III. Capabilities in de kabinetsplannen versus verwachtingen voor de praktijk
6. Zinvolle, waardevolle dagbesteding
3.3. Geestelijk welzijn, sociale contacten en een zinvolle dagbesteding
Evenals de eerste twee capabilities worden ook deze ‘sociale’ capabilities (geestelijk welzijn, sociale contacten en waardevolle, zinvolle dagbesteding) geclusterd besproken. Zoals zal blijken worden deze capabilities in de nieuwe wetgeving namelijk met elkaar verbonden, hetgeen heeft geleid tot deze afweging.
Zoals tabel 3.2 reeds vermeldde komen elk van deze drie capabilities voor in de kabinetsplannen. Geestelijk welzijn16 komt het meest prominent naar voren in de WLZ- plannen. Het kabinet schrijft dat iedereen zichzelf moet kunnen zijn, wat zij wil bereiken door te eisen dat mensen op een respectvolle en passende wijze bejegend worden, dat de ‘eigenheid’ (achtergrond) van de cliënt gerespecteerd wordt en dat er voor iedereen ruimte moet zijn om uiting te geven aan hun godsdienst of levensovertuiging (MvT WLZ, 2014: 147). De WMO zet wat geestelijk welzijn betreft vooral in op eigenwaarde en verwacht ook medewerking van diegenen die een beroep doen op deze wet. Dit gevoel zou men moeten kunnen verwerven door het doen van maatschappelijk nuttige activiteiten, waarvan het voorlezen van kinderen met een taalachterstand door ouderen
16 Onderdeel hiervan is de langdurige geestelijke gezondheidszorg (GGZ) en regelingen voor mensen met
psychiatrische problematiek. Deze vorm van zorg valt zoals reeds vermeld echter buiten de reikwijdte van deze scriptie en zal om die reden niet verder worden besproken.
een voorbeeld is. ‘Iets terug doen’ leidt volgens het kabinet tot een beter gevoel en bovendien tot betere participatie; volgens hen een goede reden om de activiteiten weliswaar niet te verplichten, maar wel nadrukkelijk voor te leggen aan burgers (MvT WMO2015, 2014: 24).
Wat sociale contacten betreft is het kabinet ervan overtuigd dat een sociaal sterker samenhangende samenleving bijdraagt aan de onderlinge contacten tussen mensen en daarmee aan het ontstaan en instandhouden van sociale netwerken (MvT WMO2015, 2014: 15). De WMO, onder andere gericht op het mensen meer voor elkaar laten zorgen en meer naar elkaar laten omzien, wordt dan ook gezien als wetgeving die in zijn geheel bijdraagt aan deze capability. Specifieke maatregelen uit de WMO zijn onder andere de maatschappelijk nuttige activiteiten (die ook bij moeten dragen aan het opdoen van sociale contacten), maar voornamelijk de inzet van het kabinet op informele zorg of ondersteuning door mantelzorgers en vrijwilligers. Zonder mantelzorgers zou de kwaliteit en houdbaarheid van de langdurige zorg niet kunnen worden gegarandeerd. De relatie die mantelzorger en cliënt met elkaar hebben zou het bieden van hulp vanzelfsprekend maken, waardoor meer naar deze vorm van hulp gekeken kan worden dan voorheen (MvT WMO2015, 2014: 39). Dit zou bovendien ten goede komen aan de cliënt – mantelzorgers zouden het beste weten wat hun werkelijke behoeften zijn – en mantelzorg zou ook de oplossing ‘in eigen kring’ zijn voor eenzaamheid (MvT WMO2015, 2014: 40-41). Om deze ondersteunende rol met al haar voordelen langdurig te kunnen benutten, wil het kabinet dat de positie van de mantelzorger wordt versterkt. Zij zou erop moeten kunnen vertrouwen dat uitgegaan wordt van haar eigen mogelijkheden en dat zij wanneer nodig (tijdelijk) verlicht wordt in haar taken (MvT WMO2015, 2014: 39-40). Wat betreft de WLZ vindt het kabinet dat ook daar mantelzorgers als volwaardige partners moeten kunnen worden betrokken bij de zorg. Voorts worden sociale contacten in deze wet ondersteund door door bijvoorbeeld de mogelijkheid voor cliënten om een beroep te doen op de gemeenten wanneer zij zich wensen te verplaatsen voor bijvoorbeeld familiebezoek of door het mogelijk maken om met behoud van zorg te logeren bij familieleden (MvT WLZ, 2014: 20, 27-28, 45).
Dagbesteding, ten slotte, kan ook bijdragen aan het opdoen van sociale contacten; meer nog is het echter een intrinsiek waardevolle capability. Bewoners van WLZ-instellingen zouden daarom regelmatig moeten kunnen deelnemen aan activiteiten in de buurt en er zou een aanbod voor hen moeten zijn van recreatieve of sociaal- culturele activiteiten. Bovendien zouden zij zelf zeggenschap moeten kunnen hebben
over hun daginvulling; men zou zich hierdoor kunnen ontwikkelen en ontplooien zoals zij zelf willen en als gevolg daarvan zou de dagbesteding als zinvol en waardevol kunnen worden beschouwd (MvT WLZ, 2014: 19, 52, 147-148). In de WMO worden de sociaal- recreatieve of sportieve activiteiten aangeboden als algemene voorziening waaraan men vrij toegankelijk aan kan deelnemen. Ze zijn gericht op bepaalde groepen of de gehele bevolking en kunnen burgers helpen anderen te ontmoeten of hun dag op zinvolle wijze in te vullen. Gemeenten dienen zich hierbij zoveel mogelijk aan te sluiten bij initiatieven van inwoners of deze te stimuleren, om ervoor te zorgen dat zo goed mogelijk aangesloten wordt op hun wensen en behoeften (MvT WMO2015, 2014: 92, 97).
Qua verwachtingen voor deze capabilities moeten een aantal punten worden aangesneden. Allereerst moet worden opgemerkt dat, zoals gezien, dagbesteding omgevoermd wordt van een AWBZ-recht naar een algemene voorziening, hetgeen vanuit de capability-benadering bezien een ontwikkeling is die niet zou worden bepleit. De omvorming betekent namelijk dat men niet langer vanuit een verzekering ergens recht op heeft, maar dat men gebruik moet maken van voorzieningen die niet specifiek op de individuele cliënt zijn gericht. Hierbij is men bovendien afhankelijk van het aanbod dat gemeenten bieden (website RechtopWMO.nl, 2014). Deze ontwikkeling verzwakt dus eigenlijk de claim die burgers kunnen maken voor ondersteuning van hun capabilities. Ten tweede vragen ook politieke en maatschappelijke actoren zich af of hetgeen wat in de voorstellen staat ook daadwerkelijk verantwoord gerealiseerd kan worden. Wat dagbesteding betreft liet de verantwoordelijk uitvoerder, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), weten dat het voor hen door de bezuiniging17 die op dit terrein voorzien was onmogelijk zou zijn om de dagbesteding verantwoord uit te voeren (website VNG, 2014). Als reactie hierop is in een akkoord gesloten tussen coalitiepartijen en D66, ChristenUnie en SGP de bezuiniging verlaagd en is besloten om alsnog extra geld vrij te maken voor mogelijke knelpunten in dagbesteding en onder andere WLZ- dagbesteding via instellingen (verslag 78e vergadering TK, 2014; Van Rijn, 2014: 2-4)18 . Deze aanpassingen zijn volgens de VNG hoopgevend, maar zij laat tegelijkertijd weten dat zij nog afwacht hoe de transitie daadwerkelijk zal uitpakken (website VNG, 2014). Het derde en laatste punt dat moet worden aangesneden is het zorgpunt betreffende de mantelzorg(ers). Mezzo, de landelijke vereniging voor mantelzorgers en vrijwilligerszorg,
17 Omvorming van recht naar algemene voorziening en overheveling naar gemeenten moest €750 miljoen
opbrengen (website VNG, 2014).
laat in het rondetafelgesprek met de Kamercommissie VWS weten dat zij door de forse inzet van het kabinet op mantel- en vrijwilligerszorg vreest voor overbelasting van mantelzorgers. Reeds 450.000 mantelzorgers zouden al overbelast zijn en Mezzo pleit ervoor om nog sterker te kijken naar niet alleen mogelijkheden en verplichtingen van de mantelzorger, maar vooral naar wat de mantelzorger nodig heeft om ‘het vol te houden’ (Kamerstuk 33.841, nr. 49: 5). De zorg voor overbelasting vindt men terug bij vrijwel alle politieke oppositiepartijen en het SCP waarschuwt in een zeer recent verschenen rapport dat veel mantelzorgers nu al niet weten dat zij ondersteund kunnen worden (SCP, 2014: 22). Het zou volgens het planbureau bovendien niet duidelijk zijn hoe groot de groep potentiële mantelzorgers en vrijwilligers is, waardoor gemeenten niet kunnen weten of ze te veel of te weinig rekenen op informele zorg (SCP, 2014: 22). Tot slot wordt door de ChristenUnie gewezen op het belang van het al hiervoor besproken geld voor dagbesteding, ook in de mantelzorgcontext. Dit geld zou er echt moeten komen, zodat naast cliënten ook mantelzorgers er profijt van kunnen hebben; door dagbesteding worden zij immers verlicht in hun zorgtaken (verslag 78e vergadering TK, 2014)19.
Deze punten in ogenschouw nemend kunnen de verwachtingen worden samengevat als ‘gemengd’. Onzekerheid over mantelzorg(ers) en de ontwikkelingen omtrent dagbesteding lijken de plannen nog veel parten te spelen. Bovendien lijken bezuinigingsdoelen hier zwaar te wegen en wellicht wordt hierdoor de zo essentiële capability-ondersteuning ondermijnd. In de volgende hoofdstukken zal hier verder op worden ingegaan.
3.4. Woonomgeving
De pas op de uiteindelijke capability-lijst toegevoegde capability ‘woonomgeving’ komt eveneens aan bod in de kabinetsplannen. Het begrip ‘wonen’ wordt vaak genoemd, doordat de bewindslieden erop hameren dat ouderen langer thuis willen en moeten blijven wonen wanneer ze daartoe in staat zijn. Ook veel van de maatregelen die bij andere capabilities aan bod komen zijn erop gericht ouderen deze mogelijkheid te bieden. Als men dan vervolgens kijkt naar wat over de woonomgeving wordt gezegd, wordt duidelijk dat er in de WLZ voldoende over te vinden is. De WMO daarentegen heeft ietwat magere aandacht voor dit terrein.
19 Lang werd ook gevreesd voor de zogeheten ‘mantelzorgboete’. Ouderen zouden gekort worden op hun
AOW-uitkering wanneer zij bij hun kinderen zouden gaan inwonen om mantelzorg te ontvangen (samenwonen zou leiden tot deling van kosten). Begin juni 2014 werd echter bekend dat voorlopig wordt afgezien van deze maatregel (website De Telegraaf, 2014).
Te beginnen bij de WMO blijkt dat haar aandacht voor de woonomgeving van (oudere) mensen zich vooral beperkt tot het mogelijk maken van woningaanpassingen. Woningaanpassingen vallen onder de maatwerkvoorzieningen die een gemeente haar inwoners dient te bieden wanneer deze van mening zijn dat zij dergelijke voorzieningen nodig hebben. In deze gevallen gaat het dan ook om mensen die menen dat zij het zonder aanpassing van hun woning niet langer zelfstandig (of met behulp van het sociale netwerk) kunnen redden (MvT WMO2015, 2014: 21, 28). Verstrekking van deze maatwerkvoorziening zou zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie vergroten en heeft om die reden een plek gekregen in de WMO (MvT WMO2015, 2014: 98-99). Een andere maatwerkvoorziening die ook belangrijk is op dit terrein is de huishoudelijke verzorging20. Deze huishoudelijke verzorging was reeds opgenomen in de oude WMO en blijft in dit wetsvoorstel in afgeslankte vorm overeind (MvT WMO2015, 2014: 70-72)21.
In de WLZ kiest het kabinet ervoor woningaanpassingen niet te vergoeden. Zorg en verblijf vallen in deze wet vaak samen, waardoor de groep mensen die woningaanpassingen nodig heeft om WLZ-zorg thuis te ontvangen beperkt blijft (memorie van toelichting WLZ, 2014: 21). WLZ-maatregelen op het gebied van de woonomgeving bestaan vooral uit garanties over het karakter van de instelling waarin ouderen met een zware zorgindicatie terecht zouden kunnen. Het kabinet garandeert dat ouderen binnen een redelijke termijn kunnen verhuizen naar een instelling op redelijke afstand van waar ze wonen of willen gaan wonen en garandeert zij dat rekening zal worden gehouden met diversiteit in het aanbod van wonen, waarbij verschillende woonvormen, grootte van de instelling, culturele achtergrond of filosofie belangrijke aandachtspunten zijn (memorie van toelichting WLZ, 2014: 24). Ook is er een garantie voor bewoners die al in een instelling verblijven: het kabinet creërt voor hen zekerheid omtrent het feit dat zij een levenslang recht behouden op het verblijf in een zorginstelling. Ook bij eventuele – volgens de nieuwe wetgeving – te lichte zorgindicaties mogen zij gebruik blijven maken van intramurale zorg en voorzieningen (memorie van toelichting WLZ, 2014: 107).
Ondanks alle plannen zijn de verwachtingen van politieke en maatschappelijke actoren overwegend negatief. Ten eerste spreken zowel wethouders als politieke partijen en
20 Huishoudelijke verzorging bestaat uit onder andere hulp bij huishoudelijke werkzaamheden en kan aan
mensen worden toegekend wanneer zij niet langer in staat zijn om zelfstandig (eventueel met hulp van de sociale omgeving) te blijven wonen zonder hulp bij bijvoorbeeld huishoudelijke taken.
21 Beschikbare budget wordt met €500 miljoen verlaagd om bij te dragen aan bredere besparing van €1,2
media over een vrees voor de gevolgen van de aangekondigde bezuiniging op de huishoudelijke verzorging (die op ongeveer 40% zou neerkomen) en denken zij dat ouderen door deze bezuiniging in de knel dreigen te komen (Kamerstuk 33.841, nr. 49: 44-45; website NOS, 2013a). In het plenaire debat eind april 2014 laten SP en CDA bovendien weten ook daadwerkelijk zorgwekkende signalen te hebben ontvangen van mensen die reeds een verminderde indicatie voor huishoudelijke verzorging hebben gekregen (verslag 78e vergadering TK, 2014). Vanuit de capability-benadering bezien vreest men er dus eigenlijk voor dat er een noodzakelijk geachte voorziening wegvalt en dat men als gevolg van de moeilijkheden die daardoor ontstaan (bijvoorbeeld verwaarlozing van het huishouden) minder in staat zal zijn zich prettig of veilig te voelen in de eigen woonomgeving.
Ten tweede dragen ook zorgen inzake de WLZ bij aan de negatieve verwachtingen. Geregeld berichten de media over ouderen die als gevolg van de sluiting van hun verzorgingshuis gedwongen zouden moeten verhuizen of zelfs weer op zichzelf zouden moeten gaan wonen (website NOS, 2014b; website De Volkskrant, 2014). Dergelijke verhuizingen zouden veel ouderen stress en onzekerheid bezorgen, onder andere doordat zij niet goed zouden worden ingelicht en doordat hun wensen onvoldoende zouden worden gehoord (website NOS, 2014b). Reagerend op deze ontwikkeling laat de staatssecretaris weten sluiting van verzorgingshuizen gezien de ontwikkelingen in de langdurige zorg normaal te vinden, maar hij benadrukt nogmaals dat niemand zijn verblijfsrecht (in een andere instelling dus) mag verliezen en benadrukt tevens dat goede communicatie en begeleiding noodzakelijk zijn en tijdig en zorgvuldig moeten worden geboden (verslag 79e vergadering TK, 2014). Veel verzorgingshuizen zouden bovendien verouderd zijn, waardoor sluiting simpelweg niet voorkomen zou kunnen worden (verslag 79e vergadering TK, 2014; website NOS, 2014b). De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (RLI) heeft kritiek op deze zienswijze. Hoewel de RLI erkent dat het beperken van zorg met verblijf aansluit bij de wens van ouderen om langer zelfstandig te blijven wonen, wijst zij erop dat de korte termijn waarop toegang tot intramurale verblijfsvormen beperkt wordt het proces van sluiting van verzorgingshuizen onnodig versnelt (en dus het in staat zijn van ouderen om gevrijwaard te zijn van onzekerheden over hun woonomgeving onnodig ondermijnt) (RLI, 2014: 1-2). Doordat verzorgingshuizen niet de tijd krijgen om een herbestemmingsplan te ontwikkelen zien zij sluiting vaak als enige optie, terwijl op langere termijn andere oplossingen gunstiger zouden kunnen zijn voor zowel instelling als bewoners. Meer tijd is volgens het RLI dan
ook de oplossing voor de problemen op het terrein van deze capability: onnodige stress bij bewoners, het wegvallen van een vitale woonomgeving (ook voor van het verzorgingshuis afhankelijke omwonenden) en onterecht weer zelfstandig laten wonen van huidige instellingsbewoners zouden op die manier voorkomen kunnen worden (RLI, 2014: 8, 10-11).
3.5. Zeggenschap eigen levensplannen
De laatste capability betreft het vermogen van ouderen om controle uit te oefenen over het eigen leven en om zich kritisch te bezinnen op hun levensplannen. Deze capability mag zich verzekerd weten van aandacht, want wanneer de wetsvoorstellen erop worden nageslagen spreekt daaruit duidelijk het streven naar onafhankelijkheid en zelfredzaamheid van de burger, zij het in iedere wet op verschillende wijze.
In de WMO is zelfredzaamheid een van de kernpunten en deze wet wil dan ook mensen zo lang mogelijk de regie over hun leven laten behouden (MvT WMO2015, 2014: 1). Men kijkt, ook bij WMO-maatregelen betreffende andere capabilities, eerst wat iemand nog wel kan of zelf kan organiseren. Waar nodig kunnen burgers hierbij geholpen worden door cliëntondersteuning, wat erop is gericht mensen met advies en informatie regie te laten verkijgen over de eigen situatie (MvT WMO2015, 2014: 26). Voor diegenen die in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening is er bovendien zelfs de mogelijkheid gebruik te maken van een persoonsgebonden budget (pgb). Met het pgb kunnen mensen zelf hun leven inrichten, zorgverleners uitzoeken, werkafspraken maken met hulpverleners en bijsturen wanneer dat nodig is. Verstrekking van pgb’s wordt wel beperkt tot die gevallen waarin het leidt tot effectievere ondersteuning en aantoonbare doelmatigheid (MvT WMO2015, 2014: 31-32). De maatregelen binnen de Zorgverzekeringswet komen in grote mate overeen met de WMO-maatregelen, aangezien ook deze wet (naast haar zorginhoudelijke doelstellingen) mensen zo lang mogelijk zelfstandig wil laten wonen en de zelfredzaamheid wil vergroten (MvT WMO2015, 2014: 3).
Doordat velen in de WLZ de regie over hun leven niet meer volledig zelf kunnen voeren, dienen zorgverleners in deze wet juist vaak een (groot) deel van deze regie over te nemen. Het vormgeven van eigen levensplannen krijgt hier dus een andere invulling (MvT WLZ, 2014: 52). De capability komt vooral tot uitdrukking in een dialoog met de cliënt over zijn wensen en behoeften. Waarborg hiervoor is het zorgplan, waarin deze wensen, voorkeuren en afspraken over ondersteuning van de zorgaanbieder moeten
worden vastgelegd. Het zorgplan moet regelmatig opnieuw worden besproken en worden geactualiseerd, zodat ook na aanvang van de zorgverlening bespreking van deze zaken de cliënt in staat blijft stellen een zo groot mogelijke zeggenschap te behouden over het eigen leven (MvT WLZ, 2014: 40, 52). Hiernaast blijft ook in de WLZ voor diegenen voor wie het mogelijk is de mogelijkheid bestaan om te kiezen voor een pgb of zogeheten vpt (volledig pakket thuis). De cliënt behoudt en organiseert haar regie dan alsnog met behulp van haar eigen omgeving. Dit geldt, net als bij de WMO, ten volle voor het pgb; bij een vpt betreft de regie met name de eigen huisvesting en wordt wel voorzien in zorg in natura. Door de cliënt te laten voorzien in de (inrichting van de) eigen woonomgeving wordt echter toch een gedeeltelijke zelfbeschikking geboden die in een instelling zou ontbreken (MvT WLZ, 2014: 25).
Het kabinet en de overige actoren lijken redelijk op één lijn te zitten qua opvatting over eigen regie, eigen zeggenschap en zelfredzaamheid. De verwachtingen over de kabinetsplannen op dit terrein zijn dan ook ‘overwegend positief’. Eerste voorbeeld hiervan is het feit dat de belangenvereniging van pgb-gebruikers ‘Per Saldo’ aangeeft zeer blij te zijn met de wettelijke verankering van de keuzemogelijkheid voor een pgb en met het feit dat aan deze keuze het oordeel van mensen zelf ten grondslag dient te liggen. De organisatie wijst er wel op dat men ervoor moet waken dat de gemeente de keuzevrijheid alsnog teveel inperkt met allerlei eisen en vraagt dan ook om meer duidelijke steun voor het idee om de keuze van mensen zelf doorslaggevend te laten zijn (Kamerstuk 33.841, nr. 49: 2-3). Andere voorbeelden zijn de samenwerkende ouderenorganisaties (CSO), ouderenbond ANBO en de Koepel WMO-raden; ook zij laten weten blij te zijn met het idee van meer eigen regie voor ouderen en meer aandacht voor hun wensen. CSO geeft daarbij aan dat zij de beleidseffecten ter zijner tijd zullen toetsen op de beloofde cliëntondersteuning en oplossingen op maat die zouden bijdragen aan het welzijn van ouderen en de Koepel WMO-raden laat weten dat zij in de wetsvoorstellen voldoende garanties ziet voor een sterke positie van de burger (Kamerstuk 33.841, nr. 49: 4, 30). De Raad van State, ten slotte, ondersteunt de prikkels tot zelfredzaamheid en merkt daarbij op dat het kabinet terecht werkt aan een omslag in het denken en doen van zowel zichzelf als haar burgers (Raad van State, 2014: 3).
Voorbeelden van een andere orde komen uit de politieke arena. Hier wordt vooral de focus gelegd op de mogelijkheden tot het gebruik van het pgb. Vrijwel alle partijen lijken zich te willen inzetten voor het in staat stellen mensen om hun eigen
levensplannen te maken en regie over hun eigen leven te voeren. Veel van hen lijken hierbij het pgb onontbeerlijk te vinden en zij zijn dan ook blij dat het pgb bestaat (verslag 78e vergadering TK, 2014). Toch gaan de plannen van het kabinet op dit punt hen soms nog niet ver genoeg. De ChristenUnie is van mening dat er nog geen volledig eerlijke keuze gemaakt kan worden tussen een pgb en ‘gewone’ zorg als gevolg van de sterke positie die gemeenten nog hebben in het bepalen of hun voorzieningen inderdaad niet passend zijn voor bepaalde cliënten. Ook GroenLinks vindt de machtspositie van gemeenten nog te groot en zij wil niet dat de keuze voor een pgb hierdoor bemoeilijkt wordt. De SGP sluit zich bij deze opvattingen aan en het CDA noemt de voorgenomen