de noodzakelijk geachte voorwaarden
4.2. Geen (te) grote ongelijkheid
Tweede voorwaarde die wordt genoemd in in ieder geval de adviezen die zich sterk richten op de positie van burgers, is een waarborg tegen te grote ongelijkheid tussen burgers uit verschillende gemeenten. Onder andere de Raad voor de Rechtspraak24 wijst op het gevaar van een dergelijke ongelijkheid. Deze Raad wijt het eventuele ontstaan van ongelijkheden aan de grote beleids- en beoordelingsvrijheid die gemeenten krijgen om maatwerk in de WMO mogelijk te maken (Raad voor de Rechtspraak, 2013: 2). Deze vrijheid gaat volgens de Raad ten koste van zogeheten genormeerde bevoegdheden; bevoegdheden waarbij het goed inzichtelijk is waarop burgers aanspraak kunnen maken. Genormeerdheid verdwijnt met de komst van de nieuwe WMO steeds vaker, zo zegt zij, waardoor de gemeenten de wet op hun eigen manier kunnen invullen en ook zelf kunnen bepalen in welke mate er ondersteuning wordt geboden of in welke mate er restrictief wordt opgetreden. Ook de verhouding tussen algemene- en maatwerkvoorzieningen en de hoogte van eventuele eigen bijdragen kan door gemeenten zelf bepaald worden (Raad voor de Rechtspraak, 2013: 2, 7). Al deze mogelijkheden leiden ertoe dat gemeenten de zaken geheel op eigen wijze kunnen aanpakken en dat als gevolg daarvan het kan
voorkomen dat de ene gemeente wel maatwerkvoorzieningen verstrekt, waar een andere gemeente daar terughoudender in is (Raad voor de Rechtspraak, 2013: 3). ‘Versnipperd beleid’, zo bestempelt de Raad deze ontwikkeling en ze wijst erop dat dit naast ongelijkheid ook meer rechtsonzekerheid in de hand werkt; dit doordat dus steeds minder duidelijk is waar burgers nu precies aanspraak op hebben (Raad voor de Rechtspraak, 2013: 2-3).
Steun voor dit punt komt van ANBO. Het werken met maatwerkvoorzieningen wijst zij niet af, maar ook de ouderenbond ziet de ontwikkeling dat de ene gemeente makkelijker zal zijn in het toewijzen van maatwerkvoorzieningen dan de andere als gevolg van hun toegenomen vrijheid om zelf te kunnen bepalen hoe en wanneer zij burgers van ondersteuning voorzien (ANBO, 2014). Meest in het oogspringend zou hierbij het verschil in de hoogte van eigen bijdragen die voor bepaalde voorzieningen of hulpmiddelen worden gevraagd zijn. ANBO is niet alleen principieel van mening dat dergelijke ongelijkheden onacceptabel zijn, maar stelt zich daarnaast op het standpunt dat deze onbegrijpelijk zullen zijn voor bijvoorbeeld inwoners van aangrenzende gemeenten (ANBO, 2014). Dit zou bijdragen aan verdere onduidelijkheid over de rechten van ouderen, die door het gebrek aan nadere voorwaarden voor het verstrekken van maatwerkvoorzieningen door gemeenten toch al dreigt te ontstaan (ANBO, 2014). In de visie van de VNG, waarin de uitvoerders (gemeenten) van de WMO verenigd zijn, komt de vrees voor te grote ongelijkheden niet voor. De VNG benadrukt dat de landelijke overheid de wet niet “dicht moet regelen” met landelijke voorschriften en dat terughoudendheid hierin gemeenten juist in staat stelt om de maatwerkvoorzieningen op een nieuwe manier gestalte te geven (VNG, 2014: 5). Uit een recente evaluatie25 van de WMO en de toekomstverwachtingen voor de ‘nieuwe’ WMO door het SCP blijkt echter, dat medewerkers die namens gemeenten in gesprek gaan met onder andere ouderen door wie een ondersteuningsbehoefte is gemeld ook wel degelijk vrezen voor een dreigende ongelijkheid tussen burgers van verschillende gemeenten in de nieuwe WMO (SCP, 2014: 81). De waarneming wordt daarmee ook gedaan door professionals in het veld, hetgeen de noodzaak om te komen tot een waarborg hiertegen wellicht kracht bij zet.
4.3. Samenwerking
Het kabinet noemt zelf een derde voorwaarde: samenwerking tussen de verschillende uitvoerders van de nieuwe wetgeving is volgens haar onmisbaar. Allereerst betreft dit de
totstandbrenging van samenwerking tussen gemeenten en zorgverzekeraars. Deze twee partijen zouden dezelfde doelen hebben: vergroting van de kwaliteit van dienstverlening, beheersing van kosten en het delen van informatie over zorg- en ondersteuningsvragen. Daarnaast zouden gemeenten en zorgverzekeraars de gemeenschappelijke taak hebben om cliënten, waaronder ouderen, geen hinder te laten ondervinden van het feit dat zorg en ondersteuning vanuit verschillende stelsels (WMO en Zvw) worden geboden (MvT WMO2015, 2014: 18). Men zou dus geen moeilijkheden moeten ondervinden van het feit dat zij voor dagbesteding bij de gemeente moet aankloppen en voor ondersteuning in hun lichamelijke gezondheid bij zorgverzekeraars. Zorgverzekeraars en gemeenten moet hiervoor actief investeren in lokale, onderlinge samenwerkingsafspraken over zorgverlening aan individuele cliënten. Het kabinet laat weten dat zij deze samenwerking en ook de samenwerking met zorgaanbieders zal stimuleren en kondigt aan dit te doen in samenspraak met de VNG en ZN (MvT WMO2015, 2014: 18). De integrale samenwerking die zo ontstaat zou voor zorgverzekeraars en gemeenten voordelen opleveren, zoals een meer doelmatige uitvoering, beperking van administratieve lasten en lagere uitvoeringskosten (MvT WMO2015, 2014: 19). Tweede door het kabinet belangrijk geachte samenwerkingsverband is de intergemeentelijke samenwerking. Het kabinet realiseert zich dat gemeenten in de praktijk al veel samenwerken en streeft ernaar bij overgang naar de nieuwe wetgeving bestaande samenwerkingsverbanden zoveel mogelijk te respecteren. Met het oog hierop zijn er 43 WMO-regio’s geïdentificeerd, waarbinnen onder andere gezamenlijke beleidsvisies voor de regio kunnen worden uitgewerkt (MvT WMO2015, 2014: 5). De bewindslieden laten voorts weten dat het ook hier samen met de VNG26 een gezamenlijk traject heeft opgezet om de samenwerking verder te stimuleren, ondersteunen en monitoren. Daar komt bij dat de landelijke overheid gemeenten kan verplichten tot samenwerking als dat voor een doeltreffende en doelmatige wetsuitvoering noodzakelijk wordt geacht (MvT WMO2015, 2014: 5-6).
De noodzaak tot samenwerking wordt expliciet erkend door de organisaties van de ‘hoofdrolspelers’, de VNG en ZN. De VNG erkent haar plicht vanuit de nieuwe WMO om te komen tot afstemming van de door gemeenten geboden ondersteuning met door verzekeraars geboden zorg, maar merkt hierbij wel op dat zij graag ziet dat er een soortgelijke verplichting in de Zvw wordt opgenomen zodat de verplichte afstemming tweezijdig wordt. Dit zou moeten leiden tot goede afspraken tussen beide partijen
26 Dit gezamenlijke traject wordt wat de landelijke overheid betreft gecoördineerd vanuit het ministerie van
(VNG, 2014: 4-5). Zorgverzekeraars Nederland toont zich bereid om tot dergelijke goede afspraken te komen en hoopt daarmee wijkverpleegkundigen en andere professionals in staat te stellen om elkaars expertise te benutten en om mensen ook daadwerkelijk verantwoord langer thuis te laten wonen (ZN, 2014: 4). Hierbij had een struikelpunt kunnen zijn dat zorgverzekeraars en gemeenten doorgaans op verschillende niveaus opereren, maar ZN laat weten dat dit zou zijn opgelost door (wanneer nodig) samenwerking aan te gaan op het niveau van de WMO-regio’s (ZN, 2014: 4).
Ook de Raad van State en het SCP spreken zich uit, voornamelijk over intergemeentelijke samenwerking. De Raad van State heeft daarbij kritiek op de mogelijkheid om samenwerking verplicht te stellen. Zij zegt dat vooraf niet te zeggen is waarom benodigde samenwerking niet tot stand zou komen en meent dat een dergelijke verplichting pas ingeroepen zou moeten worden wanneer er ontoelaatbare knelpunten zouden dreigen te ontstaan; het zou slechts een ‘stok achter de deur’ moeten zijn (Raad van State, 2014). Daarnaast zou bij de inrichting van de WMO-regio’s rekening moeten worden gehouden met het feit dat er bij andere decentralisaties (bijvoorbeeld wat betreft de Participatiewet) ook regio’s worden ingedeeld, teneinde te voorkomen dat er een lappendeken ontstaat aan verschillende regio’s die de regierol van gemeenten dreigt te ondermijnen (Raad van State, 2014). Het SCP gaat in haar visie op samenwerking op heel andere zaken in. Volgens het planbureau zegt 40% van de gemeenten, en daarvan vooral de minder stedelijke, in de achterliggende jaren al een tekort aan personele capaciteit te hebben gehad voor uitvoering van de ‘oude’ WMO (SCP, 2014: 23). In combinatie met de breedte van de WMO zou dit hebben geleid tot de situatie dat het voor gemeenten soms nauwelijks mogelijk is om zich te verdiepen en om benodigde kennis te vergaren (SCP, 2014a: 19). Wanneer bij invoering van de WMO 2015 gemeenten worden gestimuleerd om meer samen te werken kan volgens het SCP worden gerealiseerd dat gemeenten (nog) meer gebruik gaan maken van elkaars expertise en van elkaars personele capaciteiten. Hierdoor zouden in de oude WMO ervaren knelpunten kunnen verminderen en zouden gemeenten de vele nieuwe taken mogelijk beter aankunnen. Het planbureau benadrukt wel dat pas uit toekomstige evaluaties zal blijken of dit echt het geval is (SCP, 2014: 23).
4.4. Financiën
Er werd al duidelijk dat er forse bezuinigingen gekoppeld zijn aan de veranderingen in de (ouderen)zorg en dat dit aanleiding is voor sommigen om te vermoeden dat het kabinet
niet bezig is met het welzijn van bijvoorbeeld ouderen, maar slechts met een bezuinigingsoperatie. Dit weerhoudt de actoren er echter niet van om te blijven pleiten voor voldoende financiën.
In haar brief van april 2014 vraagt de VNG letterlijk om “financiën die toereikend zijn voor de nieuwe taken” en constateert dat daar op dat moment niet aan wordt voldaan. Zij hekelt de grote bezuiniging op de voor de capabilities woonomgeving en lichamelijke gezondheid belangrijke huishoudelijke verzorging (zie hoofdstuk drie) en de in hun ogen magere financiële compensatie voor het overgangsrecht27 waarover huidig AWBZ-cliënten beschikken. Voor dit laatste zou volgens de VNG €300 miljoen extra nodig zijn, bovenop de €200 miljoen die door de Staatssecretaris van VWS was toegezegd (VNG, 2014: 2). In april wijst de VNG er tevens op erop dat door de kabinetsplannen een steeds groter wordende groep mensen (bijvoorbeeld ouderen met lichtere zorgindicaties) niet meer in de WLZ terecht kan en in plaats daarvan een beroep moet doen op gemeentelijke voorzieningen. De compensatie die gemeenten hiervoor vanaf 2015 krijgen wordt “volstrekt ontoereikend” genoemd, onder meer doordat gemeenten voor het verstrekken van hulpmiddelen of woningaanpassingen aan deze groep geen extra geld tot hun beschikking krijgen (VNG, 2014: 3). Hoewel de sceptische houding van de VNG iets milder is geworden nadat uit het financiële overleg over de zorg tussen coalitie, D66, ChristenUnie en SGP bleek dat er €195 miljoen extra wordt uitgetrokken voor de dagbesteding (zie opnieuw hoofdstuk drie), blijven bovenstaande punten wat de VNG betreft onverminderd van toepassing. Geconcludeerd mag dus worden dat zij aanvulling van de financiën tot een voldoende toereikend niveau ziet als onmisbare voorwaarde.
ZN laat weten dat zij de financiële taakstelling slechts kan uitvoeren binnen de grenzen van haar wettelijke zorgplicht en twijfelt openlijk of de bezuinigingsopdracht daardoor volledig gehaald kan worden. Om het effect van de overheveling van zowel extramurale verpleging als verzorging naar de Zvw op de premie te matigen acht ZN bovendien een Rijksbijdrage onmisbaar (ZN, 2014: 3). ANBO ziet op haar beurt in dat bezuinigingen nodig zijn, maar stelt tegelijkertijd dat zij de andere onderliggende doelstellingen van het beleid veel belangrijker vindt. Mensen langer in staat stellen de eigen regie te behouden en maatregelen nemen die ten goede komen aan de kwaliteit van leven van ouderen weegt voor ANBO zwaarder dan de financiële doelen (ANBO, 2014).
27 Het kabinet heeft voor 2015 een overgangsregeling ingesteld, waarbij diegenen die bij invoering van de
nieuwe wetgeving aanspraken hebben vanuit de AWBZ verzekerd worden van het feit dat zij nog een zekere tijd zorg kunnen blijven ontvangen. (MvT WMO2015, 2014: 66).
Uit het genoemde SCP-rapport blijkt ten slotte dat zes op de tien gemeenten nu al vindt dat hun WMO-budget tekort schiet en dat dit geldt voor zowel het budget wat beschikbaar is vanuit het Rijk als vanuit de gemeenten zelf (SCP, 2014: 23). Dit probleem wordt vaker ervaren naarmate de gemeente minder stedelijk is en het SCP verwacht dat de zorgen over voldoende budget toenemen nu er meer taken uitgevoerd moeten worden met minder geld (SCP, 2014: 23).