds onvoldoende is. Er is wel enige verbetering zichtbaar in het financieel management van de Europese Commissie. In Nederland blijkt er voldoende informatie beschikbaar te zijn over de besteding van Europese landbouw- en structuurfondsgelden om vast te kunnen stellen of de systemen voor financieel management goed werken. Die systemen blijken in het algemeen ook redelijk te functioneren (zie ook het Rapport bij de Nederlandse EU-lidstaatverklaring 2006 op pagina 18).

Maar: een volledig beeld van de rechtmatigheid van de bestedingen in het kader van het EU-beleid was er in 2006 niet, evenmin als in voorgaande jaren. De zichtbaarheid van EU-gelden in verantwoordingen van ministeries is beperkt. Verder blijken er financiële risico’s te zijn verbonden aan de manier waarop in Nederland wordt omgegaan met onregelmatigheden bij de uitvoering van EU-programma’s.

(19)

1

Over de doeltreffendheid van het EU-beleid in Nederland is weinig informatie beschikbaar. Alleen over de doeltreffendheid van het structuurbeleid zijn er gegevens, maar de kwaliteit daarvan is wisselend.

Zo zijn er vraagtekens te plaatsen bij de kwaliteit van de informatie over het bereiken van doelen.

Voor de programma’s waarover informatie van voldoende kwaliteit beschikbaar is, geldt dat we de mate waarin de doelen bereikt zijn halverwege 2005 ‘redelijk’ kunnen noemen. De verantwoording die de betrokken ministers aan de Tweede Kamer afleggen over de resultaten van het EU-beleid in Nederland, is tamelijk diffuus en onvolledig:

de weinige rapportages komen laat en gaan vooral in op besteding van gelden en niet op beleidsresultaten.

Onze presentatie van het EU-trendrapport 2007 in de Tweede Kamer was onderdeel van een groter geheel: op dezelfde dag vonden presentaties plaats door de Europese Rekenkamer en de Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de EU. Deze combinatie zorgde voor een grote opkomst van Kamerleden. Kort na de publicatie, op 14 februari, is het rapport betrokken bij het algemeen overleg (AO) in de Tweede Kamer over het jaarverslag van de Europese Rekenkamer.

Met het EU-trendrapport 2007 in de hand hebben we in 2007 verschillende gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van het Europees Parlement, van de Europese Commissie en van de Europese Rekenkamer. Die gesprekken gingen onder andere over de ontwikkeling van de Nederlandse lidstaatverklaring over de besteding van EU- gelden. We hebben verder verschillende presentaties gehouden over het rapport, zoals voor de directeur-generaal Europese Samenwerking van het Ministerie van Buitenlandse Zaken en voor verschillende delegaties van nationale rekenkamers uit de EU.

Door onze EU-trendrapporten zijn andere rekenkamers van EU-lidstaten begonnen met het maken van soortgelijke rapporten.

Rapport bij de Nederlandse EU-lidstaatverklaring 2006

Op 16 mei 2007 heeft de minister van Financiën namens het kabinet voor de eerste maal de Nederlandse ‘lidstaatverklaring’ aan de Tweede Kamer aangeboden. Het kabinet legt hierin verantwoording af over het beheer en de rechtmatige besteding van (een deel van de) EU-gelden in Nederland in 2006. In dat jaar ging het om ruim € 1,2 miljard aan uitgaven en ontvangsten binnen het gemeenschappelijk landbouwbeleid. In de komende jaren worden de structuurfondsen en de Nederlandse afdrachten aan de EU-begroting aan de verantwoording toegevoegd.

De lidstaatverklaring is gericht aan de Europese Commissie en de Nederlandse Staten- Generaal. Het is een van de instrumenten die de Europese Commissie heeft voorgesteld voor de verbetering van de verantwoording over Europees geld. De afspraak is dat de Algemene Rekenkamer jaarlijks de deugdelijkheid van de totstandkoming van de EU- lidstaatverklaring en de kwalificaties toetst.

Met de lidstaatverklaring bevindt Nederland zich in de voorhoede van de ontwikkeling naar een betere financiële verantwoording binnen de EU, waardoor EU-burgers te weten kunnen komen of hun geld op een juiste manier besteed wordt. Ook het Verenigd Koninkrijk, Denemarken en Zweden hebben dergelijke initiatieven bekend gemaakt.

Ons oordeel over de EU-lidstaatverklaring 2006 is dat die op hoofdlijnen op deugdelijke wijze tot stand is gekomen. De verklaring geeft ook een deugdelijke kwalificatie van de systemen en de financiële transacties tot het niveau van de instanties die de Europese subsidies verstrekken. Daarmee is de EU-lidstaatverklaring een belangrijke stap op weg naar verbetering van beheer van en verantwoording over de EU-geldstromen in

(20)

1

Nederland. Wij hebben dan ook waardering voor het initiatief van het kabinet om met een lidstaatverklaring te komen.

Wij zijn nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van de eerste lidstaatverklaring. Werkende weg moesten de vereiste vorm, inhoud en zekerheid van de verklaring ontworpen en gerealiseerd worden. Intensieve dialogen bleken noodzakelijk om te komen tot een verklaring die én de gewenste reikwijdte had én kon bogen op een voldoende stevig fundament. Het project heeft daarmee direct geleid tot betere transparantie en kwaliteit van beheer, en vervolgens tot betere verantwoording aan de Staten-Generaal en aan de Europese Commissie.

De Nederlandse lidstaatverklaring en ons rapport daarbij zijn door de Europese Commissie, de Europese Rekenkamer en het Europees Parlement met belangstelling onthaald. Het rapport was voor de Europese budgetcommissie aanleiding ons te vragen een presentatie voor het Europees Parlement te houden op 19 december. Daarop volgde een oproep aan de parlementaire vertegenwoordigers van de andere lidstaten om tot soortgelijke initiatieven te komen.

Verantwoordingsdag 2007

Op Verantwoordingsdag, 16 mei 2007, presenteerde de minister van Financiën traditiegetrouw mede namens zijn collega-ministers de jaarverslagen van de departementen en het Rijk over 2006 aan de Tweede Kamer. Eveneens traditiegetrouw presenteerden wij aansluitend onze rapporten bij die jaarverslagen. Wij keurden de rijksrekening goed zoals die in het Financieel Jaarverslag van het Rijk is opgenomen. Inhoudelijk hadden we op hoofdlijnen een positieve boodschap: de rechtmatigheid van het Rijk is van hoog niveau en de bedrijfsvoering van de ministers is over de gehele linie bekeken van voldoende kwaliteit.

De Tweede Kamer ging vervolgens met de ministers in debat over de inhoud van de jaarverslagen en over het functioneren van de overheid. Onze positieve conclusies gaven weinig aanleiding voor nadere beschouwingen, maar er is wel gediscussieerd over enkele zaken die in 2006 niet goed zijn gegaan. Voorbeelden daarvan zijn de problemen bij de Belastingdienst rond de huur-, zorg-, en kinderopvangtoeslagen, het wapen- en munitiebeheer bij het Ministerie van Defensie en het voorschotbeheer rond de ontwik- kelingssamenwerkingsgelden van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Op verzoek van de Tweede Kamer hebben we presentaties verzorgd aan Tweede Kamerleden over de achterliggende problemen bij de Ministeries van Defensie en Buitenlandse Zaken.

Het afsluitende verantwoordingsdebat op 22 mei ging voor een belangrijk deel over de status van het debat en over het proces van verantwoorden zelf. Uitkomst hiervan is het streven naar meer focus in de departementale jaarverslagen om zo de controle- en informatiefunctie van de Tweede Kamer te versterken. De eerste effecten zullen naar alle waarschijnlijkheid al in de jaarverslagen over 2007 te merken zijn.

(21)

0

Staat van de beleidsinformatie 2007

Het rapport Staat van de beleidsinformatie 2007, ook gepubliceerd op 16 mei, spitst zich toe op de beleidsinformatie die beschikbaar is over zes zogenoemde grote projecten. De onderzochte projecten zijn: ‘Ruimte voor de rivier’, ‘Mainportontwikkeling Rotterdam’, ‘Maaswerken’, ‘Vervanging pantservoertuigen’, ‘ICT in het onderwijs’ en

‘Groepsgrootte en kwaliteit basisonderwijs’. We zijn nagegaan of de Tweede Kamer voldoende gegevens van de betrokken ministers ontvangt over nut en noodzaak, voortgang en resultaten van deze zes projecten om haar controlerende taak naar behoren te kunnen uitoefenen.

Over de door ons onderzochte grote projecten bleek in zijn algemeenheid voldoende beleidsinformatie beschikbaar te zijn betreffende de noodzaak, het te verwachten nut, de voortgang van de uitvoering en de bereikte resultaten. De beschikbare informatie wordt echter, zo constateerden we, nog onvoldoende gebruikt. Vooral in de voorberei- dingsfase van projecten, als ministers en Tweede Kamer elkaar proberen te overtuigen van nut en noodzaak van een project, wordt vaak nog te weinig gebruik gemaakt van beschikbare relevante gegevens.

De informatievoorziening over de onderbouwing van het beleid is soms onevenwichtig en laat, waardoor de Tweede Kamer min of meer voor voldongen feiten wordt geplaatst.

De formulering van beleidsdoelen is op onderdelen niet toereikend. Dat wreekt zich tijdens de uitvoering van de projecten, omdat daardoor niet meer is aan te geven of het project nog wel op koers is. Daardoor is ook achteraf niet meer vast te stellen of de gewenste doelen daadwerkelijk zijn behaald.

Onze bevindingen hebben al tijdens ons onderzoek geleid tot een aantal verbeteringen in de voortgangsrapportages die de ministers periodiek over hun project naar de Tweede Kamer sturen. De Commissie voor de Rijksuitgaven van de Tweede Kamer heeft in het rapport aanleiding gezien om zich te bezinnen op een herziening van de Regeling grote projecten.

Aanbesteding ICT-component P-Direkt

Het was de bedoeling dat sinds 2006 een groot aantal taken op het terrein van perso- neelsregistratie en salarisadministratie door één organisatie (P-Direkt) zou worden uitgevoerd. Ook zouden medewerkers zelf verlofaanvragen kunnen doen en salaris- gegevens kunnen opvragen (‘zelfbediening’). Dit zou het Rijk ongeveer 1000 fte’s aan arbeidsplaatsen (en miljoenen euro’s) besparen. Het kabinet besloot medio 2004 te beginnen met het project P-Direkt; in september 2004 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een contract getekend met een consortium van twee ICT-bedrijven (IBM en Logica CMG) om een systeem te ontwikkelen.

Volgens ons had het kabinet dit besluit niet moeten nemen, omdat het niet voldeed aan de eisen die het Rijk zichzelf had opgelegd – of het had een negatief besluit moeten zijn.

Mede door een opeenvolging van tekortkomingen in besluitvorming, sturing en beheersing van de kant van het Rijk, is in oktober 2005 de aanbesteding van de ICT-component van P-Direkt mislukt en is het contract met het consortium ontbonden. Het Rijk moest hun een vergoeding van € 20,8 miljoen betalen, en behield de tussenproducten en de licenties.

Naar aanleiding van een motie van de Tweede Kamer en op verzoek van de (toenmalige) minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties, onderzochten we het mislukken van het aanbestedingsproject. Hieruit blijkt dat het kabinet in 2003 en vooral halverwege 2004 onder grote tijdsdruk besluiten heeft genomen en dat het openstaande kwesties heeft doorgeschoven. Bovendien werd onvoldoende rekening gehouden

(22)

1

met de kritische kanttekeningen die verschillende externe experts hadden geplaatst.

De informatie hierover aan de Tweede Kamer was te positief.

Het zorgen voor draagvlak bij de departementen liet te wensen over en ondanks dat er geen overeenstemming was met de private contractpartij over de te leveren prestaties en de criteria waarop deze prestaties werden beoordeeld, ging het kabinet toch door met het project.

Wij constateren in ons rapport van 16 mei dat er tekortkomingen waren in het opdracht- geverschap van de overheid en doen aanbevelingen om de kwaliteit daarvan te verbeteren bij een dergelijk complex en risicovol project.

Beloningen en ontslagregelingen bij de rechterlijke macht

We hebben in 2005 en 2006 onderzoek gedaan naar de beloningen en ontslagregelingen van hogere ambtenaren bij het Rijk, op verzoek van de minister van BZK. De minister deed dit verzoek namens het kabinet. In deze onderzoeken waren de ambtenaren van de rechterlijke macht nog niet betrokken. In de tweede helft van 2006 hebben we naar deze groep onderzoek gedaan. Het gaat dan om de hogere ambtenaren bij de Rechtspraak, bij de Hoge Raad der Nederlanden en bij het Openbaar Ministerie.

De conclusies in het rapport dat we op 16 mei publiceerden, waren als volgt. Bij de beloningen en ontslagregelingen van de hogere ambtenaren bij de Rechtspraak was, op een enkele uitzondering na, geen sprake van onregelmatigheden. Op de toepassing van de regels bij de Hoge Raad zijn geen aanmerkingen te maken. De toepassing van de regels voor beloningen en ontslag bij de hogere ambtenaren bij het Openbaar Ministerie is voor verbetering vatbaar. Tijdens het onderzoek bleek dat er een paar onrechtmatige betalingen waren gedaan.

Naar aanleiding van dit onderzoek is het geringe aantal onvolkomenheden dat in de salarisadministraties (van de betrokken ambtenaren) van de rechterlijke macht nog aanwezig waren, gecorrigeerd.

Toezicht op mededinging door de NMa

In dit onderzoek, gepubliceerd op 30 mei, concluderen we dat de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) de instrumenten die zij nodig heeft voor het uitoefenen van haar toezichthouderstaken, goed heeft ontwikkeld. Ook zijn de waarborgen voor de wettelijk verplichte functiescheiding tussen onderzoek naar en sancties bij kartel- en misbruikzaken voldoende aanwezig. We zien nog wel verbeterpunten bij bijvoorbeeld de opsporing en selectie van kartel- en misbruikzaken, de inzet van instrumenten anders dan een boete, de beheersing van doorlooptijden en het vervolg van zaken. Ook concluderen we dat de NMa er veel aan doet om inzicht te krijgen in de effecten van haar toezicht.

Ons onderzoek heeft – volgens de NMa – het denkproces over essentiële onderdelen van het werk van de NMa gestimuleerd, onderdelen waarop de buitenwacht de NMa aan- spreekt. Dat gebeurde al bij de introductie van het onderzoek, toen in verschillende ses- sies intensief met de raad van bestuur en de organisatie van gedachten is gewisseld over het normenkader van het onderzoek. Het gebeurde ook tijdens de uitvoering waarin aan de organisatie vragen werden gesteld over de praktijk en tijdens het terugkoppelen van de bevindingen. De NMa stelde zich op als een lerende organisatie die ons onderzoek aangreep om te bekijken waar verbeteringen konden worden aangebracht. Op diverse belangrijke thema’s heeft dit dan ook geleid tot toezeggingen naar aanleiding van onze aanbevelingen.

(23)

Het toezicht op mededinging heeft een belangrijke Europese dimensie. Om dit thema bij de nationale rekenkamers van de lidstaten onder de aandacht te brengen en om kennis uit te wisselen, hebben we in november 2007 een seminar georganiseerd in Den Haag voor en met zusterinstellingen uit de EU. Rekenkamers uit vijftien landen namen daaraan deel en onder de sprekers bevonden zich de voorzitter van de raad van bestuur van de NMa, Pieter Kalbfleisch, vertegenwoordigers van de Europese Commissie en wetenschappers.

Risicobeheersing HSL-Zuid

We hebben op verzoek van de Tweede Kamer onderzoek gedaan naar tegenvallers en risico’s in de financiering en de planning bij het project Hogesnelheidslijn-Zuid (HSL- Zuid). De directe aanleiding voor het verzoek van de Tweede Kamer waren de problemen die eind 2006 ontstonden bij de invoering van een nieuwe versie van het trein- beveiligingssysteem voor de HSL-Zuid, het ‘European railtraffic management system’

(ERTMS). Deze problemen leidden tot vertraging en extra kosten.

De conclusie van ons onderzoek, gepubliceerd op 20 juni, luidde dat de HSL-Zuid is aanbesteed door een ingewikkeld stelsel van contracten. Dit heeft in combinatie met een gebrek aan integrale aansturing, het adequaat beheersen van risico’s en tegenvallers bij de nog lopende aanleg en de nog te starten exploitatie van de HSL-Zuid bemoei- lijkt. Het afronden van de aanleg liep vertraging op omdat het opwaarderen van ERTMS lange tijd was onderschat. De start van het commerciële vervoer is daardoor

ook opgeschoven. De nu komende exploitatiefase kent nog een groot aantal andere onzekerheden en risico’s. Zo zijn de treinen waarschijnlijk niet tijdig beschikbaar en er zijn zorgen over de afgesproken punctualiteit van het vervoer.

Onze verwachting dat de ingebruikname van de HSL verdere vertraging zou oplopen, is uitgekomen. Mede naar aanleiding van ons rapport is het risicomanagement voor de exploitatie van de nieuwe spoorlijn verbeterd. Waar voorheen alleen voor de aanleg van de spoorlijn risicoanalyses werden gemaakt, gebeurt dat nu ook voor het vervoer over de spoorlijn. Het management van infrastructuur en vervoer is bovendien in één hand gebracht.

Aanbestedingsbeleid Ministerie van BZK en KLPD

Op 20 december 2005 verzocht de Tweede Kamer de Algemene Rekenkamer een onderzoek uit te voeren naar het aanschafbeleid van het Korps landelijke politiediensten (KLPD). De aanleiding voor het verzoek van de Tweede Kamer waren de problemen rond de aanschaf van nieuwe helikopters voor het KLPD. Het KLPD had namelijk op 1 maart 2001 een contract gesloten met Helifly NV voor acht nieuwe helikopters. Dit contract werd uiteindelijk op 1 maart 2005 ontbonden, omdat Helifly niet is staat bleek helikopters te leveren die voldeden aan de eisen die in het contract waren gesteld.

Wij concluderen dat eind jaren negentig het KLPD alle wensen van de politie (niet alleen het KLPD) voor een nieuwe helikopter bundelde in één aan te schaffen type. In 2001 werd het contract daarvoor afgesloten. De helikopters zouden volgens dat contract in 2002 geleverd moeten worden. Achteraf gezien waren de eisen aan deze ene, deels nog te ontwikkelen helikopter, hoog. Na een slepend aanschafproces bleek de bouwer uiteindelijk niet aan deze eisen en aan de voorwaarden voor de noodzakelijke certificering van het toestel te kunnen voldoen. Mede hierdoor kon het KLPD najaar 2004 niet in voldoende mate luchtsteun geven. Hoewel het aanbestedingsbeleid bij zowel het KLPD als bij het Ministerie van BZK in de afgelopen tien jaar is verbeterd, zijn er nog tekortkomingen. Wij hebben daarom aanbevolen om altijd inkoop- en aanbestedingsdeskun- digen in te schakelen om de naleving van centrale regelgeving te verbeteren.

(24)

Leren van parlementair onderzoek

De Tweede Kamer maakt sinds de jaren negentig vaker dan daarvoor gebruik van de mogelijkheid om met een eigen commissie een onderzoek te doen of een enquête te houden. Dit was voor de Algemene Rekenkamer aanleiding om onderzoek te doen naar de aanbevelingen en de effecten daarvan in de praktijk op de departementen: hoe gaan ze met beiden om, volgen ze de aanbevelingen op, en wat betekent dat voor het beleid en de uitvoering daarvan in de praktijk?

We hebben een algemene inventarisatie uitgevoerd van alle naoorlogse parlementaire onderzoeken en enquêtes. Hieruit hebben we vervolgens twee recente parlementaire onderzoeken en één parlementaire enquête geselecteerd die (mede) gericht waren op verbetering van de bestaande beleidspraktijk. Dat waren het parlementaire onderzoek Evaluatie opsporingsmethoden (de commissie-Kalsbeek), het parlementaire onderzoek Besluitvorming uitzendingen (de commissie-Bakker) en de parlementaire enquête Bouwnijverheid (de commissie-Vos). We wilden met dit onderzoek lessen trekken voor nieuw uit te voeren parlementair onderzoek en een bijdrage leveren aan het vergroten van de effectiviteit van reeds uitgevoerde onderzoeken.

De aanbevelingen waarin parlementaire onderzoeken uitmonden, laten over het algemeen een brede variatie zien: van herziening van wetgeving tot het vergroten van leer- vermogen. Ze zijn doorgaans zowel gericht op het oplossen van incidentele problemen als op het blootleggen en aanpakken van systematische, structurele oorzaken.

Op de (bij ons onderzoek) betrokken departementen worden, zo constateerden we, na een parlementair onderzoek verbeteracties in gang gezet. Deze acties laten meestal in eerste instantie dezelfde brede variatie zien. Het zijn echter vooral de maatregelen die eenvoudig te nemen zijn en sneller tot zichtbare resultaten leiden, waar ook in tweede instantie de meeste energie in wordt gestoken.

Voor alle aanbevelingen en verbetermaatregelen bleek te gelden dat ze beter beklijven als de implementatie gevolgd wordt door een evaluatie. In een dergelijke evaluatie moet niet alleen worden bekeken of de aanbevelingen zijn opgevolgd, maar ook wat de effectiviteit van de ingezette verbetermaatregelen is. Als de departementen aan deze voorwaarden voldoen, bevordert dat het duurzaam leren van parlementair onderzoek.

De betrokken bewindspersonen hebben toegezegd in het vervolg de implementatie van de lessen van parlementair onderzoek te evalueren op hun effectiviteit.

Het rapport heeft geleid tot vragen van de Tweede Kamer aan de minister van BZK en de Algemene Rekenkamer. Op ambtelijk niveau is de rapportage aanleiding geweest voor contact met het Bureau Onderzoek en Rijksuitgaven (BOR) van de Tweede Kamer, om de kennis uit dit onderzoek in te brengen in het destijds nog lopende parlementair onderzoek naar onderwijsvernieuwing.

Financiering onderwijsvernieuwingen voortgezet onderwijs 1990-2007 Op 30 november publiceerden we ons rapport Financiering onderwijsvernieuwingen voortgezet onderwijs 1990-2007. Het onderzoek hebben we uitgevoerd op verzoek van de Tweede Kamer, in het kader van het parlementair onderzoek naar onderwijsvernieuwingen in het voortgezet onderwijs (Commissie Parlementair Onderzoek Onderwijsvernieuwingen, CPOO).

Het onderzoek gaat in op de ontwikkelingen in het beschikbare geld voor onderwijsvernieuwingen (1990-2007), op de besteding daarvan door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de scholen, en op de gemiddelde kosten per leerling.

Conclusie van het onderzoek is dat het Rijk naar schatting € 2,2 miljard heeft uitge- geven aan onderwijsvernieuwingen. Scholen kregen van de Tweede Kamer en de

(25)

minister voor een groot deel vrijheid over besteding van het beschikbare geld. Het geld kan dus besteed zijn aan onderwijsvernieuwing, maar zeker is dat niet. Voor 28% van de € 2,2 miljard is er een zekere waarborg dat het geld aan onderwijsvernieuwingen is besteed.

De uitgaven voor een leerling in het voortgezet onderwijs stegen van 1994 tot en met 2006. Oorzaken hiervan waren: stijging algemeen prijspeil, nieuwe onderwijscao’s, toe- name van leerlingaantallen, stijging uitgaven aan ICT, administratie, beheer, bestuur en ook materieel. Wij constateerden verder dat de uitgaven aan het ondersteunend personeel in het voortgezet onderwijs per leerling bijna zijn verdubbeld. Ook in vergelijking met onderwijsgevend personeel en directie zijn de lasten van onderwijsondersteunend personeel toegenomen. De onderwijsvernieuwingen hebben zeker ook invloed gehad op deze ontwikkelingen.

Uit een internationale vergelijking tussen dertig overwegend welvarende landen (OESO) blijkt dat Nederland relatief echter nog steeds minder aan onderwijs uitgeeft dan ge- middeld.

Ons onderzoek was er voornamelijk op gericht om de vragen van de Tweede Kamer te beantwoorden. Bijkomend effect is geweest dat er nu meer inzicht is in de geldstromen voor onderwijsvernieuwingen. Een inzicht dat voor die tijd nagenoeg ontbrak.

Het onderzoek kan ook een stimulans zijn voor het beter financieel onderbouwen van beleid. Het ministerie heeft daar recent acties voor in gang gezet. Tijdens ons onderzoek stuitten we verder op het probleem dat veel informatie over begrote en gereali- seerde uitgaven voor onderwijsvernieuwingen bij het ministerie niet meer beschikbaar was. Onze constatering van dit probleem heeft niet direct geleid tot verbeteringen. Wij zullen de ontwikkelingen blijven volgen en hiervoor zo nodig opnieuw aandacht vragen.

Geplande onderzoeken

Hieronder staat een overzicht van de onderzoeksprojecten van de Algemene Rekenkamer die in 2008 leiden tot publicaties op het terrein van het functioneren van de overheid. Op de pagina’s 34 en 43 vindt u nog meer geplande (onderzoeks)- projecten. Op www.rekenkamer.nl kunt u een actuele en inhoudelijke toelichting vinden per project.

Onderzoek Ministeries Periode publicatie

AZ BZ Just BZK OCW FIN DEF VROM V&W EZ LNV SZW VWS

2008 EU-trendrapport 00

ICT-project huur- en zorgtoeslag

Rapporten bij de jaarverslagen 00 en Rijk verantwoord 00*

Rapport bij de Nederlandse EU-lidstaatverklaring 00*

Staat van de beleidsinformatie 00*

EU-richtlijnen en verordeningen Goed bestuur in uitvoering Nieuwe financiële relaties

Verzoekonderzoek Financiële systematiek publieke omroep

* Publicatie op 1 mei 00, Verantwoordingsdag.

(26)

(27)

Interview

De voorzitter van de raad van bestuur, Pieter Kalbfleisch, zag niet echt op tegen het onderzoek van de Algemene Rekenkamer. ‘Het was nuttig, professioneel en plezierig. Wij hebben ervaring met externe beoordelingen, want wij worden in al ons doen en laten gevolgd door de rechterlijke macht. Onze beslissingen worden vaak bij de rechter aangevochten en de meerderheid blijft in stand. Bovendien geloven wij dat we alleen maar kunnen groeien wanneer mensen ons spiegels voorhouden. Wij willen een lerende organisatie zijn. Toch was dit een bijzondere ervaring. Met de Algemene Rekenkamer komt het hele controle- apparaat van de overheid bij je langs. Er was ons veel aan gelegen om ons werk zo duidelijk mogelijk over het voetlicht te brengen. Wij waren dan ook buitengewoon blij met de op- merkingen van de Algemene Rekenkamer dat het toezicht effectief en goed georganiseerd is. Het betekent dus dat wij een deuk in een pakje boter slaan.’

Een belangrijk discussiepunt met de Algemene Rekenkamer was de mate waarin de NMa de criteria bekend wil maken op grond waarvan zij tot bepaalde soorten sancties besluit.

De NMa hoeft namelijk niet altijd een boete op te leggen; maar kan ook volstaan met De Nederlandse Mededingingsautoriteit,

de NMa, ziet toe op eerlijke concurrentie in alle sectoren van de Nederlandse economie, bestrijdt partijen die kartels vormen en prijsafspraken maken, bestrijdt misbruik van economische machtsposities en toetst fusies en overnames.

De Algemene Rekenkamer heeft onderzocht hoe deze grootste nationale toezichthouder met zijn bevoegdheden omgaat.

Kalbfleisch: transparantie mag niet

ten koste gaan van effectiviteit

(28)

Interview

een ‘waarschuwend gesprek’ of kan voorwaarden stellen aan bedrijven. De Algemene Rekenkamer meent dat de NMa transparanter kan zijn over de situaties waarin zij dergelijke alternatieve sancties toepast.

Kalbfleisch is dat niet volledig met de Algemene Rekenkamer eens. ‘Al je beoordelings- criteria vooraf bekendmaken, dat kan niet altijd. Je moet als toezichthouder een zeker freies Ermessen hebben om het instrument te kunnen kiezen dat in een bepaalde situ- atie het meest effectief is. Dat wil niet zeggen dat we geen criteria hebben, maar het zijn open normen. Die criteria hebben wij overigens wel in speeches en jaarverslag genoemd.

Maatwerk is van belang. Als we de criteria gedetailleerd invullen naar bepaalde situaties en sectoren, gaan we als NMa zelf regels stellen en dat willen we niet. Wij willen alleen toezicht houden op door anderen gestelde regels.

Bovendien kunnen de belanghebbenden wel heel goed analyseren wat we doen. Door onze beslissingen uitgebreid te motiveren proberen we elke keer weer duidelijk te maken hoe we tot een bepaald oordeel zijn gekomen. Ook door onze adviezen aan ministeries en onze richtsnoeren voor het bedrijfsleven maken we het toezicht op de Mededingingswet zo transparant mogelijk. Bovendien hebben we intensieve contacten met de Vereniging voor Mededingingsrecht waar de meeste advocaten en een

aantal rechters bij zijn aangesloten.’

Het bedrijfsleven heeft wel eens kritiek op het feit dat de NMa niet alleen toezicht moet houden, maar ook zelf sancties mag opleggen. Kalbfleisch is erg ingenomen met het oordeel van de Algemene Rekenkamer dat er binnen zijn organisatie een effectieve scheiding tussen die functies is. ‘We kunnen in volledige onafhankelijkheid onderzoek doen én sancties opleggen. Er zit een Chinese muur tussen die taken binnen onze organisatie.’

Vanuit het college van de Algemene Rekenkamer was Pieter Zevenbergen betrokken bij het onderzoek naar de NMa. Hij wijst op het belang van explicitering van beoordelingscrite- ria voor het bedrijfsleven: ‘Het gaat om effectiviteit van de handhaving, maar ook om rechtszekerheid. De NMa krijgt ook wel eens te maken met een afweging tussen mededinging en andere publieke belangen, bijvoorbeeld het milieu. Het inzamelen van batterijen is alleen economisch verantwoord wanneer de betrokken bedrijven afspraken maken over het verwerkingsproces. Daarmee kan spanning ontstaan met de Mededingingswet, die mededingingsafspraken (kartels) tussen bedrijven verbiedt. De Algemene Rekenkamer maakt zich sterk voor zoveel mogelijk duidelijkheid over hoe de NMa daarin afwegingen maakt.’

(29)

3 Onderzoek naar het presteren van de overheid

In dit hoofdstuk vermelden we de onderzoeken die we op het terrein van het presteren van de overheid in 2007 hebben gepubliceerd. We beschrijven een aantal ontwikkelingen en we eindigen met een doorkijk naar wat u aan onderzoek op het terrein van het presteren van de overheid van ons kunt verwachten in 2008.

Hoofdstuk 3 Onderzoek naar het presteren van de overheid

(30)

Prestaties en kosten van het onderzoek in 2007 in cijfers Tabel 3.1 Onderzoeken naar het presteren van de overheid

Onderzoek Ministeries Periode publicatie Kosten in dagen*

AZ BZ Just BZK OCW FIN DEF VROM V&W EZ LNV SZW VWS gepland gerealiseerd gepland gerealiseerd

2007 2007 2007 2007

Tariefstelling Stadsverwarming 0

Terugblik 00 (elf rapporten) 0

Subsidieregeling ‘Milieukwaliteit

Elektriciteitsproductie’ (MEP) 0

Bescherming van natuurgebieden

Detentie, behandeling en nazorg

voor criminele jeugdigen 01

Kopzorgen 0

Europees handelssysteem voor

CO-emissierechten 0

Monitoring verwerving Joint Strike

Fighter, stand van zaken 00 11 1

Lessen uit ICT-projecten bij de

overheid, deel A 00 1

Totaal

Tariefstelling stadsverwarming

Op 24 april publiceerden we een onderzoek naar de tariefstelling voor stadsverwarming. Hiermee wilden we een bijdrage leveren aan een accurate tariefstelling voor de warmte-energie die consumenten van stadsverwarming afnemen. Het rapport biedt inzicht in de manier waarop de tarieven tot stand komen en maakt duidelijk welke kanttekeningen hierbij geplaatst kunnen worden, De Tweede Kamer kon ons rapport daardoor gebruiken bij de behandeling van het voorstel voor een Warmtewet.

De hoofdconclusie van ons onderzoek is dat de tarieven voor stadsverwarming niet onafhankelijk en objectief tot stand komen en dat onafhankelijk toezicht ontbreekt.

Hierdoor valt niet uit te sluiten dat sommige afnemers van stadsverwarming duurder uit zijn dan vergelijkbare afnemers van verwarming via een gasaansluiting. Dat is tegen het principe dat de energiebedrijven zelf hanteren.

Wij hebben onder andere de aanbeveling gedaan om de gegevens die worden gebruikt bij de tariefstelling, en ook de berekening die op deze gegevens wordt uitgevoerd, te laten verifiëren door een onafhankelijke toezichthouder.

In reactie op het onderzoek lieten de minister van Economische Zaken en EnergieNed weten dat zij zich herkennen in veel van de aanbevelingen. Beiden waren het met ons eens dat discussies voorkomen kunnen worden als het warmtetarief door een onafhankelijke partij wordt gecontroleerd en vastgesteld.

(31)

0

Subsidieregeling ‘Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie’ (MEP) Op 15 mei 2007 hebben een onderzoek naar de subsidieregeling ‘Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie’ (MEP) gepubliceerd. Het onderzoek was gericht op de uitvoering en resultaten van de subsidieregeling MEP, een regeling bedoeld om de opwekking van groene stroom te stimuleren. De Tweede Kamer had om het onderzoek gevraagd, omdat de minister van Economische Zaken in augustus 2006 had besloten om met onmiddellijke ingang de subsidie voor groene stroom voor nieuwe aanvragen te stop- pen. De aanleiding hiervoor was de budgettaire onbeheersbaarheid van de regeling.

Deze beheersbaarheidsproblemen vormden echter geen wettelijke grondslag (conform de Elektriciteitwet 1998) voor stopzetting van de subsidiëring. Als formele reden voor de stopzetting is aangevoerd dat de MEP-doelstelling voor 2010 volgens inschatting van de minister van Econimische Zaken ook bereikt zou worden zonder nieuwe subsidie- verstrekkingen. De conclusie van ons onderzoek luidde dat er onvoldoende aandacht is voor de samenhang van de MEP-regeling met andere beleidsdoelen op het gebied van duurzame energie en milieu. Mede naar aanleiding van deze conclusie besloot de minister van Economische Zaken om duurzaamheidscriteria te gaan toepassen bij de nieuwe Stimuleringsregeling Duurzame Energie. Deze criteria zouden moeten uitmonden in een systeem van certificering. Een ander door ons aangekaart duurzaamheidsprobleem, de uitstoot van stikstofoxiden bij biomassa-bijstook, gaat de minister met behulp van subsidievoorwaarden reguleren.

Bescherming van natuurgebieden

Op 21 juni hebben we een onderzoek uitgebracht naar de planologische bescherming van natuurgebieden in Nederland. Aanleiding voor ons onderzoek waren publicaties van verschillende instituten, die vraagtekens plaatsten bij de manier waarop in Nederland in de ruimtelijke ordening wordt omgegaan met het risico van schade aan de natuur.

Op basis van de door ons onderzochte casussen (door ons bezochte projecten waarbij een ingreep in beschermde natuur had plaatsgevonden door de aanleg van bijvoorbeeld een weg, een bedrijventerrein, een woonwijk of een golfbaan) kwamen we tot de conclusie dat de uitvoering van het natuurbeschermingsbeleid in Nederland onvoldoende bijdraagt aan de bescherming van de natuur.

De wijze waarop de procedures bij ingrepen in natuurgebieden worden doorlopen biedt namelijk onvoldoende bescherming tegen aantasting; projecten ondervinden hooguit enige vertraging. Dat betekent dat natuur wordt aangetast waar dat had kunnen (en moeten) worden vermeden. De ruimtelijke samenhang en de kwaliteit van beschermde natuurgebieden kunnen daardoor worden aangetast.

Als een ruimtelijke ingreep al wordt toegestaan, moet schade aan de natuur worden gecompenseerd. Bij de door ons onderzochte projecten voerden initiatiefnemers de verplichte compensaties echter niet of slechts gedeeltelijk uit. Daarbij negeerden ze ook verplichte schadebeperkende maatregelen.

Het onderzoek heeft na publicatie aandacht gekregen van media die voor betrokkenen bij het natuurbeschermingsbeleid relevant zijn, zoals de tijdschriften ‘HandHaving’ en

‘De Levende Natuur’.

Ook heeft het onderzoek invloed gehad op onderdelen van het natuurbeleid. Zo zijn er door ministeries en provincies ‘Spelregels Ecologische Hoofdstructuur’ opgesteld.

Verder heeft de Commissie voor de milieueffectrapportage contact met ons gezocht om samen met de onderzoekers te bekijken of de commissie haar adviezen bij besluitvorming over projecten die natuur aantasten, kan verbeteren.