2. r&d in nederland: positionering en trends
2.3 Generieke versus specifieke publieke R&D-financiering
Zoals uit de vergelijking met Duitsland en het Verenigd Koninkrijk in de voorgaande paragraaf bleek, heeft Nederland wat de publieke financiering van R&D betreft een middenpositie. Het belangrijkste verschil zit hem echter in de balans tussen gene- rieke, indirecte en specifieke, directe ondersteuning van R&D. Als louter deze laatste vorm van directe overheidssteun in beschouwing wordt genomen, zoals in Tabel 1, dan scoort Nederland aanzienlijk lager dan de meeste R&D-intensieve landen, zoals Denemarken, Noorwegen, Finland, Zwitserland, Duitsland, Oostenrijk en zelfs Zweden, en situeert Nederland zich net boven het EU gemiddelde. Figuur 10 laat dit zien. Wat betreft generieke fiscale steun scoort Nederland weliswaar ver onder Frankrijk, België en Ierland, maar in vergelijking tot andere EU-landen vrij hoog.
Figuur 10. Directe en indirecte overheidssteun voor R&D, in percentage van het bbp (2015). Bron: Rathenau Instituut, Wetenshap in Cijfers: Eurostat (directe steun); OECD
(indirecte steun).
Over het laatste decennium is er in de meeste Europese landen sprake van een ver- schuiving van direct naar fiscaal steunbeleid voor R&D, zoals Figuur 11 hieronder op basis van berekeningen van de OECD aangeeft.
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2
Indirecte overheidssteun (�iscaal) Directe steun ITA GRI IER IJS SPA VK ZWE NED DUI ZWI BEL FRA OOS FIN NOO POR DEN
Indirecte overheidssteun (�iscaal) Directe steun
Figuur 11. Aandeel indirecte (fiscale) overheidssteun voor private R&D als percentage van de totale overheidssteun voor voor R&D in 2006 en 2015. Bron: OECD: R&D Tax Incentive indicators, July 2017.
In Duitsland, dat met Finland, Zweden en Zwitserland één van de slechts vier Europese landen zonder fiscaal R&D-steunbeleid is, wordt op dit ogenblik gedacht aan invoering van een fiscaal R&D-beleid voor het mkb. Toch beveelt de OECD aan om fiscale onder- steuning voor R&D in balans te brengen met directe overheidssteun voor R&D. Volgens een recente OECD-analyse lijkt directe steun namelijk effectiever in het stimuleren van R&D dan eerder gedacht44. Ook Nederland wordt aangeraden om de beleidsmix weer
in balans brengen met meer focus op concurrerende, goed ontworpen instrumen- ten voor directe ondersteuning, bijvoorbeeld voor gezamenlijke R&D-projecten van
44 OECD (2015), ‘The Innovation Imperative’, Parijs, p. 182.
0% 20% 40% 60% 80% 100% MEXNZL SVK BRAUSA RUS CHLISL CZELVA HUNTUR CHNITA ESP NORAUT KOR GBR DNKZAF SVN GRC PRT FRABEL CANLTU JPNIRL AUS NLD
% indirecte (�iscale) overheidssteun voor 2015 % indirecte (�iscale) overheidssteun voor 2006
0% 20% 40% 60% 80% 100% MEXNZL SVK BRAUSA RUS CHLISL CZELVA HUNTUR CHNITA ESP NORAUT KOR GBR DNKZAF SVN GRCPRT FRABEL CANLTU JPNIRL AUS NLD
% indirecte (�iscale) overheidssteun voor 2015 % indirecte (�iscale) overheidssteun voor 2006
bedrijven met kennisinstellingen45.
In de bijlage van de brief over het nieuwe missie-gedreven innovatiebeleid die minis- ter Wiebes en staatssecretaris Keijzer op 13 juli 2018 aan de Tweede Kamer stuurden, wordt een overzicht gegeven van generieke en specifieke innovatie-instrumenten in Nederland. Het kabinet-Rutte I heeft de meeste subsidieregelingen voor R&D afgeschaft en in plaats daarvan sterk ingezet op fiscale ondersteuning van R&D. Het belangrijkste instrument van het specifieke innovatiebeleid is de PPS-toeslag, tot 1 februari 2017 TKI-toeslag geheten. Het basisprincipe van de PPS-toeslag is simpel. Voor iedere euro cash R&D-bijdrage van een bedrijf aan een onderzoeksorganisatie legt het ministerie van Economische Zaken en Klimaat er € 0,25 aan PPS-toeslag bij. Met ingang van 2018 is dit verhoogd naar 30 procent. Die PPS-toeslag moet weer inge- zet worden voor R&D46.
De TKI/PPS-toeslag beoogt publiek-private samenwerking te stimuleren door bedrij- ven meer onderzoek bij kennisinstellingen te laten financieren. Het Nederlandse bedrijfsleven financiert echter internationaal gezien al relatief zeer veel publiek onderzoek47, terwijl de private R&D (dus uitgevoerd door het bedrijfsleven zelf) in
Nederland juist relatief laag is, zoals beschreven in paragraaf 2.1. Hoewel de toeslag onmiskenbaar heeft bijgedragen aan een nieuwe dynamiek in de samenwerking tus- sen bedrijven en kennisinstellingen, is naar de mening van KNAW het effect van dit instrument wellicht eerder het zetten van een bonus op het uitbesteden van onder- zoek – veelal ten koste van de R&D in eigen huis – dan op het verhogen van de binnen bedrijven uitgevoerde R&D. Het is, met andere woorden, de vraag of dit instrument wel heeft gewerkt zoals het is bedoeld. De brief van de minister en staatssecretaris van EZK aan de Tweede Kamer van 13 juli 2018 stelt: ‘Mede als gevolg van de PPS-toeslag is de private financiering van publiek onderzoek de afgelopen jaren gestegen naar €500 mln.’ Met een budget van ca. 100 mln. euro per jaar en een toeslagpercentage van 25 procent (met ingang van 2018 dus 30 procent) zou de toeslag inderdaad min- stens 400 mln. euro aan (nieuwe) private middelen voor publiek onderzoek hebben moeten bewerkstelligen. Daarvan is sinds de effectieve opstart van de regeling begin 2013 echter niets te zien in de statistieken van R&D-financiering door Nederlandse bedrijven, zie Figuur 12.
De piek in 2009 komt van de crisisregelingen, met name de kenniswerkersregeling. Het lijkt erop dat voornamelijk reeds bestaande private financiering van publiek on- derzoek is ondergebracht in de regeling, waardoor de kennisinstellingen bij hun reeds
45 OECD (2015), ‘Reviews of Innovation Policy: NETHERLANDS‘, p. 6 en OECD (2018), Eco- nomic surveys: Netherlands, p. 42.
46 Zie https://www.rvo.nl/subsidies-regelingen/PPS-toeslag-onderzoek-en-innovatie
47 Zie https://www.rathenau.nl/nl/wetenschap-cijfers/werking-van-wetenschap/samen- werking-rd en https://www.rathenau.nl/nl/wetenschap-cijfers/het-geld/rd-investeringen- internationaal-perspectief
bestaande private financiering er nog 25 procent bijkregen van de overheid zonder dat dit tot significant meer private financiering van publiek onderzoek heeft geleid. Deze constatering strookt met bevindingen in de tussentijdse evaluatie van de TKI-toeslag48,
namelijk dat de regeling vooral heeft geleid tot een verschuiving van bestaand een-op- een-contractonderzoek naar collectieve uitbesteding van onderzoek in PPS-verband. Daarnaast heeft de regeling geholpen om R&D-investeringen en PPS-netwerken in tijden van bezuinigingen op peil te houden. Niet uit te sluiten valt overigens dat private financiering door buitenlandse bedrijven voor publieke R&D in Nederland wel signifi- cant is toegenomen, maar helaas ontbreken gegevens hierover.