Hervorming financieel management EU

De grondslag voor de huidige reorganisatie van het financieel manage-ment binnen de EU wordt gevormd door het witboek Hervorming van de Commissie (maart 2000, bijgewerkte versie in april 2000). Een belangrijk doel is verbetering van het financieel management, de doelmatigheid en de verantwoordingsplicht. In het EU-trendrapport 2003 (§ 5.4.1) zijn de hoofdlijnen van de hervorming tot eind 2002 kort beschreven. In deze paragraaf gaan wij nader in op enkele belangrijke recente ontwikkelingen op het gebied van financieel management en met name op de jaarlijkse activiteitenverslagen en betrouwbaarheidsverklaringen van de DG’s en diensthoofden, die in 2003 voor het tweede jaar zijn afgegeven.

5.2.1 Nieuw financieel reglement

De afgelopen jaren zijn belangrijke stappen gezet in de hervorming van het financieel management binnen de Europese Commissie met de instelling van een centrale Interne Auditdienst en zogenoemde interne auditeenheden binnen de DG’s (ook wel «Internal Audit Capabilities»

genoemd) en het opstellen van het nieuwe Financieel Reglement. Op 1 januari 2003 is dit laatste in werking getreden. De belangrijkste veran-deringen zijn:

• duidelijke verdeling/scheiding bevoegdheden betrokkenen bij financieel management;

• duidelijke verantwoordelijkheidsafbakening bij centraal, decentraal en internationaal beheer;

• verschuiving van ex-ante-controle door het DG Financiële Controle naar ex-post-controle binnen het eigen DG;

• versterking van verantwoordingsplicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 430, nrs. 1–2 42

5.2.2 Jaarlijkse activiteitenverslagen en betrouwbaarheidsverklaringen van de DG’s

Opzet planning en verantwoording

In het kader van de hervorming van de Commissie zijn in 2002 het

«activiteitengestuurd management» (AGM) en de strategische planning-en programmeringcyclus volledig operationeel gewordplanning-en. Dit houdt het volgende in:

• binnen alle DG’s en diensten worden jaarlijkse beheersplannen opge-steld aan de hand van vergelijkbare informatie betreffende prioriteiten, toegewezen middelen, doelstellingen en indicatoren per activiteit;

• deze dragen bij aan de opstelling van de jaarlijkse beleidsstrategie op het niveau van de Commissie als geheel;

• de strategie wordt vertaald in het voorontwerp van de EU-begroting en in het wetgevingsprogramma van de Commissie;

• sluitstuk vormt de verantwoording over de uitvoering door de direc-teuren-generaal en hoofden van dienst in de vorm van het jaarlijkse activiteitenverslag en betrouwbaarheidsverklaring (in feite een «in control»-statement; hierna afgekort als DG-verklaringen).

De jaarlijks terugkerende verantwoordingsplicht van de lijnmanagers binnen de Europese Commissie is een belangrijk element van de hervor-ming van het financieel management binnen de EU en moet de transpa-rantie en verantwoording mogelijk maken. Waar vroeger de verantwoor-delijkheid voor het financieel management in belangrijke mate werd afgedekt door het geven van een ex-ante-visum en laten uitvoeren van ex-post-controles door een apart onderdeel van de Europese Commissie (DG Financiële Controle), zijn het nu de lijnmanagers die persoonlijk verantwoordelijk zijn voor beleid, (financieel) beheer en besteding van de middelen en dienen deze zich hierover te verantwoorden in hun DG-verkla-ringen. Met andere woorden: de managementverantwoordelijkheden en daarbij behorende verantwoordingsplichten zijn met de hervorming van de Europese Commissie geëxpliciteerd.

In de DG-verklaring dient de lijnmanager expliciet aan te geven of hij/zij een redelijke zekerheid heeft dat de middelen die zijn toegekend aan de activiteiten omschreven in het jaarverslag zijn gebruikt conform de doel-stelling en in overeenstemming met de principes van goed financieel beheer, en dat de in werking zijnde controlesystemen de vereiste garan-ties geven over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

Voor de DG’s en diensthoofden bestaat de mogelijkheid om hun verklaring te kwalificeren met voorbehouden en hun conclusies van opmerkingen te voorzien. Voorbehouden zijn bedoeld om tekortkomingen of materiële problemen aan te kunnen geven die de afgifte van een niet-gekwalifi-ceerde verklaring belemmeren. Formeel moet de omvang/materialiteit van het voorbehoud worden gekwantificeerd. Voorbehouden dienen voorzien te zijn van maatregelen ter oplossing van de gerezen tekortkomingen/

problemen.

In het syntheseverslag dat de Europese Commissie opstelt naar aanlei-ding van deze exercitie verantwoordt zij zich over de uitvoering van haar beleidsprogramma. Daarnaast gaat zij dieper in op de gesignaleerde tekortkomingen/problemen in de DG-verklaringen en op andere controle-resultaten uit onderzoeken van de Interne Audit Dienst en het «Audit Progress Committee». Naar aanleiding hiervan stelt de Europese

(doorgaans voor het einde van het kalenderjaar) tot corrigerende maatre-gelen dienen te leiden, waarvan de voortgang wordt meegenomen in de volgende DG-verklaringen.

Werking van de verantwoording over 2001

In mei 2002 werden DG-verklaringen voor het eerst Commissiebreed opgesteld. In haar syntheseverslag over 2001⁵¹meldt de Europese Commissie dat deze eerste ronde een heterogeen beeld had opgeleverd, waarbij 135 voorbehouden/opmerkingen door 31 DG’s en diensthoofden waren gemaakt (het onderscheid tussen voorbehouden en opmerkingen bleek nog niet goed toegepast). Deze betroffen zowel beleidsmatige zaken zoals het vergoedingssysteem voor gemaakte kosten voor technologie-programma’s, als uitvoeringstechnische zaken zoals de toereikendheid van de eigen beheer- en controlesystemen. Voor elk van deze voorbe-houden en opmerkingen zijn actiepunten geformuleerd en corrigerende maatregelen/vervolgacties aangekondigd (zie bijlage 7 voor een

uitwerking hiervan).

Werking van de verantwoording over 2002

Het syntheseverslag over 2002⁵²besteedt veel aandacht aan de uitvoering van deze actiepunten en aan de aanbevelingen van de Europese Reken-kamer, de Interne Auditdienst en het «Audit Progress Committee». Vol-gens de Commissie is er sprake van een actieve aanpak van de proble-men, maar bestaat er achterstand bij de invoering van de benodigde controlesystemen. Er moet nog de nodige voortgang worden geboekt bij de toepassing van de interne controlenormen voordat voldaan kan worden aan de in de DG-verklaring vereiste garanties. Wat de actiepunten/

corrigerende maatregelen betreft geeft de Commissie aan dat het effect van de uitvoering van deze maatregelen nog niet volledig zichtbaar is. Een goede uitvoering vereist doorlopend toezicht en voldoende middelen hiervoor in de managementplannen van de DG’s. Dit laatste is volgens de Commissie nog een zorgpunt.

Verder heeft de Europese Commissie besloten de inhoud van de jaarlijkse activiteitenverslagen te verbeteren. Zo dienen de DG’s expliciet in hun jaarverslagen in te gaan op de follow-up van voorgaande auditaanbeve-lingen en van actiepunten/corrigerende maatregelen uit eerdere jaar-verslagen/syntheseverslagen. Voor de voorbehouden is het «relevantie»-concept ingevoerd. Dit dient om te verduidelijken wanneer een deficiëntie zo omvangrijk wordt dat deze als voorbehoud moet worden gemeld.

De meeste punten van voorbehoud in de tweede ronde van DG-verkla-ringen betreffen:

• moeilijkheden bij het opvangen van risico’s die inherent zijn aan gedeeld of gedecentraliseerd beheer;

• het gevaar dat te veel wordt betaald bij overeenkomsten en subsidies die gebaseerd zijn op vergoeding van de werkelijk gemaakte kosten;

• een tekort aan gespecialiseerd personeel (onder meer op het gebied van financieel beheer en audit).

Mede naar aanleiding van deze voorbehouden wil de Commissie dat vanaf 2004 de activiteiten opgenomen in de jaarlijkse beheersplannen van de DG’s geprioriteerd worden en dat hiermee rekening wordt gehouden bij de toekenning van middelen. In ieder geval dienen eenheden belast met interne controle en audits voldoende personeel te hebben.

Over de DG-verklaringen merkt de Europese Rekenkamer in haar jaarver-slag over 2002 op dat er verbetering in de kwaliteit en samenhang van de

51COM (2002) 426 def van 24 juli 2002.

52COM(2003) 391 def van 9 juli 2003.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 29 430, nrs. 1–2 44

verslagen is opgetreden. Wel spreekt zij haar zorg uit over het geringe effect dat de hervorming van de interne-controlesystemen de afgelopen twee jaar heeft opgeleverd. Zij pleit daarbij – samen met de Interne Auditdienst – voor bijzondere inspanningen om de benodigde gedrags-verandering tot stand te brengen.

Verder merkt de Europese Rekenkamer op dat het aantal voorbehouden, waarvan de omvang te vaak onduidelijk blijft, nog groot is. Als gevolg daarvan kunnen de DG-verklaringen nog geen grondslag vormen voor haar eigen betrouwbaarheidsverklaring (de DAS).

5.2.3 Baten-lastenstelsel en invoering nieuw boekhoudsysteem

De Europese Commissie is voornemens op relatief korte termijn van het kas-/verplichtingenstelsel over te stappen naar het baten-lastenstelsel.

Volgens het financieel reglement moet deze omschakeling uiterlijk in 2005 plaatsvinden. Verder is de Commissie van plan een nieuw boekhoud-systeem in te voeren; daartoe heeft zij in december 2002 een mededeling gepubliceerd.⁵³Begin juli 2003 is hierover het eerste voortgangsverslag gepubliceerd. Inmiddels heeft Price Waterhouse Coopers een haalbaar-heidsstudie uitgevoerd en een informatiestrategie opgesteld.⁵⁴

De voorgenomen doelstelling een volledig geïntegreerd boekhoud-systeem in 2005 te verwezenlijken is erg ambitieus. Waarschijnlijk zullen de voorbereidende werkzaamheden pas dan zijn afgerond, zodat de lokale systemen pas vanaf 2005 daadwerkelijk aan het centrale systeem kunnen worden gekoppeld.

5.2.4 Uniform controlemodel

Binnen de EU wordt op diverse plaatsen gediscussieerd over de samen-werking tussen de instanties betrokken bij het beheer van en de controle op EU-gelden en problemen die daarbij kunnen optreden. Een belangrijke aanjager is de Interne Auditdienst van de Europese Commissie, die – in aansluiting op de hervorming van de Commissie – met haar «Verstehen»-conferenties de discussie over de architectuur van een efficiënt en effec-tief stelsel van beheer en controle in de EU sterk heeft gestimuleerd.

Hierbij gaat het met name om het risico dat voor DG’s bestaat bij gedeeld en gedecentraliseerd management van EU-gelden (het zogenoemde

«delegatierisico») en de vraag hoe hiermee om te gaan.

Met de syntheseverslagen van de Commissie over 2001 en 2002 wordt deze kwestie nieuw leven ingeblazen doordat het delegatierisico daarin is gesignaleerd als een belangrijk probleem dat oplossing behoeft. In dit verband is er binnen de Commissie een groep ingesteld die tot (meerja-rige) taak heeft diverse maatregelen te onderzoeken, zoals het verstrekken van betrouwbaarheidsverklaringen en verklaringen betreffende vooraf door de lidstaten openbaar te maken gegevens. Op korte termijn zal een juridische analyse van de verdeling van de bevoegdheden voor gedeeld beheer tussen de Commissie en de lidstaten plaatsvinden. Uiterlijk in maart 2004 komt de Commissie met voorstellen.

Ook de nationale rekenkamers en de Europese Rekenkamer discussiëren over meer samenwerking. In verband met de aanstaande uitbreiding van de EU heeft het Contactcomité van presidenten van de rekenkamers besloten eerst de algemene principes van hun onderlinge samenwerking vast te leggen. Gelet op de onafhankelijkheid van deze nationale controle-instanties luistert dit nogal nauw. Daarnaast wordt thans overlegd over nieuwe vormen van en onderwerpen voor samenwerking. Daarbij wordt

53Modernisation of the Accounting System of the European Communities – COM (2002) 755 Final.

54Gekozen is voor het SAP-systeem als vervanger van het oude SINCOM2-systeem.

Hieraan zullen stap voor stap de lokale

syste-ook aandacht besteed aan de wenselijke opzet van het Europese beheer-en controlebestel.

5.2.5 Vereenvoudiging beheer/controle/toezicht structuurfondsen

Naar aanleiding van de syntheseverslagen van de Commissie over 2001 en 2002 is besloten op het terrein van gedeeld beheer concrete stappen te ondernemen om de gelijkschakeling van auditmethodes en -processen te bevorderen tussen de betrokken DG’s en diensten. Daarbij gaat de aan-dacht vooral uit naar de ontwikkeling van gemeenschappelijke normen, complementaire controle- en auditprocessen op communautair en nationaal niveau en het uitwerken van «betrouwbaarheidsprotocollen»

met de lidstaten. Hierbij heeft DG Regio het voortouw en de discussies hierover dienen in maart 2004 tot een mededeling van de Commissie te leiden.

Men is inmiddels begonnen met een proefproject waarin zogenoemde vertrouwenscontracten tussen Commissie en de lidstaten worden geslo-ten. In ruil voor minder controles door de Commissie zelf, verplichten de deelnemende lidstaten zich tot het leveren van meer verantwoordingsin-formatie (onder andere over controleplannen en de realisatie van de 5%-controles) in de 30-juni-verslagen. Naast Nederlandse ministeries overwegen ook de autoriteiten in Denemarken, Oostenrijk, Portugal, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk deel te nemen aan dit proefproject.