Het buitenlands beleid van Nederland, het
realistische fundament voor een idealistische visie
In dit hoofdstuk zullen er drie onderdelen van het Nederlandse buitenlands beleid worden behandeld. De volgende deelvraag staat in dit hoofdstuk centraal: Op welke wijze hebbenontwikkelingssamenwerking en de bescherming van mensenrechten zich ontwikkeld in het buitenlands beleid van Nederland na de Tweede Wereldoorlog en hoe is dit specifiek uitgevoerd binnen het kabinet-Den Uyl (1973-1977) en het kabinet-Van Agt I (1977-1981)? Gedurende het eerste gedeelte zal de periode tot 1970 besproken worden, waarbij de Atlantische samenwerking en de opkomst van ontwikkelingssamenwerking binnen het buitenlands beleid de centrale aspecten zijn. In het tweede gedeelte wordt aandacht geschonken aan het kabinet-Den Uyl dat Nederland van 1973-1977 bestuurde. Aansluitend wordt in het derde gedeelte het kabinet-Van Agt 1977-1981 I behandeld. Binnen de bespreking van de twee kabinetten staat de opkomende rol van mensenrechten en ontwikkelingssamenwerking in het beleid centraal. Tevens is er extra aandacht voor de wisselwerking tussen de individuele
politieke actoren en de beleidsvisie ten aanzien van landen uit de Derde Wereld. Het doel is om zo meer historische achtergrond te geven over het Nederlandse buitenlandse beleid ten aanzien van Democratisch Kampuchea.
Naar de jaren 1970
In de eerste twee decennia na de Tweede Wereldoorlog stond het Nederlandse buitenlands beleid in het teken van Europese
integratie, een intensieve Atlantische samenwerking en een opkomende humanitaire solidariteit voortgekomen uit de als
traumatisch ervaren dekolonisatie van Nederlands-Indië. Vooral de laatste twee aspecten zijn van belang in het licht van de houding tegenover Democratisch Kampuchea. Van 1945-1949 kwam er een politiek proces op gang dat leidde naar de onafhankelijk van
Nederlands’ belangrijkste kolonie, Nederlands-Indië. Van dit bezit in de Oost was na de soevereiniteitsoverdracht alleen Nieuw-Guinea nog in Nederlandse handen. Het resultaat van deze
dekolonisatiegeschiedenis mondde volgens de politicoloog Arend Lijphart uit in een ‘trauma of decolonization’, waardoor er binnen de Nederlandse samenleving gevoelens van gefrustreerd nationalisme ontstonden.98 Over dit koloniale gebied voerde Nederland tot en met de meidagen van 1963 een conflict met Indonesië. De ervaring van de dekolonisatiegeschiedenis en de enorme
welvaartsverschillen tussen Nederland en haar voormalige koloniale gebieden zorgden bij de politici in Den Haag voor een ‘humanitair verantwoordelijkheidsbesef’ tegenover minder ontwikkelde landen in de wereld.99 Dit proces zette zich zelfs om in beleidsmatig niveau, waarbij er ontwikkelingsgeld werd gegeven aan landen uit de Derde Wereld. In 1963 kon India als eerste land rekenen op één miljoen gulden aan bilaterale hulp. Het ontwikkelingsmodel had hiermee haar intrede gedaan in de buitenlandse politieke beleidsvorming. Twee jaar later volgde de definitieve verzegeling van dit beleid toen Theo Bot werd beëdigd als de eerste Minister van
Ontwikkelingssamenwerking en in een nota de doelstellingen van zijn beleid uiteenzette.100 Inmenging in binnenlandse
aangelegenheden in Derde Wereldlanden werd door Bot niet
wenselijk geacht en de steun die werd gegeven moest zorgen voor toenadering tot de door de Westerse landen gedomineerde
wereldeconomie.101 In 1952 trad de charismatische 98 A. Lijphart, The trauma of decolonization. The Dutch and West New Guinea (New Haven 1966) 291.
99 Ibidem, 250.
100 Hellema, Nederland in de wereld, 22. 101 Ibidem, Neutraliteit & vrijhandel, 246.
politicus Joseph Luns toe tot het kabinet-Drees III en vervulde samen met zijn collega Wim Beyen het ministerschap van
Buitenlandse Zaken. Na de landelijke verkiezingen in 1956 nam Luns deze taak alleen op zich. Deze functie zou hij tot en met 6 juli 1971 bekleden en hij geldt daarom als een centraal element in het naoorlogse buitenlandse beleid. Luns kan gezien worden als een Atlanticus, die al snel inzag dat de toenemende invloed van de Verenigde Staten op het wereldtoneel van belang kon zijn voor een kleine natie als Nederland. De katholieke minister had daarnaast een enorme afkeer tegen het communisme, dat naar voren kwam in het selectiebeleid van landen die economische steun ontvingen.102 Om niet volledig afhankelijk te zijn van de Amerikanen werden er tevens initiatieven getoond voor een integratieproces met andere Europese landen. Deze wisselwerking dient als graadmeter voor het door Luns gevoerde beleid.103 Terwijl er op het gebied van het
Nederlandse buitenlandse beleid vaste patronen ontstonden, waren er binnen de samenleving van de jaren 1950 en 1960 juist enorme veranderingen zichtbaar.
Het einde van de Tweede Wereldoorlog zou volgens de idealen van progressieve intellectuelen een nieuwe periode beslaan van een nieuwe maatschappij met meer democratisering. Het realisme keerde zich echter tegen hen toen de patstelling tussen de SU en de VS zich bleef voortzetten. In plaats daarvan ontstond er in de jaren 1950 op grote schaal een anticommunistische stemming en een humanitaire betrokkenheid met onafhankelijkheidsgroeperingen.104 Tevens was de afbraak van de verzuiling in gang gezet en met de opkomst van een nieuwe naoorlogse generatie kwam er een afkeer van de gevestigde orde. Gevestigde instituten zoals de kerk, en conservatieve politici als Joseph Luns, werden daarom onderwerp 102 Kuitenbrouwer, De ontdekking van de Derde Wereld, 139.
103 B.A.G.M. Tromp, ‘Een nieuwe zelfstandigheidspolitiek’ in: A. van Staden e.a., De herontdekking van de wereld, Nederlands buitenlands beleid in revisie (Den Haag 2004) 59.
van discussie.105 De bestaande consensus werd afgewezen en deze kentering vond plaats binnen allerlei culturele en politieke terreinen in de samenleving.
Vanaf de Cuba crisis in 1962 kwam er een periode van ontspanning in de Koude Oorlog. Hierdoor kwam er meer ruimte voor andere onderwerpen, zoals de bescherming van
mensenrechten. De naoorlogse generatie hield vast aan de maakbare maatschappij en landen uit de Derde Wereld
belichaamden daarin de hoop voor een betere toekomst, waarin onafhankelijke staten een einde zouden maken aan de strijd in de Koude Oorlog. Deze ontwikkeling kwam tot uiting in solidariteit met landen als Algerije, Cuba en Noord-Vietnam.106 Deze betrokkenheid kwam voort uit een veranderend waardenpatroon. De naoorlogse generatie kon opgroeien in een klimaat van economische groei en zonder oorlog. Hierdoor ging ‘het belang van primaire
bestaansvoorwaarden als inkomen en sociale zekerheid naar de achtergrond om plaats te maken voor nieuwe waarden waarbinnen de ‘quality of life’ centraal stond.’107 Er kwam daardoor een grotere betrokkenheid bij humanitaire aangelegenheden in het buitenland.
Luisterend naar de radio, of kijkend naar het Polygoonjournaal werd de Nederlandse protestgeneratie gemobiliseerd zich in te zetten voor de minderbedeelden in de wereld. In 1950 telde
Nederlands slechts 24 groeperingen die zich bezighielden met dit beleidsonderwerp, tien jaar later liep dit aantal op tot 32, in 1970 naar 64 en in 1982 waren er uiteindelijk 174 organisaties op dit front actief.108 De comités zetten zich in voor bevolkingsgroepen uit landen waar onderdrukking plaatsvond. Door deze druk vanuit de samenleving kwamen onderwerpen met betrekking tot
105 F. Wielinga, Geschiedenis van Nederland. Van de Opstand tot het heden (Amsterdam 2012) 345.
106 N. Pas, Aan de wieg van het nieuwe Nederland. Nederland en de Algerijnse oorlog 1954-1962 (Amsterdam 2008) 112.
107 Malcontent, Op kruistocht in de Derde Wereld, 40.
108 P. Everts, Controversies at home: domestic factors in the foreign policy of the Netherlands (Dordrecht 1985) 62.
welvaartsverdeling en sociale ongelijkheid op de politieke agenda te staan en werden uiteindelijk zelfs in het beleid van Luns
opgenomen. Alfred van Staden spreekt in dit verband over een ‘verbinnenlandisering’ van het buitenlands beleid.109 Deze
verandering kon ontstaan door het Nederlandse fundament van een heersend opinieklimaat, waarbij de mening van ieder individu werd betrokken in het besluitvormingsproces. Daarnaast werd het
buitenlandse beleidsterrein het strijdtoneel waar tegenstrijdige generaties of groepen binnen de samenleving elkaar bevochten. Niet alleen werden internationale kwesties een onderdeel van
discussie, maar ook de opkomst van actiegroepen kwamen voort uit dit proces.110 De uitwerking van het dekolonisatieproces en de
sociale mobiliteit van actiegroepen waren daarom de belangrijkste factoren voor de opkomst van humanitaire aspecten binnen het buitenlands beleid van de jaren 1950 en 1960.
De Atlantische samenwerking kwam vanaf de jaren 1960 onder druk te staan door de Amerikaanse interventie in Vietnam, waarbij Nederland als trouwe bondgenoot niet achter kon blijven voor Westerse steun. Dit conflict zorgde er voor dat er een ‘einde aan de brede pro-Amerikaanse consensus’ kwam ‘die de
Nederlandse politiek, de publieke opinie en de media tot dan beheerste.’111 In de Nederlandse samenleving was een anti- Amerikaanse retoriek ontstaan en over de beïnvloeding van de publieke opinie stelt historicus Niek Pas, dat ‘meer nog dan de Franse dekolonisatie in Noord-Afrika kende Vietnam een grotere symboolwaarde (supermacht Amerika tegen het kleine Noord-
Vietnam), een sterkere ideologische lading (het vrije Westen versus het ondemocratische, communistische systeem) en een intensievere verslaggeving door de televisie en pers.’112 Ook binnen de
109 Staden, ‘De rol van Nederland in het Atlantisch bondgenootschap’, 224.
110 Ibidem, 225-226.
111 Eekert, Hellema en van Heteren, Johnson moordenaar, 172. 112 Pas, Aan de wieg van het nieuwe Nederland, 172.
politieke oppositie was er een onzeker gevoel ontstaan over deze beleidsvoering en toenmalig PvdA-fractieleider Joop Den Uyl schreef in 1970 over het gevaar van de Westerse inmenging. Niet alleen werden militaire middelen zinloos geacht volgens Den Uyl: ‘Het ontgaat mij dat de inval in Cambodja een bijdrage levert tot
beëindiging van de oorlog in Indo-China. De bombardementen op Noord-Vietnam, noch de inzet van meer dan een half miljoen Amerikaanse soldaten hebben de V.S. de militaire overwinning gebracht.’ Daarnaast had hij een voorspellend doemscenario voor ogen door erop te wijzen: ‘Het zuigt Amerika dieper in het moeras en het vergroot de kans op een volledig communistisch regime in Cambodja.’113 Luns toonde zich echter onverschillig tegenover zijn collega’s en verklaarde dat het juist nu van belang was de
Amerikanen te steunen, ‘omdat staat te gebeuren wat steeds is gezegd, namelijk dat zodra de Verenigde Staten zich zouden terugtrekken uit Vietnam ook Cambodja en Thailand in de
communistische greep zullen komen’.114 De Nederlandse regering onder leiding van premier Piet de Jong besloot juist als enige NAVO- land solidair te blijven met het politieke beleid van de VS. Dit besluit werd sterk gewaardeerd door de Amerikaanse ambassadeur in Nederland, John William Middendorf, en hij liet Luns in dit kader weten, dat president Nixon had verklaard lid van Luns’ ‘fan club’ te zijn.115 Alhoewel op binnenlands niveau de kloof tussen de
conservatieve politici en de nieuwe generatie was vergroot, leidde de Nederlandse steun aan de Verenigde Staten binnen dit
internationale conflict juist tot een bindende factor.116
113 IISG, Archief Joop Den Uyl, inv.nr. 594, ‘Brief J.M. den Uyl aan ‘Waarde Goedhart’, 12-05-1970.
114 Van der Maar, Welterusten mijnheer de president, 137. Origineel: NA, Not. mr., 1-5-1970.
115 K. van der Wijngaart, Bondgenootschap onder spanning. Nederlands- Amerikaanse betrekkingen 1969-1976 (Hilversum 2011) 81.
Het kabinet-Den Uyl 1973-1977
Door het verlaten van Luns uit de Nederlandse politieke arena in 1971 werd tevens afscheid genomen van het ‘politieke
showmanship’ en kwam er een grotere bereidheid te luisteren naar de wensen van de bevolking omtrent de internationale politiek.117 Met het aantreden van minister Schmelzer in 1972 werd de
Atlantische koers verlegd naar de Europese integratie. De nationale verkiezingen van 1972 werden gedomineerd door het gezamenlijke verkiezingsprogramma van de drie progressieve partijen PvdA, Politieke Partij Democraten 66 (D’66) en de Politieke Partij Radikalen (PPR) onder de titel Keerpunt ’72. Grootschalige hervormingen op sociaal en economisch gebied moesten zorgen voor een herverdeling van de uitgaven in Nederland. Ten aanzien van het buitenlands beleid werd het NAVO-lidmaatschap in twijfel getrokken, werd de terugtrekking van de Amerikanen in Zuidoost- Azië wenselijk geacht en zou er meer geld moeten komen voor bevrijdingsbewegingen in voormalig koloniale gebieden.118 Ook de uitgaven voor ontwikkelingssamenwerking zouden volgens het verkiezingsprogramma moeten stijgen tot minstens 2% van het nationale inkomen.119 Dit programma was echter geen
regeerakkoord en werd zodoende niet volledig uitgewerkt in het in 1973 aangetreden kabinet-Den Uyl. Het kabinet was een coalitie tussen drie progressieve partijen en twee confessionele partijen. De partijen die stonden achter het Keerpunt ’72 kregen weliswaar meer ministersposten, de Katholieke Volkspartij (KVP) en de
Antirevolutionaire Partij (ARP) hadden echter samen met de rechtse partijen een meerderheid aan zetels binnen het parlement.120
Het ministerie van Buitenlandse Zaken werd geleid door Minister Max van der Stoel en zijn collega Jan Pronk van
117 A. van Staden, Een trouwe bondgenoot: Nederland en het Atlantisch bondgenootschap 1960-1971 (Baarn 1974) 9.
118 Keerpunt 1972. Regeerakkoord van de progressieve drie (Amsterdam 1972) 41-42.
119 Ibidem, 37.
Ontwikkelingssamenwerking. Van der Stoel was eerder
staatssecretaris van Buitenlandse Zaken onder Luns geweest. De twee politici bedreven weliswaar politiek vanuit een progressieve bewindsvoering, er was echter geen sprake van een definitieve breuk met eerder beleid. Er was wel een verandering zichtbaar op het gebied van mensenrechten. Onder het beleid van Luns was het een taboe dat Nederland zich mengde in de interne politiek van andere staten. Volgens politicoloog J.J.C. Voorhoeve te wijten aan vier constanten: ‘the traditional rule of non-intervention, the importance of good alliance ties, the view that respect for human rights is hard to enforce on other governments, and perhaps also some ‘understanding’ for the point of view of right-wing
governments.’121 Onder de progressieve regering kwam hier verandering in en werden mensenrechten gebruikt om de interne politiek van andere landen te beïnvloeden. Alhoewel Pronk en Van der Stoel afkomstig waren uit de PvdA, konden ze gezien worden als elkaars tegenpolen. Laatstgenoemde diende volgens historica Anet Bleich als het ‘kompas in de buitenlandse politiek’ van premier Joop Den Uyl en het tweemanschap was belangrijk bij de uitwerking van het beleid.122 De persoonlijke eigenschappen van de minister van Buitenlandse Zaken, ‘Britse gentleman, beleefd, ingetogen’, sloten goed aan bij zijn tactiek van stille diplomatie, waarmee vanuit de luwte resultaten werden geboekt.123 Van der Stoel zag zichzelf als iemand die een solide beleid voerde, waarin wisselingen niet wenselijk waren en hij zich daar binnen de PvdA tegen afzette, ‘Ik voel me wel degelijk in de PvdA thuis, stem in met allerlei hervormingswensen, maar als het om het buitenlands beleid gaat dan is het naar mijn idee weleens een beetje met de beentjes van de vloer.’124 Gedurende zijn functioneren was er sprake van 121 Voorhoeve, Peace, profits and principles, 220.
122 A. Bleich, Joop Den Uyl 1919-1987. Dromer en doordouwer (Amsterdam 2008) 249.
123 Ibidem, 277.
124 W. Gortzak, De kleine stappen van het Kabinet-Den Uyl, gesprekken met PvdA-bewindslieden (Deventer 1978) 94.
continuïteit ten aanzien van Luns’ Atlantische koers, met daarbij een specifieke attentie voor mensenrechten. Nederland kon zich op dit gebied internationaal goed profileren, omdat de concurrentie op militair en economisch vlak met de politieke grootmachten niet te winnen was.125 Van der Stoel zette zich zodoende in voor de opvang van slachtoffers in dictatoriaal Chili onder Augusto Pinochet en nam actief deel in gesprekken met dissidenten in Tsjecho-Slowakije. Het behouden van betrekkingen en de ‘verdediging van mensenrechten zonder aanzien des regimes (maar wel met het oog voor wat
praktisch haalbaar was) was voor Van der Stoel een morele imperatief’.126 Controle hebben over de situatie was hierbij van belang, vandaar dat er met iedere regering gepraat werd over het aanknopen van betrekkingen. Deze controlefunctie kwam ook terug in discutabele zaken, zoals het leveren van nucleaire
kernreactorvaten aan het apartheidsregime in Zuid-Afrika. Van der Stoel wist dat er op deze manier in ieder geval toezicht was op de situatie en de bespreking van mensenrechten zinvoller zou zijn.127 Humanitaire overwegingen speelden een belangrijke rol voor de bescherming van mensenrechten. Anderzijds waren ook andere factoren van invloed, zoals partijpolitiek, electorale betekenissen, machtspolitiek en economische belangen.128 De mate waarin deze factoren van betekenis waren, speelde mee in de afweging om een ander land te wijzen op hun mensenrechtenbeleid
Jan Pronk drukte als minister zijn stempel nadrukkelijk op het gebied van Ontwikkelingssamenwerking. De beleidsbepaler stond binnen de PvdA aan de linkerkant van de partij, waarmee in de geest van de tijd zijn socialistische gedachtegoed naar voren kwam in de uitbreiding van de ontwikkelingshulp. Zijn handelen was 125 Malcontent, Op kruistocht in de Derde Wereld, 44.
126 A. Bleich, Activist in de diplomatie, Max van der Stoel (1924-2011) 13. https://www.foundationmaxvanderstoel.nl/uploads/tekstblok/necrologie_ma xvd_stoel.pdf geraadpleegd op 05-06-2017.
127 Malcontent, Op kruistocht in de Derde Wereld, 52.
128 F. Baudet, ‘Het heeft onze aandacht’. Nederland en de rechten van de mens in Oost-Europa en Joegoslavië, 1972-1989 (Amsterdam 2001) 66.
volgens historicus Peter Malcontent geïnspireerd op de ‘self- reliance’ van landen, waarbij het doel was ‘het streven naar economische, politieke en sociale verzelfstandiging zonder
beïnvloeding van buitenaf.’ Dit beleid was niet alleen gericht op het sterker maken van nationale staten, maar voornamelijk om de
uitgangspositie van de allerarmsten te verbeteren.129 De visie van Pronk was gericht op sterke progressieve veranderingen en stond daarmee haaks op het beleid van de eerste Minister van
Ontwikkelingssamenwerking, Theo Bot, dat er juist op gericht was het Nederlandse bedrijfsleven te steunen door middel van
ontwikkelingssamenwerking.130 Door Pronk kreeg het beleid een idealistisch karakter dat moest zorgen voor de spreiding van welvaart in de wereld.
Tijdens het ministerschap van Joseph Luns was er al globaal selectiecriterium gekomen voor de Nederlandse hulp, waarbij werd gesteld dat ‘de wereld als geheel is te groot voor zinvol Nederlands optreden.’ 131 Het anticommunistische beleid dat moest zorgen voor toenadering tot de Westerse economieën werd door Pronk
vervangen. Als eerste maatstaaf was er het armoedecriterium, waarbij er gekeken werd naar het gemiddelde inkomen per hoofd van de bevolking. Vervolgens was er het behoeftecriterium, waarbij het van belang was of het ontvangende land al van andere financiële actoren hulp ontving.132 Bij het derde criterium werd beoordeeld in hoeverre het land pogingen nam om de situatie van mensenrechten te verbeteren. De mogelijkheid om de levenskwaliteit van de armste doelgroepen te verbeteren, was belangrijker dan het politieke
regime dat in het desbetreffende land de leiding had. Binnen deze visie werd er daarom door de regering gesteld dat ‘er door het 129 Malcontent, Op kruistocht in de Derde Wereld, 56.
130 Ibidem.
131 Handelingen Tweede Kamer (HTK), 1968-1969, Vaste commissie voor ontwikkelingssamenwerking, vergadering 19-11-1968, C5.
132 G.W. van der Velden, ‘Nederland en het concentreren van bilaterale hulp’ in: M. van Leeuwen Het woord is aan Nederland. Thema’s van buitenlands beleid in de jaren 1966-1983 (’s-Gravenhage 1983) 175-176.
betrokken land een beleid wordt gevoerd dat vooral aan de armsten ten goede komt (c.q. een sociaal-politieke structuur is die daarop perspectief biedt, maar het beleid zelf is uiteindelijk belangrijker dan de structuur).’133 Vanuit deze visie werd er
ontwikkelingssamenwerking gegeven aan socialistische regeringen, zoals aan Cuba onder Fidel Castro. Dit beleid past in de tijdgeest van het begin van de jaren 1970 toen er een détente ontstond
tussen de Westerse en Oosterse landen. Tegelijkertijd ontstond er in de Derde Wereld een progressieve stroming die resulteerde in de opkomst van linkse bevrijdingsbewegingen. De verkiezing van de socialist Salvador Allende tot president van Chili markeert deze trend.134 Pronk voelde zich betrokken tot deze groeperingen en voorzag hen van steun om daarmee de structuur in het land te
veranderen ten bate van de allerarmsten. In totaal liep de financiële steun van Nederland aan de ontwikkelingslanden tussen 1973 en 1977 op van 1150 naar bijna 3000 miljoen gulden.135
De gemeenschappelijke waarde van beide bewindspersonen kwam nadrukkelijk terug in de integratie van mensenrechten in het buitenlands beleid. Waarbij Van der Stoel fungeerde als man op de achtergrond en de politieke situatie wilde sturen door middel van