Hoe kan het publiek belang worden geborgd?

Zoals in het begin van het hoofdstuk is aangegeven, wordt de overheid beschouwd als de enige partij die democratisch gelegitimeerd is om namens de samenleving als geheel een integrale afweging te maken welke publieke belangen worden behartigd. Echter overheden als representatieve instituties kunnen niet eenzijdig problemen oplossen door gebruik te maken van hun macht, omdat deze problemen slechts kunnen worden opgelost door het samenvoegen van de hulpbronnen van publieke en private partijen, zodat de noodzaak tot horizontale coördinatie ontstaat. Dit is de hoofdgedachte van het governance perspectief op sturing. 65 In lijn hiermee is door Smitter (2002) beargumenteerd

dat deze vorm van sturing slechts een aantrekkelijk alternatief vormt als er duidelijk sprake is van markt- of overheidsfalen. Als er sprake is van marktfalen en een publiek belang dan hebben overheden de neiging om in eerste instantie hun hiërarchische macht te gebruiken, gelegitimeerd door democratische procedures en zullen slechts afwijken van deze strategie door noodzaak. Die noodzaak ontstaat slechts omdat de (gepercipieerde) mogelijkheid om problemen op te lossen een noodzakelijk onderdeel vormt als basis voor hun legitimiteit. Met andere woorden legitimiteit moet deels worden ontleend aan de mogelijkheid resultaten (output) te realiseren en niet slechts door te handelen in overeenstemming met formele en informele procedurele normen (input/throughput) (Klausen en Sweeting, 2005).

In complexe ruimtelijke projecten is voorgenoemde noodzaak zeker aanwezig. Er is sprake van fragmentatie van noodzakelijke hulpbronnen over een groot aantal partijen en geen van de partijen is in staat om de ontwikkeling alleen tot stand te doen komen, maar ieder leveren ze een stukje van de puzzel. Dit noodzaakt dus tot coördinatie tussen diverse publieke en private actoren om tot effectieve oplossingen voor ruimtelijke problemen te komen. Tegelijkertijd betekent dit dat planvorming voor een deel plaats vindt buiten de grenzen van de macht die is toebedeeld aan betrokken overheden als representatieve instituties. Binnen andere arrangementen dient een andere vorm van representatie plaats te vinden en om die reden spelen openheid en participatiemogelijkheden een belangrijke rol 66.

Zeker in complexe ruimtelijke projecten, die gekenmerkt worden door dynamiek en een lange doorlooptijd, waarin (1) de probleemperceptie van betrokkenen kan verschillen, (2) doelen in het beginstadium vaak nog niet volledig helder zijn (3) belangen van partijen op projectniveau uiteenlopen en mogelijk zelfs conflicteren en (4) doelen gegeven gewijzigde omstandigheden (technologisch, economisch, politiek) kunnen veranderen, lijkt er daarom een belangrijke relatie tussen de procesbenadering en het publiek belang (Dewulf en Smit, 2002).

Op grond van de beschouwingen in dit hoofdstuk kan worden gesteld dat een volledig eenduidig antwoord op de vraag wat het publiek belang is, niet mogelijk is. Vanuit economisch perspectief vormt het falen van de markt aanleiding voor een publiek belang en vanuit het politicologische perspectief zal voor de invulling van het publiek belang worden gekeken naar wat door de politiek, in het democratische proces, is benoemd als publiek belang. Postmodernisten zullen stellen dat het überhaupt niet mogelijk is handelen in het publiek belang te onderscheiden van handelen in strijd met het publiek belang. In deze studie wordt de stelling verdedigd dat het wel degelijk mogelijk is om voor bepaalde dimensies van het publiek belang aan te geven of hier in meer of mindere mate aan is voldaan.

HOOFDSTUK 2 – HET PUBLIEK BELANG

50

Het zou echter een te simplistische weergave van de werkelijkheid zijn om achtereenvolgens het publiek belang te specificeren, borgingsmechanismen te inventariseren en een goede afweging te maken. Het publiek belang is, zo komt in dit hoofdstuk naar voren, een multidimensionaal begrip. Zeker bij complexe ruimtelijke projecten is er geen sprake van een enkel of een eenduidig publiek belang, maar veelal van een complex van publieke belangen. Wat in het publiek belang is kan alleen intersubjectief worden vastgesteld. Dit heeft consequenties voor de manier waarop het publiek belang dient te worden geëvalueerd. Tenslotte zal optimaal handelen in het publiek belang nooit volledig worden bereikt. Nooit zal op alle dimensies een honderd procent score mogelijk zijn, alleen al door de onderlinge spanning tussen de dimensies (vgl. Dahl, 1994). 67

In deze studie wordt voor evaluatie van de borging van het publiek belang gekeken naar de effectiviteit (in termen van de verwachte bijdrage van plannen aan ruimtelijke kwaliteit) en de legitimiteit van planvorming. In dit hoofdstuk zijn aandachtspunten benoemd en indicatoren beschreven. Een eenduidig antwoord op de vraag welke normen in acht moeten worden genomen om te garanderen dat planprocessen ook daadwerkelijk effectief en legitiem zijn, is niet gegeven. Het antwoord kan ook niet worden gegeven omdat dit afhankelijk is van de (normatieve) procesbenadering die men wenst te hanteren. In elke benadering worden namelijk andere waarden en daarmee ook andere accenten gehanteerd ten aanzien van de inhoud en het gewicht dat aan de indicatoren wordt meegegeven. Het volgende hoofdstuk besteedt uitgebreid aandacht aan verschillende benaderingen van planprocessen. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een overzicht van de indicatoren die in deze studie als criteria voor de evaluatie van de borging van het publiek belang zijn gehanteerd (figuur 2.1).

Figuur 2.1 Criteria voor borging publiek belang in ruimtelijke projecten

Functionaliteit Aantrekkelijkheid Flexibiliteit Beschikbaarheid Vitaliteit Stabiliteit

RUIMTELIJKE KWALITEIT Duurzaamheid Diversiteit Leefbaarheid BORGING PUBLIEK BELANG LEGITIMITEIT EFFECTIVITEIT EFFICIENCY RECHTSZEKERHEID RECHTSGELIJKHEID Criteria

Bijdrage plannen aan

voldoende? voldoende? voldoende? OUTPUT THROUGHPUT INPUT

LEGALITEIT & OPENHEID

Toegankelijkheid proces Beïnvloedingsmogelijkheden Correcte toepassing regelgeving

TRANSPARANTIE

Wensen en voorkeuren Besluitvormingsproces Keuzen en argumentatie

STEUN VOOR PLANNEN

Doelconvergentie Compromisvorming

51

Hoofdstuk 3   

Planvorming 

3.1 Inleiding 

In het vorige hoofdstuk zijn effectiviteit en legitimiteit van planvorming benoemd als de twee centrale criteria voor een oordeel over de borging van het publiek belang. Afgesloten is met de vraag in hoeverre wijze waarop de inrichting van planprocessen is vormgegeven hiermee samenhangt. Doel van dit hoofdstuk is om, tegen de achtergrond van de discussie over het publiek belang, te komen tot selectie van aantal cruciale elementen voor het beschrijven van planprocessen. Daarvoor wordt allereerst een aantal theoretische benaderingen van planvorming geschetst. De ontwikkelingen die zich hierin over de jaren hebben voorgedaan, hangen nauw samen met verschuivingen in de oriëntatie op beheersing en sturing en daarin vervatte visies op vraagstukken van legitimiteit en effectiviteit. Vanuit de theoretische beschouwingen over planvorming wordt toegewerkt naar een analysekader voor planprocessen.

3.2 Planvorming 

Het ‘klassieke’ theoretische perspectief op planvorming wordt veelal weergegeven onder de noemer ‘rational comprehensive planning’ (Forester, 1989; De Graaf, 2005). 68 _{Deze benadering is sterk}

gericht op het fysieke resultaat. Planvorming wordt gezien als een objectief-rationeel proces waarbij een aantal fasen doorlopen wordt. Het proces mondt uit in een rationele keuze voor de ‘beste’ aanpak voor een bepaald probleem. In de benadering formuleert de maker van de plannen de doelen, identificeert alle mogelijke alternatieven, evalueert welke consequenties alternatieve keuzes (voor bepaalde acties/instrumenten) hebben voor de realisatie van de doelen, kiest het alternatief dat het hoogst scoort en implementeert deze beslissing met feedbackmechanismen. Zijn de resultaten niet tevredenstellend, dan kan het proces worden herhaald. (Hudson, 1979, p.388). 69 _{De maker van de}

plannen tracht dus volledig inzicht te krijgen in alle alternatieven en alle daarbij relevante factoren en actoren zodat een keuze kan worden gemaakt voor de beste wijze van handelen. Hierbij wordt veelal uitgebreid gebruik gemaakt van conceptuele of mathematische modellen, in welke doelen gekoppeld worden aan middelen en sterk vertrouwd wordt op kwantitatieve analyses (Hudson, 1979, p.388). Het bestaan van uiteenlopende waarden tracht de benadering te ontwijken door te veronderstellen dat er een kenbaar gemeenschappelijk belang is. Uitgangspunt is dat de gemeenschappelijke doelen van een gemeenschap op een effectieve wijze kunnen worden gemeten (Altschuler 1965). De rational comprehensive benadering streeft er naar objectieve beslissingen te nemen en subjectieve en emotionele discussie die mogelijk ontstaat door uiteenlopende probleempercepties uit te sluiten. Twee