Lange tijd hebben de meeste gemeenten (net als de provincies) de voortzetting van het agrarische gebruik gepromoot zodat de mogelijkheden van de landbouw optimaal zouden blijven. Maar door de snelle afname van het aantal agrarische bedrijven en de grote behoefte aan woon- en werkruimte veranderde dit.
Bestemmingsplannen zijn een uitwerking van streekplannen en hierin bepalen gemeenten of er op een bepaalde locatie wel of geen functiewijziging mogelijk is. Ze stellen ook regels op over hoe er kwalitatief gebouwd moet worden. Het beleid kan door deze getrapte beleidsvorming per gemeente verschillen. De provincie treedt toetsend op; Gedeputeerde Staten moet zijn goedkeuring geven aan functieverandering.
45 5.4.1 Bestemmingsplan
Bestemmingsplannen zijn verplicht voor het gehele gemeentelijk grondgebied; het is het enige ruimtelijke plan dat juridisch voor iedereen bindend is. Dat geldt zowel voor burgers, bedrijven als voor de gemeente zelf24. Het bestemmingsplan25 heeft twee functies: één om de ruimte te beheren en één om een gebied te ontwikkelen. Een bestemmingsplan bestaat uit drie onderdelen; een plankaart, voorschriften waarin de soort bebouwing staat en een toelichting waarin staat hoe er gebouwd mag worden (dan moet gedacht worden aan maximale hoogte en breedte van de bouwwerken) De gemeente kan ook een voorbereidingsbesluit nemen; dat is een besluit waarin ze verklaard dat voor een bepaald gebied een nieuw bestemmingsplan wordt voorbereid. Dit besluit heeft tot gevolg dat B&W nog geen bouwvergunningen kunnen afgeven. Bestemmingsplannen kunnen worden ingezien bij de gemeente. Burgers kunnen invloed op de vaststelling van het bestemmingsplan uitoefenen door middel van inspraak, een bezwaarprocedure en het instellen van beroep (www.wetten.overheid.nl)
5.4.1.1 Bestemmingsplannen en functieverandering
Andere functies dan in het bestemmingplan staan aangegeven, zijn niet mogelijk; daar kan alleen via officiële weg van worden afgeweken. Als voormalige bedrijfsgebouwen worden verbouwd tot wooneenheden; dan moet de agrarische bestemming worden gewijzigd in een woonbestemming. Een vrijstellingsprocedure of een wijzigingsprocedure van het bestemmingsplan zal dan nodig zijn. De gemeenten wegen dan belangen van burgers tegen elkaar af. In de procedure die gestart wordt kunnen omwonenden bezwaar maken (Van der Vaart, 2005)
Wel zijn door nieuwe regelgeving, de gebruiksmogelijkhedenmogelijkheden op een bouwkavel verruimt, waardoor de agrarische bestemming in principe gehandhaafd blijft. Dit is het geval als vervolgfuncties specifiek zijn vastgelegd met bijbehorende gebruik- en bouwvoorschriften. Bovendien moet de bebouwing van buiten onveranderd blijven. Een voorbeeld is het instaleren van een paardenstal of een nevenactiviteit. Als de nevenactiviteit echter veranderd in een hoofdactiviteit dan is een bestemmingsplanwijziging wel nodig. Ook voor het gebruik van voormalige bedrijfsgebouwen als kantoorruimte zal in veel gevallen vrijstelling of wijziging van het bestemmingsplan nodig zijn (Jaar van de Boerderij, 2003)
Het beleid is verschoven van een negatieve houding naar een positieve, mits de initiatiefnemers de uitstraling en landschappelijke inpassing van een gebouw kunnen garanderen. Sommige gemeenten hanteren dan ook een lijst met criteria waaraan de vervolgfunctie van een agrarisch gebouw wordt getoetst. Verdere bebouwing van het buitengebied blijft echter taboe. Onderstaande criteria kunnen een soort toetsingsgronden zijn voor gemeenten (van der Vaart, 2005)
Hoe past het plan in het bestemmingsplan.
In hoeverre is aanpassing van de bestaande bebouwing noodzakelijk. Wat zijn de uitbreidingen en activiteiten in de toekomst; wonen en werken. Gaat de hoeveelheid stank, geluid en licht veranderen; milieuvergunningen. Past het idee in het landschap.
Worden flora en fauna verstoord.
Leidt het initiatief tot extra verkeersbewegingen.
24
Overtredingen van het bestemmingsplan vallen sinds 2004 onder de Wet op de economische delicten.
46 5.4.1.2 Geurhinder
De Wet geurhinder en veehouderij (Wgv) vervangt sinds 1 januari 2007 de Wet stankemissie veehouderijen die van toepassing is in reconstructiegebieden en de drie ‘stankrichtlijnen’ die van toepassing zijn in de rest van Nederland26. Deze nieuwe wet is het toetsingskader voor de milieuvergunning. Uitgangspunt is dat uitbreidingsmogelijkheden van veehouderijbedrijven niet belemmerd mogen worden en dat burgers tegen geurhinder worden beschermd.
In de wet staan normen voor geurbelasting die een veehouderij mag veroorzaken op een geurgevoelig object (bijvoorbeeld een woning). De wet kijkt naar de geurhinder van dierenverblijven en niet naar andere geurbronnen, zoals mestopslagen. Drie factoren zijn van belang:
Voorgrondbelasting; dit is de geurbelasting van één veehouderij die de meeste geur veroorzaakt.
Achtergrondbelasting; de gezamenlijke geurbijdrage van alle veehouderijen in de omgeving van het plangebied27.
Uit de voorgrondbelasting en achtergrondbelasting wordt de te verwachten geurhinder in de toekomst afgeleid.
De nieuwe wet is eenvoudiger en flexibeler geworden. Geurhinder laat zich niet meer vangen in een contour (de zogenaamde geurcirkels) of een minimum afstand tot stallen. Ook wordt er in de Wvg onderscheid gemaakt tussen maximale geurbelasting binnen en buiten de bebouwde kom en concentratie en niet- concentratiegebieden. In dorpskernen en in gebieden waar weinig veehouderij te vinden is, is de minste stankoverlast toegestaan en in het buitengebied met veel boerenbedrijven de meeste. Daarnaast mogen gemeenten binnen bepaalde grenzen, afwijken van de wettelijke normen binnen een bepaalde bandbreedte. Iedere gemeente mag zelf bepalen welke norm het beste bij haar eigen gebied en toekomstige ruimtelijke plannen past.
De geurregelgeving heeft echter wel consequenties voor de totstandkoming van geurgevoelige objecten (bijvoorbeeld een woning) binnen de geurcontouren. Er is hier sprake van een omgekeerde werking; een geurnorm hoort mensen te beschermen tegen stank maar een gemeente kan dan ook niet toestaan dat mensen zichzelf blootstellen aan deze hinder door zich binnen een geurcontour te vestigen. Er wordt door gemeenten dan ook niet ingestemd met een wijziging van een bestemmingsplan als een bouwaanvraag wordt ingediend binnen een geurcontour.
Maar in de nieuwe wet staat ook hoe er omgegaan moet worden met voormalige agrarische bedrijfswoningen. Stopt een veehouder met boeren, dan krijgt de voormalige bedrijfswoning automatisch de status van gewone ‘burgerwoning’ met het bijbehorende recht op zo min mogelijk stankoverlast. De boerenbedrijven in de buurt van deze woning moeten dus rekening moeten houden met de stankoverlast die ze veroorzaken. Daarom mag de gemeente voortaan zelf bepalen welke ‘bescherming’ de voormalige bedrijfswoning moet krijgen; die van burgerwoning of van een bedrijfswoning (VROM, 2006)
26 De Richtlijn Veehouderij en Stankhinder 1996 aangevuld met de Brochure veehouderij en Hinderwet 1985.
47 5.4.2 Gemeentelijke voorkeur voor wonen of bedrijvigheid
Gemeenten hebben de voorkeur voor wonen boven kleinschalige bedrijvigheid. Boerderijen met een volledige bedrijfsfunctie zonder bewoning komen dan ook weinig voor. Gemeenten zijn vaak huiverig voor de effecten van kleinschalige bedrijvigheid op het buitengebied. Bovendien kan in de toekomst een vraag van burgers naar uitbreidingsmogelijkheden komen en is een nieuwe economische functie afhankelijk van de bereikbaarheid en infrastructuur. Maar gemeenten zien ook wel de noodzaak in van nieuwe economische ‘dragers’ in het buitengebied. Van woonboerderijen wordt dan ook vaak een gedeelte of een bijgebouw gebruikt (of verhuurd) als kantoorruimte of als praktijkruimte. Kleinschaligheid kan een belangrijk criterium zijn (Jaar van de Boerderij, 2003)